我國利益集團對公共政策影響研究綜述

石火學　鄒勝男

摘 要：利益集團已成為我國新常態下全面深化改革的最大障礙。本文通過對已有成果的研究發現，國內利益集團對公共政策影響的研究主要從基礎理論、影響表現、評價與治理幾個方面展開。與利益集團在國家政治社會生活中的重要性相比，學界的既有研究遠不能滿足現實的需要。因此，在今后的相關研究中，應運用科學的研究方法，結合國家轉型大背景進行跨學科合作，以期取得實質性的突破。

關 鍵 詞：利益集團；公共政策；治理

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0013-06

收稿日期：2015-08-20

作者簡介：石火學（1968—），男，安徽安慶人，福州大學經濟與管理學院教授，博士，碩士研究生導師，研究方向為公共政策；鄒勝男（1991—），女，湖南長沙人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策。

基金項目：本文系福建省教育廳高等學校新世紀優秀人才重點支持項目“關于公共政策的創新研究”的階段性成果，項目編號：JAI3039S。

政治過程論的創始者——美國學者本特利指出：“如果能解釋利益集團，那么一切都可以解釋清楚了?！盵1]在我國，盡管利益集團不能解釋一切政治現象，但其在國家政治、社會生活中卻發揮著越來越重要的影響作用。2001年，江澤民同志在慶祝中國共產黨成立80周年大會上的講話中指出：“決不允許以公權謀取私利，決不允許形成既得利益集團”。[2]由此，我國學界掀起了一股研究利益集團的熱潮，學術成果層出不窮。習近平總書記《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》中明確指出：“不允許搞團團伙伙、幫幫派派，不允許搞利益集團、進行利益交換?！盵3]當前，利益集團已成為我國新常態下深化改革的障礙之一。因此，有必要對既有利益集團的研究進行系統梳理。利益集團存在的最終目的是通過影響公共政策獲取集團及集團成員所需的利益，所以，無論是從政治學、經濟學還是法學的視角研究利益集團，最終都要回歸于利益集團對公共政策影響的研究。[4]本文主要是對2000年以來學界關于利益集團影響公共政策研究成果的綜述。

一、我國利益集團理論研究現狀

從19世紀末至今，西方學者對利益集團的研究有超過百年的歷史，已形成了系統的理論。美國學者厄爾·萊瑟姆、羅伯特·達爾等人提出的“多元主義理論”認為，多元社會源于社會經濟發展的基礎上社會結構日趨多元化和社會的大分工。因此，產生了有別于家庭和因共同利益訴求而組成的集團，利益集團在國家、政府和公民之間充當媒介，彌補政治制度的空缺，使國家決策能夠通過利益集團來表達公眾的利益；羅伯特·達文、弗洛伊德·亨特、C.賴特·密爾等人提出的“精英主義理論”認為，由政治、經濟等精英控制著美國政治和政府決策；羅伯特·格拉迪、愛麗斯達·馬里恩·揚提出的“集團代表理論”認為，受壓迫的利益集團要尋求社會支持，政府的決策要反映社會各方的利益，而不能只是強勢利益集團利益的代表者。[5]

我國學術界研究利益集團的主要觀點大多建立在西方學術界已有的理論研究之上。程浩（2003）認為，我國存在在傳統體制和市場化改革初期不規范體制中形成的既得利益集團以及社會利益結構分化和重組后形成的自為性社會利益集團。發展尚不成熟的自為性社會利益集團在反映民意、整合利益、為政府決策提供信息等方面有所作為；陳堯（2005）認為，我國在尚未承認政治利益集團的背景下，缺乏明確的制度框架約束各種利益集團，因此應在營造利益集團平等談判、博弈的良好法治環境的同時，關注弱勢利益集團的政治參與與利益代表；楊光斌、李月軍等人（2008）認為，利益集團是研究中國政治過程的一個重要切入點，它具有積極的利益表達作用，也具有因為表達結構不均衡而導致非均衡性利益分配等消極作用，國家應對其進行積極治理；楊帆、盧周來等人（2010）認為，我國利益集團迅速發展，但弱勢群體沒有形成組織化的利益集團，而且強勢利益集團之間也沒有公開的制衡機制，我國對于解決利益集團問題不能再回避；張振華（2012）、李瓊（2014）認為，利益集團顯性化已成為我國經濟社會發展過程中的突出現象，利益集團為了獲取利益，不斷翻新“俘獲”政府的方式，導致行政腐敗、行政成本過高，因此，利益集團的產生在客觀上要求一種新的社會管理方法來協調和化解不同集團間的利益分歧、矛盾和沖突。

