發展PPP切勿急功近利

賀斌

啟動PPP項目近一年時間，中央和地方共推PPP項目達1860個，投資規模達3.4萬億元。相對于如此龐大的投資規模，一年多的實施情況卻并不盡如人意。

2015年8月，作為直屬中國國務院的政策研究和咨詢機構——國務院發展研究中心對多個省市的PPP政策本身以及實施效果進行第三方評估。

參與考察評估的國務院發展研究中心宏觀部研究員魏加寧在接受《中國新聞周刊》專訪時坦承，PPP項目存在著明顯的冷熱不均的現象，地方政府與社會資本在追求目標和風險分布上還存在著錯位現象?！巴七MPPP，既不能急于求成，也不能停滯不前，更不能知難而退?！?h3>冷熱不均

中國新聞周刊：為什么會開展這次調研？主要考察了哪些省市？

魏加寧：這次調研考察是國務院發展研究中心遵照上級指示組織實施的一次對PPP進行的第三方評估。主要目的是想看一看新一屆政府陸續出臺的一系列有關PPP政策措施的落實情況、政策效果，當然也包括對政策本身的評估。我負責帶其中一組，兩個星期里跑了四川、廣東、湖南和寧夏4個省區，東中西部都有。其他還有兩個組，也跑了一些省市，一共大約跑了11個省份。

中國新聞周刊：從調研的情況來看，中國的PPP存在哪些問題？

魏加寧：從調研情況來看，全國存在著明顯的冷熱不均的現象。大體上是，從政府層級來看，基本上是上熱下冷;從政府部門來看，基本上是發改、財政部門熱，其他行業主管部門比較冷;從企業來看，基本上是國有企業熱，民營企業冷;從金融機構來看，國開行很熱，其他行比較冷;從中介機構來看，律師事務所、咨詢機構比較熱，其他中介機構比較冷;從地區來看，大體上是中東部比較熱，西北部比較冷。

魏加寧。圖/IC

另外，基礎設施項目比較熱，公共服務方面相對較冷;大項目比較熱，小項目比較冷;對前期建設比較熱，對后期運營比較冷;并且，對于融資方式比較熱，而對于治理方面的改革則比較冷。

中國新聞周刊：為什么PPP會出現這種冷熱不均現象？

魏加寧：我個人認為，原因是多方面的。比如從政府層級來看，基本上是上熱下冷。PPP工作原本主要是市級政府和企業之間的事情，但現在是上級政府比下級政府要著急得多。于是，中央政府又是派督查組，又是搞第三方評估，恨不得立竿見影。但是基層政府則由于政府層級過多，部門之間政策不協調，以及缺乏相關人才和運作經驗等原因，想熱也熱不起來。

從中央部門來看，基本上是發改、財政部門比較熱，其他行業主管部門則相對比較冷。在中央政府明確表示大力推廣PPP模式之后，國家發改委和財政部兩部門積極響應，先后以“指導意見”“實施意見”和“通知”等形式，或單獨或聯合下發了多項政策文件。此外，國家發改委和財政部還各自建立了項目庫或推出示范項目，其中，國家發改委公布的PPP項目庫涉及1043個項目，投資規模達1.97萬億元;財政部推出的首批示范項目30項，總投資約1800億元。但與之相比，其他行業主管部門對PPP的反應則較為冷淡。

我認為對PPP項目冷熱不均的根本原因可能還在于部門利益，其中一個較為突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的領域引入了社會資本以后，主管部門就有可能喪失對下屬企事業單位主要領導的人事任命權，從而切斷了一些干部的“退路”，因此阻力較大。

從地區來看，當前，在對待PPP的態度方面，存在著明顯的中東部熱，西北部冷的格局。一方面，由于中東部地區經濟規模、政府財政狀況、市場化程度等方面相對較好，社會資本的實力比較強。與之相比，西北部地區地方政府財力不足，更多依靠中央政府轉移支付，市場化程度較低，社會資本的實力不足。另一方面，PPP模式本身和市場化發行地方債一樣，存在明顯的“馬太效應”，不利于縮小地區差距。因此，我認為，西北部地區的基礎設施建設還是應當更多地依靠中央政府的轉移支付和政策性銀行的資金扶持。

中國新聞周刊：從調研情況來看，目前已經開展的PPP項目是否達到了預期效果？

魏加寧：我個人認為，從目前情況來看，離真正意義上的PPP模式還有一定的距離。

首先，從參與的社會資本角度，目前在各地推出的PPP項目中，作為“社會資本”參與PPP項目的代表方基本上還是中央國企、地方國企和融資平臺，真正的純民營資本實際上寥寥無幾。

