建立人大討論決定重大事項“權力清單”的立法路徑探究

任正東

通過立法路徑來建立人大討論決定重大事項清單制度，無疑會提高人大討論決定重大事項的權威性、針對性和可操作性。

討論、決定重大事項是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。但是由于人大討論決定重大事項，既沒有明確的法律界定和規范，也缺乏嚴格的操作程序，使得地方各級人大及其常委會在行使重大事項決定權方面顯得復雜而困難。特別是建立健全人大討論決定重大事項的“權力清單”已成為地方人大的普遍呼聲。為此，地方各級人大都在進行積極探索，而以地方立法形式，對重大事項的范圍邊界、權力清單、運行程序等作出規定，是近年來省級人大及其常委會探索的重點。在全面推進依法治國、強調“重大改革于法有據”背景下，以及新修訂立法法賦予所有設區的市地方立法權后，如何加強頂層設計，自上而下，通過立法途徑建立人大討論決定重大事項“權力清單”，規范和保障重大事項決定權的有效行使，顯得尤為必要。

一、人大討論決定重大事項專項立法的可行性

我國憲法和地方組織法雖然對人大討論、決定重大事項作了規定， 但其屬于國家基本法， 對人大行使職權的某些方面只能作原則性的概括，以至于在實踐中不易把握界限、可操作性不強。對人大討論決定重大事項進行專項立法， 就是要在國家法律的基本原則指導下， 進一步區分人大決定權與黨委決策權、行政管理權間的權限界限， 明確地方人大討論、決定重大事項的范圍和內容，將國家法律一些原則性的規定加以具體化，增強可操作性。

首先，具有理論的前提。民主政治的實質是人民當家作主。人民當家作主最本質的內容，就是體現在人大及其常委會對國家事務能夠根據人民的意志作出決定，并督促其他國家機關貫徹執行。從權力屬性上看，人大重大事項決定權應該具有權威性、法定性。黨的十八屆四中全會提出堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，確保國家發展、重大改革于法有據，實現國家各項工作法治化。人大工作作為黨和國家事業的重要組成部分，人大工作的法治化是依法治國的重要內容。按照法治的邏輯，擁有一項職權就應當具有這一職權運行的法律規范。人民代表大會作為國家權力機關，其行使職權行為應當有法律予以規制。從人民代表大會“四權”看，立法權、人事任免權、監督權均有專門的法律予以保障，唯有人大及其常委會決定重大事項行為沒有專門法律予以調整。雖然部分決定權與監督權、立法權的行使交織在一起，但是根據我國憲法和法律的規定，人民代表大會享有廣泛的決定權，重大事項決定權與其在理論上有區分，應該有國家層面的專門法律對重大事項決定權的行使予以法律的規范和保障，形成完整的人民代表大會職權行使法律體系。從目前的法律構成來看，立法法、監督法這兩部法律的出臺使重大事項決定權的立法有了參照前提。

其次，具有現實的需要。在人大的四項職權中，重大事項決定權可謂是最能表現人民代表大會國家權力機關特征的一種職權。由于憲法法律對人大討論決定重大事項的范圍界定基本以條目列舉式和概括式的兜底條款為主。在行使重大事項決定權的履職實踐中，人大及其常委會對于列舉式規定的重大事項都能按照法律規定進行審議決定，而對于概括式規定的重大事項行使不到位、不充分。原因在于概括式規定只是明確了一個范圍或者一個領域，沒有明確具體的事項或者確定事項的標準，甚至憲法對全國人大及其常委會職權的兜底條款，連范圍和領域都沒有明確，完全依靠其他機制來確定重大事項的范圍。同時，由于缺乏上位法的參照和法律層面的制度支持，地方國家權力機關在制定施行“討論決定重大事項有關制度規定”時，就會感到重大事項標準不明確、難以界定，從而導致權力的“虛置”和“難為”。同時，各國家機關由于對哪些事項屬于黨委決定、哪些事項屬于人大決定界限認識模糊不清，感覺無章可循，因而導致提請人大討論決定的重大事項的隨意性和盲目性增加。

