省直管縣改革實踐與突破

趙曉娥

【摘要】在經歷兩輪改革后，陜西省直管縣改革進入攻堅階段。為此，陜西選擇以韓城為試點，以省內計劃單列市為特色，探索行政管理體制改革新路。作為陜西首個縣級市，韓城基礎良好、特色鮮明，但近年來發展差強人意，如何順應計劃單列的契機實現超常發展成為當前的迫切需求，文章主張通過深化行政管理體制改革取得韓城試點新突破。

【關鍵詞】省直管縣 行政管理體制改革 韓城

【中圖分類號】F752.6 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

2012年5月30日，陜西省宣布韓城市省內計劃單列市試點啟動。兩年多來，韓城在面臨諸多困難的情況下，社會、經濟加速發展，但是距離改革設想的目標仍有很大差距，必須在改革中繼續探尋新路、找到新的突破點。

韓城“省內計劃單列市”試點的特色

2006年，陜西省直管縣改革拉開帷幕，選擇了藍田縣、宜君縣等15個縣率先進行試點。2009年，試點縣更是擴大到27個，占全省縣級行政單位的約25%，改革的重點旨在加強生態保護、扶植貧困縣，以財政支持為重點。與前兩次解決“吃飯”問題的改革不同，本次韓城試點更側重于發展，即如何使韓城在推動陜西東大門建設和全省發展中發揮更大作用，是陜西行政管理體制改革的深化與創新。具體來說，突出了三個特色：

行政管理體制改革理論的創新。相對于國家社會與經濟發展計劃單列市，陜西省是首次提出“省內計劃單列”的概念，在省內計劃中列入戶頭，并賦予韓城政府及其所屬部門相當于設區市的經濟、行政管理權。在處理陜西省、地級渭南市和縣級韓城市的關系上，規定凡需申請渭南市政府審批的事項，直接由韓城市審批;申請省級審批的土地、項目、資金等事項由韓城市直接報省;省級相關計劃直接下達韓城市。在財稅制度方面，實行省直接對韓城市的財政管理體制，建立省與韓城市之間的財政資金直接往來關系，對韓城市的轉移支付、稅收返還等由省財政直接核定并支付。①

以做強地方經濟為明確目標。本次試點改革的目標為“建設黃河沿岸區域性中心城市、新型工業城市和國家級循環經濟示范基地”。具體而言，即通過各項措施，力爭到2020年，使韓城市生產總值和財政總收入分別超過1000億元和120億元，城鄉居民收入、基本公共服務水平、社會保障能力西部領先，新型工業化和城鎮化發展水平位居全省前列，躋身全國百強縣行列。

多項舉措保障試點效果。為保障改革的順利實施，陜西提出六項具體措施：一是在項目布局和資金安排方面積極給予傾斜;二是“十二五”期間，省級安排專項資金支持韓城城市建設，將韓城上繳省級的煤炭價格調節基金直接返還;三是2015年年底前，韓城煤炭生產企業由韓城市直接收取煤礦生態補償基金，重點解決資源所在地群眾利益補償、民生改善等問題;四是排污費由韓城市直接收取并用于環境保護和生態建設，“兩權價款”、礦產資源補償費、水資源費、水利建設基金、教育費附加由韓城市直接收取;五是加大對韓城市建設用地傾斜力度，適度增加年度計劃指標，優先安排增加掛鉤指標;六是支持韓城市大膽改革創新，優先安排各類試點試驗。

韓城發展中面臨的現實問題

通過“自上而下”的改革措施，“計劃單列”行政體制的創新很大程度上激發了韓城的發展態勢，2013年該市實現工業總產值268億元，在西部百強縣的位次由56位提升到30位。而且，作為省內最早設立的縣級市，韓城特色鮮明，文化底蘊深厚，發展潛力巨大。但是，以目前情況來看，還存在一些亟需破解的難題。

首先，因煤而興、因煤而困。韓城市被譽為“關中煤都”，自20世紀70年代起開始建設，伴隨21世紀初中國煤炭工業的黃金十年，該市形成了以煤炭為主導，帶動電力、建材、冶金、鋼鐵等行業蓬勃發展的局面。然而，面對國內外經濟下行壓力和產能過剩矛盾日益加劇等因素的影響，韓城這座以能源重化工為主的城市面臨著前所未有的困難，直接表現在鋼鐵、煤炭、焦化、煤化工等相關企業經營困難，盈利減少，以煤為核心的產業鏈陷入困局。

