歐盟補充性保護制度研究

摘要： 2004年《關于第三國國民或無國籍人申請難民或尋求國際保護最低資格和地位指令》規定的補充性保護制度，首次對國際公約難民之外需要保護的人群提供庇護，是歐盟庇護和難民保護制度的重大創新。這一補充性保護制度在對國際難民保護做出積極貢獻的同時，也遭受了各種批評，主要集中在保護對象范圍過窄和缺乏統一定義及解釋問題上。隨著歐盟及成員國司法實踐的發展，補充性保護制度趨于清晰。期待通過指令本身的修訂和報告機制來彌補不足，促使指令目標最終實現。

關鍵詞： 歐盟；補充性保護；不足

中圖分類號： D9971文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2015）04-0033-07

根據執行阿約有關建立自由、安全和公正歐洲坦佩雷歐盟理事會決議文件，歐盟決定截至2012年建成歐盟共同庇護制度。該制度分為兩個階段：第一階段從1999至2005年，主要任務是實現成員國庇護最低標準立法協調。第二階段從2006年至2012年，側重成員國有效實施，并在總結實踐經驗基礎上對前階段立法進行修正。系列指令如《成員國接收庇護最低標準指令》（RCD）[1]、《共同庇護程序和統一地位指令》（ADP）[2]、《第三國國民或無國籍人申請難民或尋求國際保護最低資格和地位指令》（QD）[3]。為實現第二階段任務，歐盟委員會專門制定了“庇護政策計劃”。其具體目標包括：保證尋求庇護者能得到庇護、提供共同庇護程序、制定受庇護者地位和權利清單、考慮性別因素和脆弱群體利益、加強成員國合作、創設決定成員國責任規則和協調庇護與其他有關國際保護政策的關系。[4]而在構建歐盟共同庇護政策中最為引人注目的是2004年《第三國國民或無國籍人申請難民或尋求國際保護最低資格和地位指令》所創設的“補充性保護”（complementary protection）制度。本文試圖在分析補充性保護制度產生、內容、爭議和發展的基礎上對其有全面而客觀的認識。

一、歐盟補充性保護制度內容及積極意義

補充性保護制度是歐盟難民及庇護制度的重大創新，在歐盟層面唯一的法律依據為歐盟理事會2004年頒布的《關于第三國國民或無國籍人申請難民或尋求國際保護最低資格和地位指令》[5]（下文簡稱指令）。該指令創設的補充性保護制度首次對國際公約難民之外需要保護的人群提供庇護[6]，標志著歐盟層面難民保護水平提上了新臺階，彰顯了歐盟對于人權的尊重。

（一）主要內容

歐共體及成員國有著悠久的“補充性保護”傳統，雖然冠名有所差異，但是補充性保護理念早已存在?！霸缭?0世紀50年代15個現今歐盟成員國已經提出‘事實難民地位和‘人道主義保護概念，在奧地利、盧森堡和西班牙則規定國家有義務不能驅趕需要保護的個人，在瑞典、意大利和希臘則賦予受保護者居住許可?！盵7]228-2292001年9月，歐盟委員會提議制定理事會指令，按照1951年《日內瓦公約》及1967年議定書的規定，制定歐盟關于第三國和無國籍人申請難民和尋求國際保護最低資格和地位指令。

