國家治理現代化需要“理性化”

韓啟德

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國法治建設取得了長足進步。中共十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年憲法修正案又寫入“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”內容；至2011年，中國特色社會主義法律體系已經形成。盡管如此，目前我國法治建設距“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的目標尚有很大距離，建立中國特色社會主義法治體系和法治國家依然任重道遠。當前，改革進入攻堅期和深水區，發展進入轉型期和換擋期，建設社會主義法治國家的使命比任何時候都緊迫，人民群眾對建設社會主義法治國家的愿望比任何時候都強烈。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次對“推進法治中國建設”進行了專題論述。中共十八屆四中全會，提出全面推進依法治國重大問題，顯示了中國共產黨依法治國的堅定決心。

國家治理體系和治理能力現代化與法治的關系

中共十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這一總目標凝聚社會各界的共識，展現了中國共產黨的歷史使命感和責任感。國家治理現代化已經成為重要國家共識。

國家治理體系現代化，就是要建立一系列合理的、理性化的國家治理制度體系；國家治理能力現代化，就是指這一制度體系能夠得到有效執行和落實，并促成各種公共問題得到理性、公平解決。而無論是制度設計還是制度的執行，都離不開法治。國家治理中涉及的政治、經濟、社會、文化、生態等領域的問題，都需要通過一系列制度加以調整，并通過制度的展開加以解決，這些制度只有通過法治化，才能具有權威性、系統性、穩定性。法治在國家治理中具有基礎性、全局性地位?？傊?，“法治中國”戰略與國家治理現代化緊密聯系，本質上都強調國家治理和公共管理的理性化。

國家治理現代化所需要的“理性化”，就是要通過各種制度設計及制度落實，抑制治理結構和治理過程中的各種非理性行為。這種國家治理中的非理性，在國家治理的不同層面有著不同表現形式。在政治層面，表現為各種政治主體的政治沖動；在行政層面，表現為政府的管理沖動；在經濟活動層面，表現為市場主體的利益最大化沖動；在社會層面，表現為民眾的情緒沖動。政治沖動，比如“文革”；管理沖動，比如政府對社會過度的管理控制；利益沖動，比如為了追求利益而不擇手段；社會情緒沖動，比如對公共問題的討論過度情緒化。凡此種種，都反映出國家治理體系和治理能力的缺陷。

通過法治推進國家治理現代化

克服國家治理體系和能力上的這些缺陷，既是當前推進治理現代化的核心，也是法治中國建設的核心。通過法治建設，推進國家治理現代化，應通過相應法律制度完善和落實，不斷增強政治理性、政府理性、市場理性、社會理性。

第一，以依憲治國提升政治理性?，F代國家本質上是“法治共同體”。憲法是國家根本大法，在一國的法律體系中居于“統帥”地位。政黨執政的基礎和權威、公民權利、國家治理結構和治理方式都通過憲法和法律得以明確和予以保障。正如習近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政?！蹦敲?，如何促進政治與法律更好協調，尤其是加強中國共產黨依法執政的制度建設，使“黨內法規”與憲法、法律體系有機銜接，構成一個完整協調的依法執政法律體系；如何進一步完善人民代表大會制度，特別是著力改革人大的政府財政預決算審查制度，規范預算主體行為，強化預算執行監督，并建立違法懲戒機制；如何不斷強化公民的“國家認同”，使公民堅守“認同國家、熱愛國家”的底線；如何完善國家的層級治理結構，強化中央在宏觀層面的管理權威，而在日常公共事務管理方面更多地允許地方自主，讓公眾參與其中，等等。這些問題都值得深入研究。

第二，以法治政府改進政府理性。當前，由于政府對權力、信息、話語等的壟斷，各種形式的“行政管理沖動”比比皆是，如GDP至上、部門利益保護、為政短期行為、甚至公共權力尋租等，造成官民關系緊張、政府公信力受損等問題，這些都與政府管理理性化方向嚴重相悖，需要進一步推進法治政府建設加以改善。那么，政府到底應該管什么、不該管什么？能不能盡快把政府的“權力清單”明示公眾；如何完善人大及其常委會主導立法的制度，杜絕國家立法部門化、部門利益法制化，通過聽證會等形式讓民眾更多地參與立法；如何進一步規范政府行使決策權，使中央一再強調的科學決策、民主決策、依法決策的重要原則，以及公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估、集體決策等事關重大決策的一套程序真正落實；如何在法律層面明確“公開”與“保密”界限，切實落實政府信息公開、政務公開、行政管理流程公開，便于民眾參與和監督，等等。這些問題都需要在總結現有探索和實踐的基礎上，運用法治思維為治國理政設計制定出“適用”、“管用”、“好用”的法律規定。

