排污收費與城市環境綜合整治

吳桂麗1 鄭瓊雅1，2

1 同濟大學 上海市 200092；2 臺州市天臺縣環境保護局 浙江省 317200

摘要：近年來，排污收費與城市環境綜合整治問題得到了業內的廣泛關注，研究其相關課題有著重要意義。本文首先對排污收費相關內容做了概述，分析了城市環境綜合治理工作所面臨的現狀。在探討排污收費實踐中存在問題的基礎上，結合相關實踐經驗，從多方面提出了城市環境綜合整治中排污收費的完善措施，闡述了個人對該項工作實踐的幾點看法。

關鍵詞：排污收費；城市環境；綜合整治

一、前言

隨著我國經濟的飛速發展，污染和環境問題愈加成為了社會廣泛關注的焦點。排污收費制度是我國環境管理的一項基本制度，是促進污染防治的一項重要經濟政策。該項課題的研究，將會更好地探索排污收費所面臨的問題，并提出合理化的措施與方法優化其整體實踐效果。

二、現行排污收費制度在制度設計及其執行上的不足

1.排污費標準偏低

根據我國1982年《征收排污費暫行辦法》所確定的我國排污費征收標準，僅為污染治理設施運轉成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%。例如，目前我國二氧化硫排放量收費標準為0.63元/千克，而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4～6元/千克。這必然使企業寧愿交排污費也不愿進行污染治理。

2.超標加倍收費制而不止

相對于1982年《征收排污費暫行辦法》，《排污費征收使用管理條例》由原來的超標收費改為收費和超標加倍收費并行，這無疑是一種“帕累托改進”。然而，作為環境可以容納、稀釋和消化的最高限度，污染物排放標準應具有強制性和約束力。超標排放污染物已構成違法行為，應追究其法律責任，給予行政處罰，而不僅僅是征收超標排污費。況且，在現行排污費標準偏低的情況下，加收一倍的排污費不足以遏制超標排放的現象。

3.排污費可以轉嫁

根據我國現行的《企業會計制度》，企業繳納的排污費在“管理費用”中的明細項目“排污費”下核算，并最終參與企業利潤的稅前抵扣，可以計入定價成本。這種辦法不利于激勵企業自動治理污染，減少排污費支出。尤其一此排污大戶，其產品需求彈性小，可以通過漲價來轉嫁排污費的開支，從而使“污染者付費”的制度設計落空。

4.排污費不能足額征繳

在實際征收過程中，少繳、欠繳、拖繳現象甚為普遍。首先，按照現行排污費征收程序，排污費征收額測算的基礎是排污者申報和環保部門核定；而目前在一些地方要依靠企業自報，申報數據的可靠性、準確性、真實性難以保證，謊報、瞞報現象較為嚴重。其次，在一些地方，由于排污收費的公布、稽查制度執行不到位，加之地方保護主義，使“協商收費”和“人情收費”現象時有發生。

5.多部門重復收費

例如，根據《排污費征收使用管理條例》，排污者向城市污染集中處理設施排放污染、繳納污水處理費用，不再繳納排污費。但在一些地方，自來水價格中已含有污水處理費，而環保部門又同時征收污水處理費用，事實上，存在著對污水處理重復收費的現象。

6.排污費使用不規范

根據規定，排污費必須納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區域性污染防治、污染防治新技術和新工藝的開發、示范和應用等項目的撥款補助或者貸款貼息。但在一此地方，環保、財政等部門擠占挪用排污費的現象時有發生。據有關報告，審計部門經對山西省11個市、36個縣區排污費分配使用情況的審計調查發現，有79個市、縣財政部門存在違反規定安排環保部門自身建設經費的問題，占調查市、縣總數的81%；有56個市、縣環保部門將污染治理資金3457萬元挪用于本部門經費支出，占撥付環保部門污染治理資金總額的50%。