提案第5條第2款和第15條明確規定了補充性保護的目的和對象。第5條第2款指出“補充性保護旨在對不符合本指令第三章和1951年《日內瓦公約》難民資格的第三國國民和無國籍人，當有充分證據證明其出于15條規定嚴重和不公正傷害（serious and unjusted harm）的恐懼不得不逃離本國和原居住地而不愿被遣返時，為其提供保護?！钡?5條列明了嚴重和不公正傷害所包含的三種情形：“a.酷刑、非人道待遇和虐待； b.嚴重侵犯人權足以使成員國履行其國際義務；c. 不加區別的武裝沖突或系統和大規模侵犯人權對其人身安全和自由的威脅?！苯涍^成員國討論和修訂，最終文本對補充性保護提案做出修改。第2條e款對補充性保護進行了界定，指出“符合補充性保護資格的人是指第三國國民或無國籍人不符合難民資格保護條件，但有充分證據證明如將其遣返回本國或原居住地將面臨第15條所指的嚴重危害，其本人不愿意被遣返的人?！钡?5條列明了三種嚴重危害，“嚴重危害情形指的是：a.死刑；b. 申請者本國或原居住地酷刑、非人道待遇和虐待；c.不加區別的國際或國內武裝沖突可能對個人平民造成的生命危險?！?/p>

從指令提案和最后文本看，除了條文序號和措辭上的差異，最為關鍵的是實際縮小了補充性保護對象范圍。[8]對比提案15條所列舉的嚴重不公正傷害情形，首先，最終文本新規定了死刑，新增該條只是起到了強調作用，與《歐洲人權公約》條款一致，彰顯了歐盟成員國廢除死刑的決心。但實質上也可為原a條酷刑、非人道待遇和虐待所吸收和涵蓋，其嚴重程度遠高于一般酷刑、非人道待遇和虐待，是上述情形的終極表現形式。其次，刪去了原條文b款關于“嚴重侵犯人權足以使成員國履行其國際義務”的規定。該條是最具彈性和適用空間的條款，刪去之后適用范圍明顯縮小。再次，c款內容也發生實質變化，刪去了“系統和大規模侵犯人權”的情形，突出對個體平民生命安全的威脅，似乎暗示著補充性保護只是針對一般國際和國內武裝沖突中的個人，而不包括系統和大規模侵犯人權事件中的群體保護，該點的不足在實踐中已經初現端倪，將在補充性保護不足之一保護范圍過窄中詳細論述。

不難看出，適用范圍的進一步縮小普遍反映了成員國對于該制度適用和解釋范圍過大的擔心，而在指令討論過程中，補充性保護制度也遭到成員國擔心是否會被濫用，對原本符合難民資格條件的人予以補充性保護，或申請者證明遣返危險存在標準過于主觀，從而構成為一紙空文等質疑?？s小適用范圍一方面減輕了成員國的義務，同時又使得一些實踐情形無法可依，造成成員國各自為政的尷尬局面。若從指令制定的政治動因考量，成員國的擔心也較容易理解。其制定指令原是為了縮小成員國間難民和補充性保護門檻不同和待遇差異，防止移民潮出于保護水平的差異而在歐盟境內不同國家間流動。[9]

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第4期陳亞蕓：歐盟補充性保護制度研究

（二）補充性保護制度的必要性及意義

1彌補了國際難民保護的不足

在尊重和肯定1951年日內瓦公約及議定書的基礎上，補充性保護比前者在保護范圍上更為寬泛。補充性保護作為目前規定相對完備的制度，與公約保護最大的區別在于：首先，主體適用范圍不同。補充性保護不包括歐盟成員國國民，僅針對歐盟區域外第三國國民和無國籍人。而1951年《日內瓦公約》的保護對象為任何人（any person），當然包括歐盟成員國國民。其次，主體條件不同。條約保護對象應符合難民身份即因為種族、宗教、國籍、政治見解或者屬于某一特殊團體遭到迫害，出于恐懼而不愿意回到國籍國或之前居住地的第三國國民和無國籍人。補充性保護則是對上述原因之外心生恐懼而不愿遣返的人提供保護，具體指死刑、酷刑和非人道待遇、國際或國內武裝沖突中嚴重威脅生命安全的情形。再次，二者保護程度上也存在差異。難民地位和最低待遇有諸多國際公約予以規定，歐盟也出臺了一系列二級立法對其進行保護。但補充性保護法律文件僅該條例提及，規定相對較為籠統。