再次，具有實踐的基礎。雖然國家層面沒有關于重大事項決定權的專門立法，但在省級層面，已有28個?。ㄖ陛犑?、自治區）出臺了關于重大事項決定權的地方性法規，對人大討論決定重大事項的范圍進行了界定，并以清單式的方式進行了列舉。市、縣級人大普遍以工作制度形式制定了關于重大事項決定的暫行規定。同時，很多地方性法規還對討論決定重大事項的程序進行了規范。2001年 12月浙江省人大常委會二十九次會議通過了《浙江省人民代表大會常務委員會討論決定重大事項》，分應該提請人大討論決定、必要時由人大討論決定、應該征求人大意見后報人大備案三種情況，列出了25項重大事項決定清單，并分別設立了兜底條款?？梢哉f，在長期的實踐中，地方人大在這方面已經積累了豐富的經驗，當前重大事項決定權的立法時機和條件已經成熟。

二、建立重大事項決定“權力清單”的立法架構

從全國已頒布重大事項決定權地方性法規的28個省級人大比較看，雖然都對人大討論決定重大事項的“權力清單”進行列舉規定，但是從對重大事項決定清單的內容界定看，普遍存在著形式內容重復相似、范圍界定粗疏簡單、針對性和可操性不夠強等問題，因此需要以系統的思維進行整體架構。

首先，要加強頂層設計，制定國家《重大事項決定法》。人大討論決定重大事項權，從長遠看，應當同人大及其常委會其他職權一樣，納入國家專門法律保障和規制范疇;從當前看，應以立足于現行憲法精神，把現行憲法規定落到實處為總目標。特別是要參照監督法的立法模式，分為兩個層面，以立法形式對這一制度進行改革與完善：一是從全國人大層面，應重點圍繞區分人大決定權與黨委決策權、政府行政管理權的權限界限、界定明確人大討論決定重大事項的范圍內容、保障各級人大及其常委會行使重大事項決定權以及將憲法法律一些原則性規定加以具體化，制定《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會重大事項決定法》;同時，要授權有地方立法權的地方人大常委會可以就決定重大事項的具體范圍、詳細程序等根據各地實際自行規范。二是從地方層面，應重點建立完善地方人民代表大會常務委員會討論決定重大事項決定權的地方性法規，使地方性法規真正起到落實憲法精神的作用，成為保障和支持地方人民代表大會及其常務委員會把重大事項決定權行使的法律依據。省級人大要抓緊修訂關于重大事項決定的地方性法規，增強可操作性，體現當地的特點。就浙江省來講，《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》從2002年1月1日實施以來，已經過去了13年，形勢任務已經發生了重大變化，要根據省委關于美麗浙江、法治浙江建設等重大戰略部署，抓緊對這一地方性法規進行修訂完善，使其更加具有時代特點和浙江特色。

其次，要界定邊界內容，增強重大事項決定的針對性。人大討論決定重大事項范圍廣、內容雜，人大重大事項決定權“權力清單”的界定既要體現方法上的靈活性，也要體現立法上的系統性、精確性。在方法上要體現靈活性。重大事項屬于動態性立法，重大事項界定總體上要堅持該粗就粗、該細就細的原則，同時范圍劃分宜粗、具體規定宜細。因此，國家層面的重大事項決定權的清單界定時，可以借鑒省級人大成熟經驗，采取原則規定、具體列舉和兜底條款等相結合的界定辦法，對一些實踐中在做或者已經明確的可以討論決定事項應該以上位法的形式進行列舉式明確，對于一些地方可以探索的重大事項決定范圍，進行原則規定或者預留空間;地方人大層面，根據上位法規定，應該結合本行政區域的實際細化明確人大討論決定重大事項的具體范圍，能具體的就具體。在立法的過程中要體現立法的精確性，根據重大事項的性質和特點，應當分為兩大類情況：一類是人大及其常委會必須作出決議、決定的情況;一類是必須向人大及其常委會報告，是否作出決定由人大及其常委會根據情況而定，不作出決定，也可以以意見和建議的方式表達權力機關的意志。這兩大類事項內容應盡可能地詳盡，并且結合本地區實際，予以明確具體的表述。特別是設區的市獲得有限地方立法權后，可以側重對人大討論決定城鄉管理、環境保護和歷史文化保護中的重大事項，以地方立法形式進行規定。