總之，經歷十余年的學術探索，我國學界對利益集團的研究已達成以下幾個方面的共識：第一，我國存在利益集團，但對利益集團是否存在、利益集團的概念、分類、特征以及利益集團的合法性地位等的研究仍在不斷充實中。[6]第二，利益集團在國家政治和社會中好的力量主要體現在利益集團促進政治民主、反映民意、為政府決策提供信息等，壞的力量主要在于利益集團為了自身利益而“俘獲”政府，損害政府公信力、損害公共利益等。[7]第三，國家應對利益集團對政治過程和政府決策產生負面影響的關鍵在于扶持弱勢利益集團，使各利益集團發育成熟并且形成相互平衡的關系，在制度層面上建立約束、制衡和取締機制。

二、我國利益集團影響公共

政策的制度基礎

現有的研究表明，利益集團在西方國家發展迅速，最重要的原因是西方國家的社會政治制度以及由此決定的決策體制允許利益集團游說活動的存在。[8]目前，在兩黨執政與三權分立的制度基礎上，美國已建立了以憲法為核心，法律、行政法規、地方性法規、行業自律與非正式制度為一體的利益集團發揮影響的規制制度體系。[9]而且利益集團的游說活動已成為美國政治體系的一部分，游說活動的歷史幾乎就是美國立法的歷史。[10]而眾多學者認為，我國利益集團影響公共政策的制度結構主要體現為中國特色政治制度以及在黨、人大、政府之間的權力結構關系中形成的封閉式官僚決策模式。[11]隨著我國利益集團的不斷壯大，其為了持續獲得利益，想方設法通過各種途徑影響國家公共政策的制定，但目前我國沒有承認其合法性的制度基礎和法理基礎。因此，眾多學者提出我國急需建立起規制利益集團的制度體系和利益集團影響公共政策行為的法律體系，以彌補我國制度建設和法制建設的一大薄弱點。[12]

三、我國利益集團對公共

政策影響的表現

公共政策是資源分配的重要工具。目前，我國處于社會轉型期，政策常常表現為不穩定，即一些具體的政策常常變化。[13]在我國，許多人認為政策資源才是最重要的資源。因此，各利益集團為了獲得持久的利益，爭相影響公共政策。

⒈我國利益集團影響公共政策的內容。從現有的研究可知，通常利益集團對公共政策影響的內容體現在以下幾個方面：⑴黨政干部的人事任免。影響黨政干部的任免不是利益集團的直接目的，而是通過支持本利益集團的官員獲取公共權力以獲得有利于本集團利益的政策。⑵政府財政資金配置以及公共投資。政府財政資金配置和公共投資關乎利益集團的直接利益，每個利益集團都想要爭取政府更多的資金和投資項目。⑶政府政策和法規的制定。政策法規是政府進行利益分配的重要手段，是社會經濟運行的制度規范。利益集團通過影響政策制定，將某些特定利益訴求合法化，在市場經濟中增強“競爭力”。⑷政府機關的具體執法行為和司法行為。利益集團通過自身影響力和資源阻礙政策法規的執行，擾亂審批程序、行政規劃、規避行政處罰等；另外，還設法對司法機關施壓阻止損害本集團利益的司法行為。[14]

毋庸置疑，利益集團為了謀求自身利益最大化，其影響公共政策的行為不僅削減了公共政策的公共性，損害了公共利益，也嚴重地擾亂了市場經濟公平競爭的秩序。[15]因此，對有關利益集團影響公共政策的內容進行研究，有利于推動政府部門提高行政能力，提高在利益集團治理中的自主性和整合能力，推動民主社會的良性發展。[16]

⒉我國利益集團發揮影響作用的途徑和方式。不同于西方利益集團對公共政策的參與，我國利益集團影響公共政策的途徑和方式具有中國特色，其途徑主要有：⑴對人大立法的影響。⑵對黨和政府決策的影響。⑶對法院和檢察院司法的影響。⑷通過報紙、網絡等大眾傳播媒介制造影響。[17]另外，利益集團影響公共政策的方式主要有：⑴利用金錢、貴重物品等賄賂相關決策者；⑵通過社會網絡人情關系接觸決策者，如家族血緣、同學友情、地緣關系等；⑶采用書信、電話、遞交研究報告等方式對政策制定者進行說服；⑷借助大眾傳媒，通過輿論間接向政府施加壓力；⑸通過集團內的精英人物，如黨代表、人大代表、政協委員、政府成員或其他有影響力的人，影響決策者；⑹通過主管部門進行政治影響；⑺利用既定的規則、慣例或者直接運用法律維護和爭取利益；⑻非制度性的集體施壓，如罷工、集會、游行、靜坐等；⑼參與或操縱選舉。[18]但很多學者尤其是社會學家提出，利益集團影響公共政策的途徑是以利益集團所擁有的資源為基礎的，往往是強勢利益集團才會有豐富的資源和足夠強的意識運用各種途徑和方式達成自己的目的。