圖表1：韓城與其他旅游強縣游客人數對比圖

其次，接連錯失轉型機遇。作為新興工業城市，在煤炭相關產業鏈陷入困局的同時，作為韓城名片的旅游業和特色生態農業一直未得到充分開發，實現經濟、社會轉型的工作任重而道遠。作為第二批國家歷史文化名城②，韓城境內有眾多風景名勝，2013年全年，韓城共接待中外游客326.1萬人次，實現旅游綜合收入13.4億元③。然而，由上圖看出，雖然旅游資源十分豐富，但韓城市接待游客的數量和旅游綜合收入不僅遠落后于扶風縣，而且落后于國家級貧困縣商南縣和丹鳳縣。就連地處秦嶺腹地、全縣只有10.5萬人口的鳳縣，2013年累計接待游客280萬人次，旅游綜合收入達到26億元，是韓城的近一倍。由此可見，韓城的旅游業發展差強人意。而且，2013年，韓城農業產值為19.27億元，低于當年陜西省十強縣中的多數縣（市）。

再次，輻射能力有限。雖然在陜西省內名列前茅，但是與中東部發達地區比較，韓城的經濟總量仍比較小，城市自身承載能力不足，對周邊區域的輻射、拉動不夠。隔黃河相望、同為縣級市的山西河津市，雖然經濟總量已被韓城超越，但是其2013年城市建成區面積已擴張到25平方公里④，遠遠高于韓城的16平方公里。此外，雖有京昆高速穿境而過，但大（同）西（安）客運專線選擇自渭南市區經由運城進入山西，使韓城錯過了高鐵時代。

韓城試點的路徑選擇

在機遇與壓力面前，韓城的發展道路選擇備受關注。作為縣級市，韓城在現有行政區劃內已經做“強”，但不夠“大”。根據該市綜合實力并結合陜西省情，韓城應加速改革步伐，以設立設區市為近期目標，繼續探索有陜西特色的行政管理體制改革道路。

韓城已基本具備設立設區市的條件。第一，陜西省情迫切要求省直管縣改革實現突破。經過多年潛心發展，陜西經濟由欠發達省份已邁入中等發達省份，人均GDP超全國平均水平，躍升至中等收入水平，實現了經濟的轉彎超車。⑤另一方面，前兩次省直管縣改革積累了豐富經驗，有利于改革的持續深化。

與之不匹配的是，陜西省行政區域南北長、東西窄，南北最長為878千米，東西最寬為517千米，20.58萬平方公里管轄范圍內僅有10個設區市，與中東部省份比較，陜西設區市數量明顯偏少且管轄的范圍偏大。

圖表2：陜西省與中東部省份地級市數量比較圖

第二，“金三角示范區“的設立為韓城升級提供了歷史機遇。2012年5月14日，國家發展改革委正式下發文件，批準設立豫晉陜黃河金三角承接產業轉移示范區。作為全國唯一一個跨省設立的承接產業轉移示范區，地級山西省運城市、陜西省渭南市、河南省三門峽市和山西省臨汾市，以及縣級靈寶市、河津市等行政單位均提出爭當區域城市的設想。

作為金三角的一極，渭南市于2013年與西安市簽署了加快西渭融合發展戰略合作框架協議，渭南向西融入西安的步伐加快，發展重心落腳在西安方向，這在客觀上為地處渭南市西北隅的韓城成為渭北地區的中心城市提供了新的機遇。

第三，自身發展水平奠定了韓城升級的基礎。韓城位于晉陜豫黃河金三角區域協調發展綜合試驗區的核心地帶，是關中平原與黃土高原之間為數不多的具備相當實力的城市，其經濟、社會發展水平已基本具備設立設區市的條件。

圖表3：2013年銅川市、韓城市、楊凌區主要經濟指標

通過上圖對比可知，韓城作為縣級市，以不到設區市銅川市一半的面積和人口，創造了幾乎與之相當的GDP和財政收入，且人均指標已遠遠超過銅川。韓城主要經濟指標也超過了1997年即已設區、并享有省級經濟管理權和國家級高新技術產業開發區的各項優惠政策的楊凌區。

第四，其他縣級市成功經驗對韓城升級的啟示。在全國范圍內，已有很多縣級市升級并取得超常發展的先例。1989年6月，經國務院批復日照市由臨沂地區析出，升級為設區市，隨后該市的發展突飛猛進，1994年全市工業總產值首次突破100億元，1996年突破200億元，2007年突破1000億元，2013年達到2860.97億元，逐步由落后縣城發展成為我國東部沿海重要的港口城市。1996年，原揚州市一分為二，成為揚州市和泰州市。泰州縣級市升級為設區市，經過18年發展，泰州市生產總值已超過3000億元，是建市之初的10倍以上，城鄉居民人均可支配收入達2.1萬元，翻了兩番以上，“小泰州”一躍變身為“大泰州”。韓城完全可以借鑒其他地區的成功經驗，通過行政升級帶動所在區域的跨越式發展。