第三，以法治市場增進市場理性?，F代市場經濟要求市場在資源配置中發揮決定性作用，同時也要求通過法律維護公平的市場環境，防止市場主體由于自然的逐利沖動而扭曲市場公平，損害公共利益。法治市場建設需要做到“放權”與“監管”平衡。同時，理性化的經濟活動，還要求通過法律明晰產權，加大對合法財產權的法律保護，激勵長期的、可持續的市場行為。在全面深化改革的現階段，這一點至關重要，面臨的挑戰也很大，涉及很多方面。比如，如何防止行政審批制度改革走樣、反彈，將政府與市場關系的基本原則變成系統的法律制度，確保市場機制充分發揮功效；如何保障《物權法》等法律有效落實，特別是盡快完善集體土地所有權制度，明確集體土地征收補償的法律規定，防止地方政府對土地財政過度依賴和盲目沖動，化解集體土地征收領域出現的大量社會矛盾；如何進一步完善規范市場監管、保障市場公平的法律制度，包括完善市場主體信用制度、市場信息公開和披露制度，讓公眾參與市場秩序維護，使市場的內生“自凈能力”發揮作用，等等。

第四，以法治社會強化社會理性?！叭酥涝诜ㄖ啤?，強盛的國家既需要強有力的政府，也需要富有活力和理性的社會。社會管得過死就會失去活力，成為一潭死水；但如果活力過度而無序，就不能形成社會“向心力”，甚至出現“離心力”。譬如，一些地方建垃圾處理站、核電廠、化工廠等遭抵制和反對，除了政府決策和執行的不足，也存在一些民眾只顧局部利益忽視整體利益、只呼喊權利不承擔社會責任的原因，從而導致“鄰避困境”?？梢哉f，推進法治社會建設，不僅是當前一項重大任務，也是一個考驗法治智慧的新課題。那么，面對“向心力”與“離心力”的對立競爭，如何很好地推進“公民意識”和“公共精神”教育，強化公民對自由、權利與責任統一的認識；如何逐步分領域鼓勵社會組織化，并實行有效管理，發揮社會組織對眾多利益沖突的“初步過濾”作用，以及自我管理作用；如何盡快建立健全社會協商、公眾參與的法律制度，對基層治理、社會治理中公眾關切的重大問題，按照法定程序引導民眾有序、有效地表達、參與和協商，等等。目前，很多地方圍繞構建“小政府、大社會”格局進行探索，有了一些比較好的做法，值得各地就相關問題多做交流。

第五，以執法公正和司法公信落實“四個理性”?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。在依法治國框架下增強“四個理性”，很大程度上要靠依法執政和公正司法來促進落實?！肮欠傻膭e名”。當前行政執法中存在一些突出問題：常見的“運動式”執法弱化了法律執行的一貫性；自由裁量權過大導致許多案件“同違不同裁”；行政權僭越司法權現象普遍。行政執法必須堅持“法無授權不可為”原則，做到守土有責、守土盡責、守土負責。那么，如何加強行政執法程序建設，強化程序正義，規范裁量行為，編織好法律執行籠子，有效避免“牛欄關貓”；如何完善行政復議、行政訴訟、行政執法檢察監督和行政執法責任追究等一系列制度，更好地監督行政執法和促進執法公正，都是值得認真探討的問題。

司法公正是保障公平正義的最后防線，是守護社會肌體健康的底線。提升司法公信已成為法治建設的緊迫任務。譬如，如何切實防止發生冤假錯案；如何切實保障律師辯護權，校正控、辯、審三權失衡局面；如何更好地推進審判流程、庭審、裁判文書和執行信息公開；如何更好地發揮專門機關監督、民主黨派監督和人民群眾監督的作用；還有，對廣大法律職業人來說，履職權力隨著司法體制改革的推進得到充分保障后，思想和能力能否跟得上形勢；今后職業化的法官、檢察官如何切實踐行“以事實為依據，以法律為準繩”的司法原則，等等。執法司法無小事，只能是群策群力，久久為功，這都是依法治國需要深入研究的問題，也有待通過司法體制改革和法治建設實踐不斷加以推動。

（作者為全國政協副主席，九三學社中央主席）