1951年《關于難民地位的日內瓦公約》為國際難民保護提供了法律基礎和藍本，然而隨著實踐的發展，其難民定義過窄的弊端不斷凸顯。其第1條難民定義指出“由于1951年1月1日以前發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人?！甭摵蠂y民事務高級專員在其研究報告中指出，公約對難民的定義不能涵蓋所有需要保護的人，應制定新的制度予以保護。[10]

2積極履行人權公約義務的必然要求

歐盟領先于其他國家和地區首次對補充性保護進行規定并非偶然，這與歐盟相對完善的區域人權保護體制息息相關，制度背后有著深厚的人權保護理念作為支撐。指令的法律框架建立在現有國際公約、歐盟基礎條約和成員國實踐基礎上。[11]《歐洲人權公約》（ECHR）第2條規定了生命權，禁止國家故意殺害、禁止監禁中強制死亡和失蹤、國家具有保護生命的積極義務，同時公約第六議定書在和平時期摒棄了死刑。[12]57-65第3條規定“任何人不得被施以酷刑，亦不得被施以非人道的或有損人格的待遇或懲罰?！惫s規定的生命權和禁止酷刑即使在戰爭或者公共緊急情況下也不能根據公約15條做出克減。雖然《歐洲人權公約》由歐洲理事會制定，其初衷和追求經濟一體化的歐盟有所不同，基于成員國的重合性和近些年歐盟對人權事項的尊重和理性回歸，其地位和影響不可小視?！督箍嵝毯推渌麣埲?、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》（CAT）第3條規定“如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險，任何締約國不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國?！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》（ICCPR）第7條規定“任何人均不得加以酷刑或施以殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰。特別是對任何人均不得未經其自由同意而施以醫藥或科學試驗?！鄙鲜鰢H和地區公約無疑成為補充性保護制度的基石和靈感來源。

同時還應注意到，2009年12月1日通過的《里斯本條約》正式納入《歐洲聯盟基本權利憲章》。雖然英國強力反對憲章成為法律拘束力的文件，經過討論在新條約中沒有包含憲章全文，只是規定一個條款賦予其法律效力和適用范圍，且在相關條款中規定歐盟僅在成員國賦予其權能的范圍內采取行動[13]15。這標志著歐盟人權保護將上升到一個新臺階。憲章第2條規定了生命權、第4條禁止酷刑和非人道待遇權、第10條思想和宗教自由權、第11條表達和信息自由權、18條庇護權、19條驅逐和引渡者享有被保護權，上述權利將在歐盟境內統一解釋和適用。其中特別值得一提的是庇護權，雖然措辭十分模糊，并沒有明確庇護權的主體是成員國還是個人，也沒有對具體范圍、實施機制、監督補救機制進行規定。從后續立法和實踐看，歐盟官方立場傾向于庇護權主體為個人?！独锼贡緱l約》的通過將對歐盟體系內人權保護產生極大影響，其中具體人權規定將成為補充性保護更為直接的條約法依據，在實踐中指導和影響指令的進一步完善和修訂。

二、歐盟補充性保護制度的不足

指令雖然彌補了現有國際難民保護的不足，彰顯了歐盟區域人權保護的創新性和優越性，但經過近十年的發展也暴露出一些問題。學者們批評的焦點主要集中在以下幾個方面。

（一）保護對象范圍過窄

在指令實施過程中成員國和學者批評最為激烈的是其保護對象范圍過窄問題?！胺秶^窄無法覆蓋其他需要保護的人群，也與現有歐洲人權法院和歐盟法院個案中確認的難民標準有出入?！盵14]“指令沒有涵蓋補充性保護基礎性國際和區域人權保護公約所特指的人群”[15]221，“這可能出于指令程序性缺陷或者過度狹義的解釋?！盵16]具體而言，指令將下列人群排斥在補充性保護之外，而實踐中下列人群急需保護，成員國的應對也不一致。

