完善高考改革試點方案制定環節的理性思考

余澄　王后雄

高考改革試點方案制定環節包括制定原則、時機選擇、目標確定、制定程序、試點內容五個方面。完善高考改革試點方案制定環節是高考改革與發展的需要，作為高考改革關鍵的一環，制定環節的決策過程和決策結果直接影響高考改革試點的實施和效果。探索完善高考改革方案制定環節的策略，仍然是當前和今后高考改革頻密期一項重要而艱巨的任務。

高考改革 試點方案 制定環節 完善 理性思考

2014年上海、浙江兩個省市啟動高考綜合改革試點，并出臺了相應的試點方案。高考改革試點方案制定環節是高考改革戰略定位的重要環節和關鍵步驟，也是高考制度全面改革的主要內容，對于從更高、更廣的視角來認識這次由國家決策的高考改革的全局意義具有重要作用?？傮w來說，教育部及有關省市出臺的高考改革試點方案都有一定的科學性和可行性，但是教育因素、傳統因素、政治因素的影響，特別是高考改革方案供給與需求的矛盾、方案設計中公平與效率矛盾，高考改革中的部分方案的制定環節也并非盡善盡美，或多或少存在一些不足，還有不少方面值得進一步完善。因此應從高考改革方案制定環節的制定原則、時機選擇、目標確定、制定程序、試點內容五個方面入手，以便提出改進和完善高考改革試點方案制定的意見和對策。

一、完善高考改革試點方案制定的原則

雖然國家及省市有關部門在制定高考改革方案時也考慮過制定原則，但是有關部門在制定高考改革方案時不一定完全按照改革方案制定的原則行事，甚至有些還違背了高考改革方案制定的原則。為此，應組織專門的力量研究高考改革方案制定原則存在的問題，我們認為高考改革方案必須遵循四大原則。

1.需求的原則。即國家及考生對于高考改革方案是否有需求，需求有多大，有多充分。根據前期研究、觀察，總體上決策者可能沒有完全按照需求原則制定高考改革方案，決策者也沒有完全掌握國家和考生雙重的需求。正因為沒有完全掌握需求，沒有前瞻性的調研，導致高考改革方案制定準備不充分。應在評估的基礎上運用誘致性制度安排邏輯和制度“需求—供給”分析方法，考察高考改革方案的制定是否按照需求的原則進行，有多少高考改革方案是根據需求原則進行的，有多少沒有按照需求原則進行而是一種強制性制度安排，并提出如何考察需求，分析什么是“真需求”，什么是“偽需求”，在有多大的需求時就可以考慮提出制定高考改革方案并將其納入改革安排的議事日程。在此基礎上課題組將提出根據需求原則制定高考改革方案的相關意見和操作方法。

2.參與的原則。高考改革方案涉及到多個主體，因此改革方案必須征詢相關主體的意見，特別是要讓考生參與高考改革方案的制定。因為考生是高考改革方案實施的對象，保證考生的參與權和話語權，才能確保制定的高考改革方案是考生真正需要的改革。根據前期研究和觀察，高考改革方案制定過程民主程度不高，特別是高考改革方案的對象參與方案制定的程度不高。因此應根據高考改革方案制定的評估，考察在高考改革方案參與的過程中，相關利益主體特別是考生參與的程度、考生參與的數量、考生意見被采納的程度等，并在此基礎上就如何切實保障考生參與方案制定過程等問題提出意見和建議。

3.試點的原則。高考改革方案涉及面廣，而中國地廣人多，各地差異性很大，加上高考改革方案供給的統一性與改革方案需求對象的差異性，這些都需要高考改革方案先試點，盡量考慮地區差異性和人群差異性。因此高考改革方案的制定要按照“先試點，后推廣”的原則進行，盡量使高考改革方案供給滿足改革的需求，盡量解決改革方案的統一性與改革方案對象之間差異性的矛盾。在對高考改革方案制定程序評估的基礎上，考察高考改革方案的試點情況，即有多少改革方案在實施前試點，試點是否考慮了地區差異性、需求的差異性，是否考察了高考改革方案的可行性，然后在此基礎上提出改進和完善高考改革試點方案的基本措施和方法。

4.量力而行的原則。高考改革方案的制定和實施必須量力而行。量力而行包括兩個方面：是否盡力、是否量力。前者是有能力而不制定，后者是沒有能力而制定。為此，需要在高考改革方案評估的基礎上，從兩個方面考察高考改革方案是否量力而行，是否存在超越能力的改革方案，或者某些政府有能力但是改革方案實施不夠，需求滿足度不高，問題解決得不夠。因此，量力而行是制定高考改革方案的一項重要原則。