再次，要明確程序責任，保證決定內容得到有效執行。由于憲法和地方組織法沒有規定人大討論決定重大事項的具體程序和法律責任，在實踐中大多省市人大討論決定重大事項是按照代表大會議事規則或者常委會議事規則的有關規定執行。同時，絕大多數都設有法律責任條款，但是也存在落實不夠到位的問題。綜合實踐中證明已經切實可行的做法，建議有關人大討論決定重大事項清單的立法中應該規定討論決定重大事項的議案提出、議案內容、議案審議等方面的程序和要求，同時提出保障措施和法律責任。在程序方面，議案的提出應該是國家機關、機構和常委會組成人員聯名提出，不同的提出主體，提出和進入審議程序也應該有所不同;議案的內容應該包括基本情況、法律政策依據和事實根據及應該提供的其他材料;議案的審議應當規定審議時間期限和審議意見的處理、公布等。在保障措施和法律責任方面，保障措施上既規定有關國家機關的執行和報告執行情況的時限，又明確人大常委會對執行情況進行監督檢查的義務;在法律責任方面應該具體詳細列舉應該承擔法律責任的情況，并規定法律責任后果，特別是規定地方人大常委會不履行重大事項決定權的責任承擔和“一府兩院”不執行人大重大事項決定內容的責任后果、處罰措施。例如，浙江省的《麗水市人大常委會討論決定重大事項的暫行規定》第十九條規定“對依法應當由市人大常委會討論、決定的重大事項擅自作出決定的，市人大常委會應當責成其糾正或者依法予以撤銷”，辦法還規定，對有關重大事項不報告、不征求意見或者不備案的，市人大常委會可以責成其限期改正。

三、重大事項決定“權力清單”立法中的難點問題處理

通過立法路徑來建立人大討論決定重大事項清單制度，無疑會提高人大討論決定重大事項的權威性、針對性和可操作性。在立法過程中，如何理解和界定重大事項、如何認識黨委決策與重大事項決定權的關系、重大事項決定權與人大其他職權的交叉關系等問題的處理，直接關系著立法的質量，影響著重大事項決定清單的執行效果。這需要我們深化認識，正確處理好相關辯證關系。

首先，立法前對“重大事項”概念的定義?！爸卮笫马棥弊鳛橐粋€法律術語，憲法和法律只作了原則性規定，沒有明確規定其含義、界定其范圍和標準。但是筆者認為，“重大事項”難界定，但不是不可界定。盡管事物不斷發展變化，只要是客觀存在，只要是遵循憲法、法律的規定和精神，并對本行政區域內的事項有了全面深入的理解和正確的把握，就完全有可能在立法中對一定時期內或者本行政區域內的重大事項加以準確界定。從法律規定和實踐看，首先，“重大事項決定權”有別于通常意義上的人大“決定權”， 重大事項更具有實實在在的特點，即“重大事項”應當是具有實質性的具體的大事，而不是一些程序性的問題。比如人事選舉任免中的決定權、批準政府工作報告時的決定權，人大所要討論、決定的重大事項應當具有合法性、重大性、全局性、廣泛性、地域性和時間性的特點。因此，在立法中可以把重大事項界定為：在一定時期內，本行政區域的政治、經濟、文化和其他社會各項事業發展中，以及涉及廣大公民的切身利益和普遍關心的迫切要求解決的帶有全局性、根本性、長遠性，依照法律規定由國家權力機關討論、決定，或者有關國家機關必須向國家權力機關報告的事項。例如，2010年 10月，浙江省杭州市人大常委會通過人大常委會討論決定重大事項的規定，將重大事項定義為關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的事項。近年來，杭州市“引水入城、運河整治、食品安全、生態市建設”等重大事項，都是經過市人代會作出決定的。