其一，環境難民。目前國際上對環境難民還沒形成一個定義，但從字面理解是指因為環境惡化不能維持生計而被迫長期離開原住地的人。造成環境難民的原因有多種，可能是土地干旱、荒漠化擴大、水災、森林毀壞及海平面上升等引起。據有關組織統計，2010年環境難民的數量達到5億、到2050年將達15億。[17]其二，系統和大規模侵犯人權事件中的受害群體。對于系統和大規模侵犯人權事件中的受害者，在歐盟層面主要由2001年《臨時保護指令》[18]進行規范。該指令規定接受申請的條件是受害者大規模涌現，而不接受個人申請。而對沒有群體出現，不能按照臨時保護指令程序申請保護的個體能否按照補充性保護條件進行申請，法律仍為真空，按照現有實踐和解釋傾向看可能性不大。[19]

除此之外，指令還應覆蓋未受保護但又不能遣返的人群?！敖^對不遣返原則”（non-refoulement）得到諸多人權公約和歐盟機構的肯定。歐洲人權法院在其判例中一直強調對于需要國際保護的難民和其人員不能遣返，成員國也制定了系列對不符合補充性保護條件人群的暫住制度或臨時保護制度。這就使得成員國處于兩難境地，一方面根據絕對不遣返原則不能將入境需要保護的人群直接驅逐出境或遣返，同時其又不符合難民或補充性保護資格，在保護標準和水平上無法可依?，F實中成員國只能各自為政，如奧地利2005年《庇護法》根據《歐洲人權公約》第8條第1款的規定，臨時保護避難者家庭和生活權利；挪威2010年《移民法》則區別有法律依據的保護（指難民保護和補充性保護）和處于人道原因的臨時居住保護。

（二）缺乏清晰的定義和統一解釋

第一，指令本身沒有對補充性保護給予明確的定義。第2條e款只是規定了適用的人群即“不符合國際公約規定的難民資格的第三國人和無國籍人”，有充分證據證明將其遣返將面臨第15條所規定的三種危險，并沒有明確界定補充性保護的內涵和外延，包括與公約難民保護的其他補充性保護的關系。對于第15條c款“武裝沖突”的解釋不一致?！叭缫晾饲樾卧诜▏徽J為是國內武裝沖突，而在瑞典則不然，將其定性為嚴重沖突。瑞典當局將車臣局勢定義為國內武裝沖突，在斯洛伐克則否認這一點?！盵19]226

第二，成員國國內補充性保護設立的最低門檻也不一致。由于指令本身規定的含糊性和解釋的不一致性，成員國往往在制定國內移民和庇護相關法律制度時，根據自己的理解做出擴大或縮小解釋。奧地利2005年《庇護法》第8條規定，補充性保護對象為如果遣返回國將構成對《歐洲人權公約》第2條和第3條及第六議定書第6條和13條義務的違反，或為國際和國內武裝沖突背景下生命嚴重受威脅的平民，保護對象可以享受有限的居住權。芬蘭2004年《外國人法案》（2007年修訂）第147部分明確規定了“不遣返原則”。第88部分給予外國人保護的條件比指令寬松得多，外國人和無國籍人在本國或永久居住地受到財產懲罰、虐待和非人道待遇的威脅都可以在“保護需要”基礎上獲得居住允許。法國2003年1176號法令修改1952年《庇護法》引入補充性保護概念，條件與指令大致一致。立陶宛2004年《外國人法律地位法》（2006年1修訂）第87條第1款規定，補充性保護的條件為有理由相信遣返回本國或永久居住地生命、健康、安全和自由將受到武裝沖突及系統性人權侵犯的威脅。第3款還規定不僅僅針對個人。德國的情形則更為特殊，聯邦各州內政部長有權根據2004年《居住法》發布行政命令出于人道主義考慮不應驅趕外國人及無國籍人，對于特定國家人群允許其最長居住6個月。同時《居住法》為統一各州實踐制定了最低門檻，條件卻相當苛刻，要求個體必須面臨死刑或嚴重傷害。葡萄牙1998年《庇護法》在指令出臺前就規定了補充性保護制度，不僅涵蓋了武裝沖突中的受害者，同時保護對象還包括人權受侵害者。瑞典1989年《瑞典外國人法》也在指令出臺前規定了補充性保護制度，只要有充分證據證明受害者可能遭受死刑、肉體懲罰、虐待和其他非人道待遇，或者因為國內外武裝沖突生命受到威脅。2005年新修改的外國人法第4章第2部分納入了指令相關規定，只是保護對象比指令寬泛得多，保護對象還包括受肉體懲罰威脅者和環境難民。[20]