除此之外，還應該根據研究的需要，對高考改革方案制定的主體性原則、效益和效率原則、公平性原則、針對性原則進行分析和研究。

二、完善高考改革試點方案制定的時機

高考改革試點方案的制定、安排和實施既須考慮考生的需要，也須考慮社會經濟和教育發展的現實，還須考慮其他方面的因素，因此高考改革方案的制定和實施有一個時機問題，條件不成熟不行，高考試點的安排和實施的時間必須是恰到好處，只有這樣才能夠使高考改革方案發揮最大效用。為此，在高考改革方案描述、跟蹤和評估的基礎上，從三個方面提出高考改革方案制定和出臺時機的意見和建議。一是問題分析。根據高考改革方案描述、跟蹤與評估分析高考改革方案時機選擇方面存在的問題，即是否存在時機不成熟而超前制定高考改革方案，或者存在時機成熟而滯后制定高考改革方案的問題，兩者的比重各有多大，并分析這兩個問題分別誘致了什么樣的后果。二是原因分析。在問題分析的基礎上，研究高考改革方案制定時機選擇的原因，將從經濟、政治、社會、文化和教育等方面分析高考改革方案時機把握不準、把握不好的原因。三是完善建議。如果高考改革方案的制定和實施并沒有科學的時機和條件成熟的基本標準，而是根據國情和民意及方案制訂者的主觀判斷，那么這種時機的選擇缺乏科學性。因此，應在問題和原因分析的基礎上，提出把握高考改革方案制定時機的基本建議。

1.要清楚高考改革方案制定和實施成熟的條件。即高考改革方案成熟由什么條件組成的，如何發現這些條件，高考改革方案的制定除了政府自己調研獲取成熟的條件外，還可以考慮接受、接納民間智庫的調查研究成果，共同判斷高考改革方案制定和實施的成熟條件。

2.要把握好高考改革方案制定和實施的時點。把握時點“說易行難”，因為需要決策者根據調研的實際情況與標準進行對照。根據已有研究，可以按照高考改革試點的邊際收益與改革前的邊際損失或者缺少改革的邊際損失相當為成熟的主要標志，即高考改革試點的邊際收益等于改革前的邊際損失或缺失改革的邊際損失。一旦出現此標志，表明高考改革方案的制定條件成熟，相關決策部門就可以考慮制定和實施相關高考改革方案。

3.整合力量形成合力及時推出高考改革方案。出臺高考改革方案也是一個博弈過程。一旦高考改革方案制定和實施條件已經成熟，國家及省市相關部門要整合力量，排除阻力，迅速制定改革方案并及時實施改革方案。因此應提出量化的標準和明晰的條件，為高考改革方案制定部門把握改革方案時機提供參考依據。

三、完善高考改革試點方案制定的目標

高考改革試點方案總體而言是改革，但是國家也有改革以外的其他隱性目標，如教育改革目標、建設人力資源強國目標、民心目標、政治穩定目標等。因此，制定高考改革方案首先要確定目標及目標組合。根據高考改革方案的描述、跟蹤和評估，并結合前期研究：高考改革方案一般都有多元的目標，但是考生對改革需求的目標是單一的，多元的高考改革目標與單一的考生需求目標往往會產生沖突。因此，確定高考改革方案的目標集合，明確主要目標，并選擇最佳目標組合是高考改革方案制定過程中要重點考慮的問題。首先要分析我國高考改革方案目標確定的問題。目前主要問題是目標過多，對改革方案賦予了過多的任務，寄予了過多的期望，從而導致高考改革方案不堪重負，主要目標模糊，組合目標相互沖突、改革效應相互抵銷，從而導致目標組合效益無法最大化。[1]其次是考察高考改革方案目標多元化的原因。對于決策者來說都存在用最少的改革方案解決最多的問題，或者用最小的改革方案成本獲得最大改革效益的問題，但是方案的容量有限、功能有限，一項方案只能根據其性質和內容有針對性地解決問題，不可能解決太多的問題，也不可能一勞永逸地解決問題。因此，還要分析導致高考改革方案目標多元化的具體原因。最后提出確定高考改革方案目標組合的基本對策。根據高考改革方案制定目標多元化、目標最大化方面的問題及其產生的原因，提出確定高考改革方案最佳目標組合的方式和方法。本文從以下三個方面研究確定高考改革方案目標的方式和方法。

1.清晰高考改革方案的目標集合。制定一項高考改革方案肯定會有多方面的目標考慮，決策部門首先要明確此項改革目標究竟有多少。因而應分析高考改革方案的總體目標、基本目標和附帶目標，同時針對不同目標進行具體的案例分析，即弄清楚到底高考改革方案企圖實現多少目標。