其次，從項目領域角度，在已推介的PPP項目中，絕大多數仍然是基礎設施建設項目，而公共服務領域的項目比例相對較低。從國家發改委PPP項目庫領域分布來看，在1043個項目中，公共服務領域的項目僅有266個，約占全部項目總量的26%。從財政部推廣的首批30個PPP示范項目來看，涉及醫療、教育、養老、環保四大需求的PPP項目僅有3個（環境綜合治理2個、醫療1個），占比僅為10%。

再次，從項目規模的角度看，各級政府在篩選PPP項目時，存在重視大型項目，輕視小型項目的傾向。比如在東部某省PPP項目庫中，158個項目的平均投資規模為21.4億元，其中低于1億元投資規模的項目有40個，占全部投資項目總數的25.32%，低于5000萬元投資規模的項目有19個，占全部投資項目總數的12.03%;在西部某省，705個項目的平均投資規模為5.56億元，其中低于1億元投資規模的項目有273個，占全部投資項目總數的38.72%，低于5000萬元投資規模的項目有166個，占全部投資項目總數的23.55%。

此外，無論是地方政府還是社會資本，在參與PPP項目時仍然將關注重點放在了項目的前期建設上，而對于PPP項目的后期運營則缺乏足夠的興趣。從地方政府來看，由于受到“穩增長”的壓力，以及上級政府的任務攤派，因此只注重當前的短期效應，對于項目的建設施工給予了更多的關注。從社會資本來看，由于依然存在著“賺快錢”的心理，只想從前期的工程建設中盡快獲得利潤回報和現金流，而對于項目后期的運營和維護則不感興趣，因此想方設法與地方政府簽署回購協議或補貼協議，設法將后期運營風險轉移給地方政府。

而更重要的是，我個人認為，PPP的本質在于通過地方政府和社會資本的合作，來增加公共產品和服務的供給，提高公共產品和服務的質量和效率，這就需要各級政府從各個方面來全方位推進治理體系改革和提高治理能力。

但是從目前情況看，大部分地方政府卻僅僅把PPP模式視為一種新的融資模式，作為對地方融資平臺的替代融資工具，而對于PPP在推動政府職能轉變、改革政府治理體系、提高政府治理能力等方面的積極作用和重要意義缺乏足夠的認識。只想“穿新鞋，走老路”，根本不想推進政府自身的改革。這就有可能使得PPP模式僅僅淪為一種融資方式，而非治理模式，從而在追求目標和實際意義上打了折扣。

還需官民雙方共同努力

中國新聞周刊：造成這些問題的主要原因是什么？

魏加寧：從實地調研來看，我認為，當前在推進PPP過程中，地方政府和社會資本在追求目標上存在著嚴重錯位。一方面，那些財政狀況比較好的地方政府，對推進PPP項目的積極性不高，但恰恰是財政狀況較好的地方政府，企業才敢與之進行合作搞PPP。另一方面，對于那些投資回報慢、回報率低的項目，地方政府才想采用PPP方式來吸引社會資本投資，而只有那些投資回報快、回報率高的項目，企業才會有積極性，因此雙方之間存在著較大的距離。

另外，地方政府和社會資本在風險分布上也存在著嚴重的錯位現象。在實際工作中，政府投資項目轉為PPP項目之后，審批手續非但沒有減少反而更加復雜了，能否獲得批準的不確定性反而增大，嚴重影響了社會資本參與PPP項目的積極性。并且，PPP的核心原理是風險共擔，但在推進PPP的實際工作中，無論是政府還是企業，雙方都想在推進PPP的過程中將風險轉嫁給對方，政府方面推進PPP的基本想法是減輕政府債務風險;而企業方面則謀求通過政府回購、財政補貼等方式對風險進行兜底。由于合作雙方都不想承擔任何風險，致使雙方很難談到一起。

此外，由于中央與地方事權劃分不合理，一些PPP項目往往是由地方政府與社會資本進行合作，但是定價權卻掌握在中央政府主管部門手中，中央政府的職能越位導致基層雙方決策風險增大。