上述現狀的不利影響顯而易見。首先，不利于成員國國內立法統一。成員國對于指令解釋和適用千差萬別，雖然認為指令只是提供了最低門檻保護，成員國可以根據實際情況提高保護范圍和待遇標準[21]，但最低門檻都尚未統一，從長遠看不利于整合資源和提高效率。其次，不利于指令目標的實現。指令在序言中明確表示，其目的是要統一成員國在甄別真正需要國際保護人群時，適用統一標準并對其提供最低標準的待遇。如果現有指令不能涵蓋實踐中成員國提供保護的所有情形，只會導致各自為政的局面，與指令宗旨背道而馳。

面對上述實踐中的困境，指令的報告機制和修訂制度并沒有給予有效回應。指令第7章項下第25條專門規定了報告機制。要求“截止2006年8月6日，歐盟委員會應向歐盟理事會和歐洲議會報告指令的執行情況并提出必要修改建議；成員國應提供給委員會相應的信息，包括數據分析等供其作出建議；在首次報告提交之后，委員會應至少每5年向歐盟理事會和歐洲議會提交報告?！?從報告制度的規定看，指令僅提供了報告的時間表和主體，并沒有就建議提案如何采納和執行等實質問題作出安排。2009年10月12日歐盟委員會提交了《指令重置提案》[22]，在總結實踐經驗的基礎上，對指令條文的有效性進行評估和修訂。十分可惜的是整個方案沒有涉及補充性保護制度的評估和重置，其內容只能期待下一步修訂和司法機構在個案中逐步闡明。2011年4月6日，歐盟委員會修訂了2009年提案，重新提交歐盟理事會審議。[23]該份提案重審其目的是為了簡化和厘清規則，使其更符合各國的法律體系和實踐需要，也促使各國能更好地合作。對指令修訂的首要目標是“有效和公平”。2011年提案較2009年版有了較大的進步，很大程度上緩和了成員國實踐、國際法規則和歐盟法院及歐洲人權法院司法判例需要三者間的矛盾。特別涉及兩個提議的改革：其一，禁止保護性制度濫用。具體包括建議簡化程序、培訓專業人員和強調與國際機構保持一致等。其二，避免成本激增。在控制成本方面，委員會建議增設條款確保靈活、精準和高效的一審決定，以減少上訴案件。即便如此，該份新提案并沒有一勞永逸地解決所有的問題。根據聯合國難民事務高級專員給出的評價，其雖然有所進步但是仍未觸及一些實質性問題，如部分定義較模糊、缺乏有效當局、程序的啟動在成員國間存在很大不同等。[24]

三、歐盟司法實踐新發展

在補充性保護制度遭受各方質疑的同時，歐盟及成員國司法機關也處理了涉及指令的案件，在個案中對指令相關條款進行了不同程度的解釋。其中，具有代表性的是歐盟法院Elgafaji案和英國最高法院QD vs. SSHD、AH vs. SSHD案。

（一）Elgafaji案[25]