2.明確高考改革方案的主要目標。在明確目標集合的基礎上確定高考改革方案的基本目標、主要目標?；灸繕耸亲畹鸵蟮哪繕?，主要目標是針對性目標。只要確定了基本目標和主要目標，改革效益就好考核，改革內容就好制定，改革功能也好賦予。所以應在明晰高考改革目標集合的基礎上，確定高考改革方案的基本目標和主要目標，并提出確定基本、主要目標的一般性方法。

3.選擇最佳的高考改革目標組合。在明確基本目標和主要目標以后，就須要選擇高考改革方案的目標組合。因為有些目標存在內在沖突，有些目標功能相互抵銷。這就要選擇好目標組合。根據整體效應最大化和增量目標效益等于零的方法確定高考改革方案的目標組合，即在一項主要目標的基礎上，加入一個專項方案，考察其改革方案組合邊際效益，當加入最后一個目標時，其組合邊際效益為零，這時的高考改革目標組合就是最佳目標組合。[2]為此，需要提出選擇高考改革方案最佳目標的程序和方法，為國家及省市有關部門制定高考改革方案提供分析工具。在確定目標組合的基礎上再確定高考改革方案的性質并賦予一定的改革功能。

四、完善高考改革試點方案制定的程序

高考改革試點方案制定環節的主要內容是改革方案的制定程序。只有較科學的、完善的制定程序，才能夠較好地滿足相關主體的需求，實現其最大效益。高考改革方案有一定的制定程序，相關部門也較嚴格地按照程序辦事，但是實踐中仍存在程序不太完善、制定中忽視程序或者程序化不夠等問題。因而，須在高考改革方案的描述和評估的基礎上，提出完善高考改革方案制定程序的對策和建議。

1.高考改革方案頂層設計的完善。高考改革方案制定的提出有多個渠道，如中央高層領導、專家學者、人大代表、中央政府有關部門、地方政府及有關部門，還有些是考試研究等機構。應具體分析高考改革方案制定中存在的問題，提出主體的整體性偏差問題、提出主體的自我利益導向問題、提出主體渠道單一性問題等，并根據這些問題提出改進建議。主體應當多元化、中立化、公共化，只有這樣才會保證高考改革方案的相對公平性、公正性。

2.高考改革方案制定調研的完善。高考改革方案制訂前都進行過調研，也有前期研究，但還是存在研究和調研的充分性、客觀性、廣泛性等問題，即有些高考改革方案安排的調研是部門進行的，區域或階層利益導向比較明顯，客觀性不足；有些高考改革方案只是有選擇性調研，地方的差異性考慮不足；有些高考改革方案沒有進行全方位的調研，高考改革方案的廣泛性考慮不足。根據這些問題，高考改革方案制定調研應堅持四個原則：專家參與性、主體中立性、區域廣泛性、評估的客觀性，即高考改革方案的出臺調研要充分考慮“四性原則”。

3.高考改革方案制定主體的選擇。高考改革方案制定還涉及到制定主體的問題，即由誰來制定，如何制定。其實目前有相當一部分高考改革方案由相關部門制定，這就導致了一些問題：高考改革方案之間相互沖突的問題，高考改革方案之間協調和溝通的問題，以及部門為本部門的利益而改變方案目標等問題。為了避免高考改革方案出現偏誤、部門化、孤立化的傾向，我們提出高考改革方案制定的基本要求：中立性、獨立性、超然性和綜合性的“四性標準”，即高考改革試點方案制定部門利益要超然，并建議組成包括管理部門的綜合性改革制定小組，整合力量，充分溝通，保證高考改革方案的中立性、客觀性、協調性和目標的針對性。

4.提高高考改革方案的合法化程度。當前的高考改革方案都是按照一定的程序制定的，高考改革方案制定層級還是有些差別。有些是教育部制定的，有些是?。ㄊ?、自治區）政府或教育部門制定的。從程序來看，高考改革方案都具有一定的合法性，但是由于高考改革方案制定主體較多，部門較多，不可避免地存在“政出多門”的問題，從而無法形成一個整體性的決策者。根據現在高考改革方案合法化的層級和問題，研究高考改革方案制定的主體和資格問題：大致方向是考慮將高考改革方案制定層級提高，即盡量考慮將高考改革方案交給全國人大、國家政策研究室、教育部、省級政府等地位比較超然的機構和部門來制定，以避免高考改革沖突、矛盾的問題，提高高考改革方案制定的合法程度。