三、改革和完善我國排污收費制度的指導思想

1.明確收費目的

排污收費作為一種經濟手段，其根本目的是促進企業等排污行為主體加強經營管理和技術革新，節約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。建立健全的排污收費制度，就是要利用價格杠桿，將經濟主體在其經濟活動中由于污染而造成的外部成本內部化，從而降低污染物排放量，實行社會福利的最大化。盡管排污收費制度兼具籌集環境污染治理經費的功能，但收費本身不是目的。如圖1所示，其縱軸為排污費和污染物排放量增長率，橫軸為時間。最佳的污染治理模式是：隨著時間的推移，污染物排放量在持續高額的排污收費的壓力下出現負增長，進而帶動排污費負增長，而不是排污費征收得越多越好，更不是排污費與污染物排放量同步增長。

2.堅持四項原則

第一，污染者付費（thePolluterPaysPrinciple，PPP）。即排污者應當承擔治理污染源、消除環境污染、賠償受害人損失的費用，它是OECD環境委員會于1972年提出的關于治理環境污染的原則，現已逐步演變為各國環境管理的一項基本政策。在我國排污收費制度中，污染者負費原則已得到了部分體現；在今后的制度構建中還應進一步強化，避兔轉嫁行為和不足額繳納行為。

第二，“排污收費、超量加倍、超標處罰”。按照法律規定，達標排放是一種合法行為，向達標排放者征收排污費，是對其排污行為對環境資源造成損害作出的補償要求。而超標排放是一種違法行為，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標排污費進行約束。此外，實行污染總量控制是解決環境污染問題的有效途徑，在日本、美國等發達國家已得到了廣泛應用，并取得良好的效果。我國現行的排污收費制度缺乏基于環境容量的排污總量控制安排，多排放只需多收費，也即多繳費就可多排放，難以根本遏制排污總量的上升，并由此可能突破環境的容納能力。因此，必須確立政府在排污管理中的總量控制原則，將總量控制作為一項宏觀調控指標；在此基礎上，政府管理部門可通過分配排污量并發放排污許可證，對企業的排污行為進行監督；同時還可根據排污量進行累進排污收費，以及推行排污權交易等。

第三，收費標準應高于污染治理成本。企業是選擇治理污染還是繳納排污費，很大程度上取決于排污收費標準的高低。在企業追求利潤最大化或費用最小化條件下，如果排污收費標準高于污染治理成本，企業將設法削減污染物排放，以節省費用從而增加利潤。正因為排污費具有調控企業污染行為的功能，所以應盡可能將排污收費標準提高到實現預期排放目標的邊際治理成本水平，從而更能激勵企業進行污染治理。

第四，治理污染優惠。為鼓勵企業積極治理污染，西方發達國家對環保產業和主動治理污染的企業實行一系列的優惠政策，主要有稅收優惠、經濟補償和財政資助等。借鑒西方發達國家的經驗，在我國的排污收費制度優化設計中，對于主動治理污染的企事業單位，可以在稅收、信貸、財政補貼等方面予優惠，以激勵企業主動開展污染治理。

四、改革和完善我國排污收費制度的政策建議

1.科學制定排污收費標準

首先，要高于污染治理成本，以實現環境污染外部成本內部化，促使排污企業加強污染治理和減少污染物排放。建議在“十一五”期間，逐步將一氧化硫、污水等主要污染物排污費征收標準提高到治理污染全部成本水平。其次，要以“主要污染物排放總量減少10%”為約束性目標，在總量控制、逐級分解的基礎上核定排污收費標準。從污染者繳費到實行污染總量控制、限額排放和配額交易，是當代各國環境經濟政策的新發展和大趨勢。為順應這一發展潮流，排污收費標準的確定可引入排放績效指標，在污染物排放總量控制下實現對環境容量資源的有效配置。再次，要通俗易懂，便于管理。建議將按污染當量計征折算為按產品產量（如發電度數、焦炭噸數）計征，并向社會公布公示，這樣較為簡捷明了，便于社會監督督，足額征收。最后，要同步調整現行企業會計制度關于排污費會計處理