中國新聞周刊：在你看來，這種錯位根源是什么？

魏加寧：從政府方面，確實存在著組織結構扭曲、基本理念缺失等問題。

首先，由于中央政府缺乏一套統一、高效的PPP組織管理架構，國家發改委和財政部都在試圖主導PPP的推進工作，兩部委頻繁下達各自的紅頭文件，建立各自的PPP項目庫，致使地方政府感到無所適從。比如在省級政府，有的地方由發改部門主導，有的地方由財政部門主導，還有的地方尚不知所措，從調研的多數省份來看是由財政系統主導。然而到了市級政府，PPP的領導工作又大多回到了發改系統。上下主管部門的不一致，造成了部門之間政策不一致，協調工作難度加大。

其次，PPP的基本理念強調“三大意識”，即：平等意識，法治意識和契約意識。然而，從平等意識來看，長期以來，政府對企業從來都是居高臨下。目前，只有行政等級更高的國有企業（主要是央企）才有可能與地方政府進行較為平等的談判和合作，而民營企業，甚至連地方國企在同地方政府談判中都處于相對弱勢的地位。從法治意識來看，由于地方政府的主要領導存在著換屆問題，因此民營企業大多擔心地方政府換屆以后“人走茶涼”。所以，推進PPP需要的是法治保障，而不是某個領導人的許諾。從契約意識來看，由于長期實行計劃經濟，紅頭文件往往高于法律文件和契約合同。因此，地方政府常常以上級政府政策有變為理由而單方面終止合同或隨意修改合同條款。

從社會資本方面，則存在著投資回報錯配的問題。首先，在國有企業仍然大量存在于競爭性領域，繼續與民爭利、謀取暴利的情況下，試圖讓民間資本進入到薄利、微利甚至是無利可圖的準公益性領域，純屬資本屬性的嚴重錯配，也是政府的一廂情愿，這恐怕是當前PPP推進效果不佳的最根本原因之一。

其次，隨著經濟增速不斷下行，投資回報率也已經由高回報轉向低回報，前期盈利性較好且現金流充沛的項目已經基本完成，但由于社會資本對于高回報的期待仍然停留在高速增長時期，故而對盈利空間不大、回收周期過長、經濟效益較低的準公益性項目積極性不高。

再次，當前社會資本投資大多依靠銀行借貸，然而在融資價格“雙軌制”的情況下，民營企業融資的成本要明顯高于國有企業，因此，把以往的政府投資轉變為PPP項目，由民間資本進行融資時，融資成本就會出現不降反升的局面，導致民間資本積極性不高。

中國新聞周刊：在你看來，要解決這些問題，合作雙方應當如何應對？

魏加寧：首先，中央政府要把握好“穩增長”與“防風險”之間的平衡。目前，發改部門著急推PPP為的是“穩增長”，財政部門著急推PPP為的是“防風險”。一個優先考慮的是分母，是GDP;一個優先考慮的是分子，是債務。推進PPP，一方面可以在減輕地方政府債務風險的同時，在一定程度上促進經濟的長期發展;但是另一方面，如果在推進過程中操之過急，不顧實際情況自上而下去“逼婚”，尤其是如果政府依然控制著服務對象（比如說國有企業）和服務價格的話，就有可能形成新的隱性債務風險，對長期發展不利。

其次，地方政府要把握好投資者與老百姓之間的平衡，既要給投資者提供合理的盈利空間，又不能將成本過度轉嫁給老百姓，在兩者之間要達到合理的利益平衡，實現互利共贏。

再次，社會資本要把握好收益性和公益性之間的平衡，既要保證合理的投資回報，又不能試圖謀取暴利從而影響到項目的公益性。

此外，作為最關鍵的一環，金融機構也要把握好傳統模式與金融創新之間的平衡。金融機構既不能在原有的融資模式上固步自封，也不能盲目去搞所謂的“金融創新”而加大未來的風險;金融機構要積極穩妥地為各類PPP項目提供更加優質、更加便捷和更加安全的融資服務。

總而言之，我認為，首先，對PPP“穩增長”的作用不能期望過大，但是也要看到其對“促改革”的作用確實十分巨大，而且應當成為全面深化改革的重要突破口。其次，對PPP的短期作用也不能期望過大，但是也要看到PPP對經濟長期發展的影響確實十分巨大，可以為經濟的長期可持續發展打下良好基礎。此外，對PPP的融資作用不能期望過大，但是也要看到，PPP對于推進政府治理現代化的作用確實十分巨大。因此，當前推進PPP，既不能急于求成，急功近利，也不能停滯不前，更不能知難而退。