5.改進方案制定意見的征詢方式和方法。高考改革試點方案制定后還應該征求專家、相關部門和利益主體特別是執行者省級政府有關部門和改革主體（考生）的意見。根據前期調查，高考改革方案制定過程中還是存在意見征詢不到位、不充分的問題，特別是省級政府有關部門、考生和教師很少有發表意見的機會，這將導致高考改革方案的整體性偏差。因此，應在高考改革方案描述、跟蹤和評估的基礎上，提出完善高考改革方案制定意見的征詢方式、方法和基本原則。

五、完善高考改革試點方案制定的內容

高考改革試點方案制定得好不好，主要在于內容的完善程度。只有內容較為完善，高考改革方案的成效才會比較好，才能夠實現高考改革方案的設計目標?？傮w而言，最新出臺的高考改革方案的內容還是較為完善的，但是在針對性、靈活性、外在協調性、內在沖突性、環境兼容性方面還存在一些不足或者缺陷?？梢詮奈鍌€方面研究如何進一步完善高考改革方案。

1.高考改革方案的針對性。目前我國制定高考改革方案的統一性比較強，而較少考慮地區差異、社會分層和人群差異，因此導致有些地方、有些階層、有些人群高考改革試點效果較好，有些則較差，針對性不強。所以，需要研究提高高考改革方案針對性的改革建議：將從方案多層次性、多方位性、多需求性方面著手研究。[3]

2.高考改革方案的靈活性。當前高考改革方案規制性比較強，給省級教育行政部門操作的靈活性不太夠，從而約束了省級教育行政部門的積極性?？梢詮恼{動省級教育行政部門積極性角度研究高考改革方案的靈活性，即高考改革方案如何處理好原則性和靈活性之間的關系，以便調動地方教育行政部門落實和執行高考改革方案的積極性，提高高考改革方案的成效。

3.高考改革方案之間的協調性。由于這次高考改革方案出臺比較多、比較急，而且不少高考改革方案出自不同部門，導致高考改革方案之間協調性較差。應在高考改革方案描述、跟蹤和評估的基礎上分析高考改革方案之間的協調性，并提出完善高考改革方案之間協調程度、配合程度的基本策略和辦法，從而減少高考改革方案的相互抵銷和內在沖突，提高高考改革方案的績效。

4.高考改革方案內在的沖突性?？紤]到有些省份高考改革方案制定和安排比較匆忙，有些高考改革方案內涵之間還存在內在沖突和矛盾的地方，這也使執行者束手無策或者選擇性地執行高考改革方案。如將“體育納入高考”理想圖景雖然美好，然而對于年齡較大的人群、殘疾考生以及身體素質較差的考生顯然是一種傷害和不公平對待。[4]因此，應具體分析當前高考改革方案的內在沖突、矛盾以及產生的原因，在此基礎上提出消除沖突和矛盾的基本方案和方法，并將這些方案和具體的改進措施提交國家及省市有關部門參謀和決策。

5.高考改革方案與環境的兼容性。高考改革成效能否最大程度地實現，還與高考改革方案執行、落實與接受的環境有很大的關系。當前高考改革方案較多地考慮了執行和落實環境的兼容性，但較少考慮高考改革方案與接受環境、社會文化、信息環境的兼容性，因此導致了高考改革方案與環境的兼容性不夠，經常受到參與者的排斥。方案的制定者應對主要的高考改革方案進行具體的分析，然后提出高考改革方案與環境兼容的基本措施和路徑。

總之，高考改革試點方案的制定須以求真為目的的理論理性，這種理性主要是來自于理解和解釋考試評價與改革實踐的認知理性，沒有對考試改革理論和考試發展規律的清晰認識，任何考試改革都可能面臨失敗的教育代價。[5]完善高考改革試點方案制定環節是高考改革與發展的需要，作為高考改革關鍵的一環，制定環節的決策過程和決策結果直接影響高考改革試點的實施和效果。探索完善高考改革方案制定環節的策略，仍然是當前和今后高考改革頻密期的一項重要而艱巨的任務。

參考文獻

[1] 鄭方輝.民意調查與公共政策評估[J].江漢論壇，2007（3）.

[2] 王建容.我國公共政策評估存在的問題及其改進[J].行政論壇，2006（2）.

[3] 王后雄.“高考城市化傾向”的成因及矯正[J].教育發展研究，2009（5）.

[4] 吳勝濤.將體育納入高考應三思而后行[J].教學與管理，2015（15）.

[5] 劉清華，吳茳.考試改革需要理論理性和實踐理性[J].考試研究，2015（1）.

【責任編輯 王 穎】