基本案情為2006年12月13日伊拉克國民Elgafaji夫婦向荷蘭政府申請庇護和臨時居住，荷蘭移民當局認為其提供的受恐怖分子恐嚇的材料無法證明“嚴重威脅生命”，因此拒絕其請求。爭議點之一在于對15條c款的解釋問題，如何界定“國際或國內武裝沖突中嚴重威脅生命安全情形”。申請方認為其足以證明在國籍國人身安全受到威脅，符合補充性保護條件，而荷蘭當局則擔心15條c款的擴大解釋會使歐盟成員國面臨大量的移民潮而無法控制。在2009年2月判決中，歐洲法院就2004年指令15條c款做出解釋。判決第28、32和33段分析了指令第15條三條款間的關系，指出《歐洲人權公約》第3款及歐洲人權法院相關判例，應納入解釋15條c款考慮范疇，同時應看到其第3條的規定與指令15條b款關系最為密切，c款內容與《歐洲人權公約》第3條內容沒有直接關系，應該結合指令2e條獨立進行解釋。另外，指令a、b款列明了條件具體情形，而c款則涵蓋更廣泛意義上的嚴重傷害，其作用和意義與前兩條不同。法院還分別解釋了第15條c款構成要素“不加區分的威脅”和“個人”，指出威脅的含義是指存在潛在危害而非實際暴力行動，且內生于國際和國內武裝沖突大局，不加區分讓受害者置身其中。個人應理解成不論其種族和身份，只要其出現在本國領土將遭受危害。最終法院認為指令第15條c款含義為：“對申請補充性保護者嚴重個體威脅的存在的認定，申請者并非必須證明其個人存在成為具體傷害對象。此類威脅的存在可以例外通過其他途徑確定，如經國家權威機構認定申請者本國已經存在不加區分的嚴重武裝沖突，該類認定足以證明平民回到本國將面臨c款所指的威脅?！?

應該說歐盟法院的解釋還是較為隱晦和保守，主要采用字面上下文解釋。但其分析和推理一定程度上澄清了c款的適用條件，其中最為關鍵的信號是成員國官方對申請者本國存在國際或國內武裝沖突的論斷將構成最有力的證明，一定程度上可以減少當事人的舉證責任。另外厘清了a、b、c款間的關系，認為c款是對a、b款的發展，該論斷為進一步擴大c款的適用條件奠定了基礎?；跉W盟法院在統一歐盟立法解釋和適用上的影響力，該案對以后類似案件的借鑒和指導作用毋庸置疑。

（二）QD vs. SSHD和AH vs. SSHD案

2009年英國最高法院上訴法庭受理了英國庇護和移民局提起的有關給予外國人補充性保護的案件。案件原告之一QD先生來自伊拉克薩馬拉市，在薩達姆執政期間是伊拉克復興黨的一員，因懼怕報復，于2004年8月來到英國尋求庇護。移民局法官認為其所在伊拉克地區的局勢并未對其安全構成足夠威脅，不能適用指令第15條c款，因此拒絕了當事人的請求。原告之二AH先生來自伊拉克巴古拜地區，移民局在第二階段審查發現，在其來到英國之前，AH先生攜家人已經搬至伊拉克迪亞拉省，而當地的局勢不構成對其生命的潛在威脅，因此也拒絕對其補充性保護。