韓城地級市設想方案。根據區域綜合考慮城市布局、地形、交通、人口、轄區、歷史沿襲等因素，建議以新中國成立初期的渭南分區和大荔分區的區域設置為參考⑥，韓城與現歸屬渭南市北部的合陽縣、澄城縣、白水縣以及歸屬延安市南部的宜川縣、黃龍縣和洛川縣組成新的地級韓城市。

圖表4：設想中大韓城市重要經濟、社會主要指標

設想的新韓城面積約12，370.6平方公里，人口約190萬，下轄一區（韓城）六縣，該區域整體位于黃土高原與關中平原的過渡區域，自然地理情況相似、民風民俗相近。由上表可知，在轄屬各縣（市）中，現韓城市整體發展較好、洛川縣GDP水平相對較高，其他五縣均為國家級貧困縣，社會、經濟發展程度均不高，即使劃出，也不會對渭南市和延安市的整體發展產生實質性影響。新韓城市的設立既有利于統籌規劃，實現可持續發展，盡快扭轉資源逐步衰竭的窘境，也有利于更好地發揮韓城的帶頭作用，增強區域向心力。

新行政區發展思路。第一，鞏固以煤炭為核心的支柱產業。新韓城市整體位于渭北煤田，除宜川縣、洛川縣煤炭資源比較缺乏外，其他各縣的煤炭資源均十分豐富。雖然當前煤炭市場較為低迷，但是其作為我國最主要的一次能源的地位仍不可動搖。煤炭需求屬于剛性需求，經過一輪淘汰落后產能，該行業將得到更加健康有序的發展。若新韓城市的設想能夠實現，將更有利于整合區域內的煤炭資源，以現韓城市作為區域經濟發展的引擎，帶動轄屬各縣相關產業的發展，探索區域經濟發展的新模式。

第二，實現特色產業的統籌發展。新韓城市的設立將以更廣闊的平臺實現旅游資源的大開發，依托各地豐富的旅游資源，把以韓城古城、司馬祠、黨家村、宜川壺口瀑布等為代表的名勝景點建成全國知名的旅游勝地，把韓城花椒、洛川蘋果等特色產品做成精品，實現第一、三產業與第二產業的協調發展。

第三，加大中心城區建設力度。為盡快實現“建設黃河沿岸區域性中心城市”的目標，必須迅速提高韓城市中心城區的輻射能力，拉大城市骨架，加快新城區開發和老城區改造。一方面，要加大中心城區的環境治理力度，在新、老城區的建設中提升城市品質;另一方面，加強市區配套設施建設，大力促進商業和金融的發展，進一步擴展城區面積，吸引外來人口，增強聚集效應，使韓城真正成為山陜交界區域的核心城市。

總之，陜西的自然條件和經濟基礎與中東部發達省份沒有可比性，應該選擇符合地域特點的發展模式，利用好自身的資源優勢和人才優勢、文化資源來加快發展。針對陜西省情，可以嘗試如下行政管理體制改革：

第一，圍繞“大西安”發展周邊衛星城，參照高陵模式加快戶縣撤縣設區步伐，通過政策引導、加大基礎設施建設力度等有效措施增強渭南、楊凌、興平等副中心的向心力。

第二，在陜北地區進行有效的區劃調整，將黃陵縣劃歸毗鄰的銅川市管轄，增強銅川的管轄范圍和區域競爭力，參考韓城模式，由經濟強縣神木、府谷組成設區市，實現優先發展。

第三，持續推進財政省直管縣改革，加大對陜南連片貧困區和部分陜北貧困縣的扶植力度。

作為行政管理體制改革的重要組成部分，行政區劃的調整是國家權力再分配的一種形式，其合理與否關系到一個區域乃至整個國家的發展步伐，因此必須做到合理論證、慎之又慎，盡可能地實現區劃調整與社會發展的和諧、統一。

（作者單位：中共西安市委黨校;本文系陜西省社會科學基金項目研究成果，項目編號：2014E05）

【注釋】

①《陜西日報》，2012年5月31日。

②《國務院批轉城鄉建設環境保護部、文化部關于請公布第二批國家歷史文化名城名單報告的通知》，1986年12月8日。

③《韓城市2013年國民經濟和社會發展統計公報》。

④《河津政府網》，2013年11月18日。

⑤《建國六十五年來陜西經濟社會發展報告》，陜西省統計局，2014年9月29日。

⑥據渭南市志，新中國成立后，1949年3月設大荔分區的同時設立渭華分區。同年5月，渭華分區更名為渭南分區，駐渭南縣城。轄渭南、臨潼、藍田、華縣、華陰、潼關6縣。

責編/王坤娜