時評

【中國經濟時評】PPP“引入機制”重于“引入資本”

《中國經濟周刊》特約評論員 葛豐

國家發改委近期公開發布一批PPP （政府和社會資本合作） 推介項目，總投資額高達1.97萬億元。

PPP模式異軍突起背后的推力主要可歸結為兩重：其中之一是2013年底起，中央政府不斷強化對地方政府性債務風險的控制和化解，這使得原本以政府性投融資平臺貸款為主要資金補充渠道的地方政府，迫切需要創新融資模式；再一個就是，原本以地方政府為單一投資主體的公益性、開發性項目，固然體現出中國“集中力量辦大事”的體制優勢，但在這些項目建設過程中，伴生著較高的道德風險和對市場融資模式的擠出效應，因此，這也需要通過源頭上的投融資模式創新，推動各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

上述兩重推力中顯然更應看重后者，但在實踐中，由于PPP欠缺成熟操作經驗，無論政府或是企業都還處在摸索、磨合起步階段。因此僅就目前來看，一些地方還是把PPP簡單理解為單純的融資模式，更有甚者，這種融資模式不僅沒有綜合政府與社會資本之長，反而還因為職責不清等新的問題，使得投入與產出、風險與收益等不匹配現象更為突出。

譬如目前經?？梢姷囊活怭PP模式，個別地方政府因為急于完成引資，往往以高出市場價格水平的固定回報事先承諾予以回購或兜底；再或者因為承諾的回報缺乏市場吸引力，地方政府強推的PPP項目，實際變相成為了專門針對國企的又一種政策性負擔。

這些以引資為主要目的（甚至唯一目的）的案例，既不符合PPP大規模推廣的初衷，同時，因為其顯而易見的不可持續性，實則也不可能成為PPP大規模推廣的主流模式。因此，要使PPP一如制度設計所預想的那樣，成為連接政府與社會資本的重要紐帶與基本范式之一，目前首要的任務就是要再三明確PPP的引資功能只是手段；而其真正的目的，是且只能是通過引導外部資本投入，推動PPP項目建立良好治理結構，轉換經營機制。

但是這種基本指導思想的確立并不如想象中那樣理所當然、毋庸多言。這一點，只要看看長期作為中國改革主線之一的國企改革艱難歷程就可明了，一次次繞開體制、機制單純地注資與引資，在付出昂貴代價后最終還是不得不重新回到源頭上，徹底重構治理結構與市場秩序。

PPP的“引入機制”無疑比之國企改革“花錢買機制”更為復雜，因為不同于后者所涉國資與國資之間相對簡單的關系，PPP所立足的政府與社會資本之間的關系顯然更為復雜。因為政府一方給出的引資意向若不符合社會資本逐利的本性，最終難免流于形式。而這種前提性的約束，反過來又會很容易成為PPP被簡單處理為單純融資模式的現實出發點。

因此PPP的大規模推行不可能一蹴而就。為了實現引入機制這一目的，戰術性的安排必須是在戰略性目標引領下，給予社會資本可確信的權利保障與收益預期。而這，才是所謂“鼓勵與引導”真正的勝負手所在。