最高法院首先回顧了歐盟法院在Elgafaji案中的推理和論斷，認同歐盟法院對指令15條c款的解釋。認為并非任何威脅都是真實和嚴重的，補充性保護只適用于真實而嚴重的情形。同時個體威脅針對性越強，其離不加區分威脅條件就越遠。歐盟法院采用“例外”的措辭表示并非所有的武裝沖突和局勢都構成15條c款的情形，只有當武裝沖突不借助任何外力置貧民生命安全于真實的危險之中。在本案中核心關注的是，原告所處的伊拉克地區是否構成不加區分的暴力局勢，申請者有足夠理由使人相信將其遣返生命安全將受到嚴重威脅。從案件最終判決看，最高法院認為庇護和移民局的諸多論點不合理，對指令15條c款發表了系列看法。歸納起來有四點：其一，指令第15條c款應獨立解釋，不應按照國際人道法通常意義進行解釋；其二，指令15款c條關注的是嚴重而真實的威脅；其三，僅嚴重暴力情形就符合補充性保護條件而無需證明當事人構成特殊目標；其四，在武裝沖突情形下關鍵的判斷要素為不加區分暴力程度，而該程度可根據當地安全狀況及人道主義救助惡化程度做出判斷。[26]法院還認為指令15條c款本身也存在語法和邏輯上不合理的地方，存在先天不足。

在本案中，聯合國難民事務高級專員作為第三方也提交了意見書，意見書著重分析和論述了8個問題，分別是：聯合國難民事務高級專員在國際保護中的地位和職責、指令補充性保護制度的宗旨和目的、第15條c款的內容和目的、個體威脅的含義、國內武裝沖突的含義、不加區分的暴力的含義、對個人生命真實威脅的含義以及伊拉克戰亂局勢升級的情況。其在附件二中還附帶了歐盟15個成員國國內立法對于補充性保護資格不同的門檻標準。其對15條c款構成要素的解釋相比歐盟法院和英國最高法院的理解更為寬泛，突出其在不削弱《日內瓦公約》難民保護制度前提下增強補充性保護的立足點。

該案的意義在于再次肯定了歐盟法院的推理和判決，在對15條c款的解讀上基本沿襲了歐盟法院判決。這一方面證明歐盟法院判例的先例影響力，同時也改變了英國之前類似案件認為應按照國際人道公約通常含義解釋指令措辭的做法，對補充性保護資格認定特別是對指令15條c款的適用，開始了新的較為具體的理解。英國最高法院的解釋也必將影響國內庇護和移民局處理類似情況的立場，對其他歐盟成員國國內立法也會起到間接影響作用。

四、結論

通過上述對歐盟補充性保護制度立法、內容、缺陷及司法實踐的梳理，可以得出如下初步認識：

首先，2004年指令所設立的補充性保護制度彌補了現有國際公約對于難民保護范圍過窄的不足，最大限度地保護了需要保護的人群和個體，彰顯了歐盟庇護制度獨有的人道關懷和對人權的尊重。該制度設立的積極意義是毋庸置疑的，再一次鞏固了歐盟作為世界范圍人權保護典范的地位。

其次，還應看到隨著實踐的發展，補充性保護制度在光環背后也存在很多不足，突出表現為調整的對象仍然過窄，不能囊括需要保護的其他情形，各國對其理解和解釋不一，國內立法適用門檻大相徑庭。這一現狀極大地削弱了制度本身應發揮的功能，也不利于指令宗旨的實現。因此，重新修改指令或對其做擴大解釋非常有必要。指令本身也設立了修訂和定期報告制度，可惜的是在最近修訂中并沒有涉及補充性保護制度。

再次，還應注意到近些年歐盟及成員國法院也受理了關于庇護難民及補充性保護資格的案例，并積極對補充性保護要件進行解釋，這對補充性保護制度的落實和完善發出了有利信號。雖然法院判決沒有最終解決指令第15條c款的模糊性和不足，通過個案一定程度上澄清了適用條件，也為指令進一步修改奠定了基礎。

最后，還應看到在補充性保護制度法律模糊性的背后，隱藏著歐盟成員國對于外來避難者移民的擔心，其訂立指令的初衷也是為了統一各國標準，避免因為門檻和待遇的不同造成避難者再次流動。因此，從這個角度說，補充性保護現有規定是成員國利益妥協的折中方案，短期內要求各國統一解釋和適用、降低資格門檻阻力非常之大?？傮w上對于補充性保護制度的評價還是積極肯定的，其也為世界范圍內難民國際保護提供了有效的藍本和經驗借鑒，相信通過實踐，發展補充性保護制度能夠不斷完善。

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[6]McAdam， J. The Qualification Directive： An Overview. In Zwaan，K.（ed）.The Qualification Directive： Central Themes， Problem Issues， and Implementation in Selected Member States[C]. San Francisco：Wolf Legal Publishers， 2007.