⒊我國利益集團發揮影響作用的條件。因為利益集團發展的不均衡性，導致利益集團有強弱之分，其影響公共政策所需要的各方面條件也大不相同。而現實社會中總有某些利益集團在決策參與中處于主導地位。研究表明，一部分學者認為，利益集團對公共政策發揮影響作用的條件分為三個方面：一是該集團所掌握的資源，主要包括集團所掌握的物質財富和社會關系網絡；二是集團所掌握的專業知識，有相應的知識群體運用專業知識影響決策；三是組織化程度，通常成員數量多，有嚴密的組織結構和分工的集團才能夠進行持續的影響。[19]隨著研究的不斷深入，一部分學者將利益集團發揮影響作用的條件具體分為：⑴經濟資源。對所有利益集團來說，財力是其發揮影響力的最重要的資本。⑵政治資源。即利益集團的政治資本和政治影響力，主要表現為利益集團的政治關系網絡。⑶組織資源。組織規模大，組織成員具有專業素質，組織化程度高的集團往往更有影響力。⑷信息資源。利益集團只有獲取政策制定的相關信息才能做好發揮影響的準備，同時政策制定者也希望從利益集團手中獲得信息資源。⑸關系資源。強大的利益集團的關系網絡不僅僅是與官僚精英的關系網絡，同時還包括與其他利益集團、其他社會階層等的關系網絡。[20]

從20世紀90年代開始，學界對利益集團發展不均衡所帶來影響的研究就非常關注，尤其是對強勢利益集團對廣大農村和基層政府、地方政府的“蠶食”，以及對弱勢利益集團的訴求無門、無法維護本集團及其成員的利益、某些群體因為利益訴求無法實現或利益受侵害采取極端行為等的研究。

四、我國利益集團對公共政策

影響的評價與治理

⒈利益集團對公共政策影響的評價。一方面，利益集團為公共政策帶來了許多積極影響。第一，利益集團能夠將非法的、抗議性的利益表達化為合法的利益表達。利益集團在參與決策過程中往往會因為爭相獲取更有益于自身的政策而發生沖突，但這種沖突卻能夠更好地促進利益表達機制的建立和完善，從而使利益集團可以通過合法的渠道進行利益表達，減少非法的、抗爭性的影響公共政策的行為。[21]第二，利益集團能夠促進公眾和社會團體的利益表達。個人的力量往往是微不足道的，通過集團的形式可以將個人利益積聚起來，促進完善的利益表達機制的建立。[22]第三，有利于保障公共政策的民主化以及利益集團能夠充分利用其信息和技術優勢促進決策的科學化，從而保證公共政策的合法性。[23]第四，利益集團參與政策過程能夠強化對政府決策權力的監督，打破傳統的一元決策模式，同時強化利益集團對政府決策行為的監督。第五，利益集團的利益表達和決策參與可以集中各種利益，降低政府決策成本，提高政府績效。[24]另一方面，利益集團對公共政策的影響也存在諸多消極因素。第一，由于利益集團發展不均衡，某些強勢利益集團在決策參與中占主導地位會導致公共決策偏向于強勢方，違背公共政策制定的核心基礎——公共利益的最大化和首要價值原則，即公平、公正，同時利益集團對公共政策的“俘獲”是新常態下國家深化改革的最大障礙。[25]第二，如果不對畸形的利益博弈進行合理的規制，將導致強者越強、弱者越弱，造成利益格局的嚴重失衡和社會秩序的紊亂，社會結構將進一步失衡。第三，公共政策是國家權力機關代表公共利益的工具，利益集團利用手中掌握的豐富資源“俘獲”政府和官員，影響決策的公平性甚至控制決策，滋生腐敗，這些現象極大地降低了政府的權威和公信力，并使民眾對政府產生不滿。[26]

⒉利益集團對公共政策影響的治理。利益集團對公共政策產生負面影響的治理是課題研究的重點，也是整個課題研究的落腳點。國內外圍繞該課題的研究大體可以分為“多元主義”觀點的治理和“法團主義”觀點的治理[27]，概括總結其具體的治理思路可以分為以下幾方面：