其次，立法中人大與黨委、政府關系的處理。人大討論決定重大事項的本質，就在于運用國家政權組織形式、通過法定程序將黨的主張轉化為國家意志，在于通過人民代表大會制度載體實現黨的主張與人民意志的統一。黨委決策建議是人大及其常委會確定重大事項的政治依據、行動方向和指導原則，人大及其常委會決議決定是黨委決策建議在國家意志上的體現。彭真同志指出“對政權機關的決議，所有的人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外”。在現實生活中群眾對“重大事項”決定主體的認識存在誤區，且人大工作的同志對“決定權”與“重大事項決定權”區別認識不清，尤其是沒有立法權的地級市往往把一般決定權的行使誤當成重大事項決定權行使，致使黨委決策代替了人大行使重大事項決定權的職能。因此，在重大事項決定權的立法中，一定要注重人大重大事項決定權與黨委重大問題決策權、政府行政管理權的協調性，堅持抓大事、議大事，既要破除“無所作為”的觀念，增強行使重大事項決定權的主動性，又要防止過分強調人大決定權而不顧實際，什么都由人大作決定，導致越俎代庖，干涉政府工作。在實際運作中，地方人大常委會要積極爭取黨委的重視和支持，要全面了解黨委的工作重點，根據中心工作的需要行使決定權 。

再次，立法后重大事項決定清單的動態跟進。重大事項是由本行政區域內的經濟、政治、文化、社會、生態等現狀、歷史原因、地理位置、民族風俗等情況決定的，是個動態的概念，不同地區不同條件下，其范圍和內容不一樣，具有階段性和區域性的特點，不能設置統一的具體量化標準。因此，要堅持動態跟進原則，既要從本行政區域的實際出發來確定重大事項，又要隨著形勢的發展變化，適時確定重大事項。除了上文概括的兩類區分外，還要厘清重大事項的三個層次，即議而必決、議而可決、應當報告的情形。除了已有明確規定的內容外，還應當增加以下幾項 ：一是議而必決的重大事項 。二是議而可決的重大事項，即應當向常委會報告，必要時常委會可以作出。三是應當報告備案的重大事項，主要是行政區劃調整、政府機構設置、對外締結友好城市關系等。同時，由于各地情況千差萬別，每一個地方，既有全國或者全省普遍存在的問題，也有本行政區域內的特殊問題，不同區域對重大事項可以有不同的界定，因此，判斷重大事項只能從本行政區域的實際情況出發，立足實際，審時度勢，因地制宜，科學確立重大事項。例如，浙江省麗水市人大常委會結合當地綠色生態發展和生態環境保護的實際，通過出臺《討論決定重大事項暫行規定》，重點就生態環境保護中的人大討論決定重大事項的“權力清單”進行了列舉，主要是：生態建設與環境保護規劃和甌江流域的污染防治規劃的執行情況;自然保護區、文化遺產、風景名勝區的保護規劃及實施重要情況;確定和變更市樹、市花等代表城市的標志物等。

“徒法不足以自行”。以立法形式對人大討論決定重大事項的“權力清單”作出界定，只能說有助于人大常委會依據法規的規定更好地行使重大事項決定權，并不意味有了立法的法規就完成了重大事項決定權的行使。人大討論決定重大事項清單的確立及實施，在相當程度上有賴于人大常委會其他職權的配合行使作保障。特別是重大事項決定權行使后，“一府兩院”執行得如何，效果如何，需要通過行使監督權等職權了解掌握情況，保證決議、決定落到實處。

（作者單位：浙江省麗水市人大常委會研究室）