[7]D Bouteillet-Paquet， Subsidiary Protection： Progress or Set-Back of Asylum Law in Europe？ A Critical Analysis of the Legislation of the Member States of the European Union ， in D Bouteillet-Paquet，Subsidiary Protection of Refugees in the European Union： Complementary the Geneva Convention？[C]， Brussels ：Bruylant 2002.

[8]Ryszard Pioterowicz and Carina van Eck， Subsidiary Protection and Primary Rights[J]， The International and Comparative Law Quarterly， Vol.53， No.1， Jan.2004.

[9]Opinion of the Economic and Social Committee on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third-Country Nationals and Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection，（COM 2001 ， 510 final-2001/0207 CNS）， OJC 221/43， 17th September 2002.

[10]Office of the UN High Commissioner for Refugees， Reconcilong Migration Control and Refugee Protection in the European Union： A UNHCR Perspective（October 2000）， para 40.

[11]Note from Presidency to Permanent Representatives Committee/ Council： Report on Proceedings in the Council's Other Configurations， 8509/04 POLGEN 19（20 April 2004），p.3.

[12][英]克萊爾·奧維，羅賓·懷特第. 歐洲人權法原則與判例[M].何志鵬，孫璐，譯.3版.北京：北京大學出版社，2006.

[13]程衛東，李靖堏.歐洲聯盟基礎條約——經《里斯本條約》修訂[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.

[14]Lyra Jakuleviciene， Is There a Need for an Extension of Subsidiary Protection in the European Union Qualification Directive？[J]， Jurisprudence， 2010，2（120）.

[15]Battjes， Hemme. European Asylum Law and International Law[M].Leiden/Boston：Martinus Nijhoff Publisher， 2006.

[16]UNHCR study on the implementation of the Qualification Directive"Asylum in the European Union"， November 2007，p.11.

[17]http：//env.people.com.cn/GB/5165897.html

[18]Counicl Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof， OJL 212， 2001 August 7th.

[19]Lyra Jakuleviciene， Is There a Need for an Extension of Subsidiary Protection in the European Union Qualification Directive？[J]， Jurisprudence， 2010，2（120）.

[20]UNHCR Statement on Subsidiary Protection under the Qualification Directive for People Threatened by Indiscrimiinate Violance， pp.17-22. http：//www.unhcr.org/refworld/pdfid/479df7472.pdf

[21]Hugo Storey， EU Refugee Qualification Directive： a Brave New World？[J]， Int J Refugee Law（2008） 20（1）.

[22]Commission Recast Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of subsidiary protection and the content of the protection granted， 21 October 2009.

[23]Amended proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on common procedures for granting and withdrawing international protection status（Recast）， Brussels， 1.6.2011COM（2011） 319 final 2009/0165 （COD）.

[24]UNHCR comments on the European Commission's Amended Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status （Recast） COM （2011） 319 final.

[25]Case C-465/07 Elgafaji， judgment of 17 February 2009.

[26]Helene Lambert and Theo Farrell， The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence[J]， International Journal of Refugee Law， 2010. Vol.22 No.2.

（下轉第76頁）

收稿日期： 2015-03-26

作者簡介： 馬永梅（1973- ），女，陜西蒲城人，廣東財經大學法學院副教授，法學博士，主要從事沖突法、國際民事程序法研究。

①有關涉外民事糾紛的解決方法中的實體規范和沖突法規范的更多論述可參閱李雙元：《國際私法（沖突法篇）》，武漢大學出版社2001年版，第18-21頁。