第一，從制度方面規范利益集團對公共政策的影響。一是在制度建設上要進一步完善人民代表大會制度，保證普通利益群體和弱勢群體代表的名額，同時利益集團也可以提交議案，各集團代表和政策制定者一起討論決策的制定。二是建立公平合理的利益平衡機制，僅僅架構和暢通利益表達渠道還遠遠不夠，各利益集團的利益必須受到公平合理的對待，政府在各方利益的權衡中必須堅持無損原則和補償原則。三是建立利益集團正常參與決策的法律制度框架，出臺詳細的、有針對性的法律條款?？傊?，利益集團參與決策、政府利益均衡的每一個程序都必須有法可依。[28]

第二，提高弱勢群體的組織化程度，科學培育社團型利益集團。強勢利益集團往往組織化程度較高，占據的社會資源較多，具備利益表達、決策參與的能力，而弱勢利益集團則相反。如由城市務工子女形成的流動兒童群體、城鎮化快速建設中的失地農民群體等。因此，政府需要培育弱勢利益集團，將維系社會穩定和民生改革成效的弱勢利益集團納入政府部門管理范圍，成立官方的社團型組織，通過培育使其具備與強勢利益集團同樣的競爭力。同時，培育社團型利益集團，科學制定其管理制度，使非營利組織能夠合理參與決策制定。[29]

第三，加強政府能力建設，理順政府與利益集團的關系。一是加強政府自身能力建設，提高其主導性、權威性和公信力，不被強勢利益集團“俘獲”，增強政治智慧和能力，扮演好調節者和仲裁人的角色。二是出臺相應的法律法規，明確利益集團的合法地位，對利益集團形成制度約束，以破除我國解決利益集團相關問題的阻礙。三是政府必須擺脫傳統文化和意識形態的束縛，正確認識利益集團的內涵和其對民主政治促進的價值。四是政府應從傳統的社會管理模式中走出來，應該居于各利益集團之上，成為社會公共利益和國家整體利益的代表者，通過規則的制定、調節、監督、仲裁等手段實現具體的治理。[30]

第四，培育良好的價值觀。我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，國家政策代表的是人民群眾的利益。但現實中，某些強勢利益集團為了自身的利益無視公共利益，在社會上造成了惡劣的影響，違背了社會主義國家的公平、民主原則。因此，黨和政府應在全社會范圍內培育良好的價值觀，培育公共精神，在參與決策時，使利益集團不僅要考慮到自身利益，還應考慮公共利益。[31]

五、總結與建議

目前，國內關于利益集團對公共政策影響的研究還處于初級階段，主要是在宏觀和一般層面上對利益集團基礎理論的研究，主要有利益集團影響公共政策的內容、途徑、方式以及利益集團影響公共政策的評價和治理等，缺少微觀和制度建設實踐的研究，并且在研究的創新與價值方面沒有實質性的突破，研究方法單一，缺乏實證研究。

對利益集團影響公共政策的研究涉及政治學、經濟學、社會學、法學等學科，難度較大。比如國內學者大多是在借鑒國外研究成果和經驗的基礎上研究利益集團的內涵，但不同于西方國家，我國正處于政治、經濟、社會的全面轉型中，利益集團的內涵極其復雜。僅廣泛使用的相關名詞就有利益集團、既得利益集團、特殊利益集團、利益群體等。因而科學界定利益集團需要國內外學者結合我國實際進行深入探討。著名經濟學家厲以寧認為，利益集團是新常態下國家深化改革的“硬骨頭”，國家需要持續發展，是時候處理好利益集團對公共政策影響的問題。由此看來，現實迫切要求國內外學者加大對利益集團影響公共政策的研究力度，從我國發展現狀和背景入手，不應僅局限于一般層面上的研究，而是要緊密結合轉型時期大背景，跨學科合作，運用實證、案例等科學的研究方法在對利益集團影響公共政策的認識和治理上取得突破性的進展。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：Interest groups have become the biggest obstacle in our country's new normal comprehensively deepening reforms. By research findings to pre-existing achievements，the paper's research of influences from domestic interest groups to public policies mainly develop from basic theories，influence performance，evaluation and governance these several aspects.Compared with the importance of interest groups in the national political and social life，the pre-existing researches of educational circles cannot meet the demands of reality.Therefore，in the future related researches，it should apply scientific research ways，and make an interdisciplinary cooperation by combining the overall background of the national transformation to obtain a substantive breakthrough.

Key words：interest groups；public policies；governance