現行公務員考錄制度運行中的沖突與破解

施婷婷

(江蘇師范大學 法政學院， 江蘇 徐州 221116)

現行公務員考錄制度運行中的沖突與破解

施婷婷

(江蘇師范大學 法政學院， 江蘇 徐州 221116)

現行公務員考錄制度在運轉中存在著非正式制度與正式制度之間、權力的實質公平與形式公平之間、內部自律與外部他律之間、集中性與獨立性之間的四種沖突?？蓮拇龠M正式制度與非正式制度的融合;完善考錄的法律規范，保障權利公平;建立健全外部他律制度，強化他律;實施分類考試制度等方面入手破解上述沖突。

公務員;考錄制度;沖突;解決途徑

現行的《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)第四章對公務員的錄用進行了一系列的規定，不僅確立了公務員錄用中的“凡進必考”原則，而且對錄用的公務員的職位要求、考試方式、報名方式、資格審查等都做了明確的規定。公務員的錄用圍繞考試展開，形成了發布招考通知、資格審查、考試、考核、錄用等嚴格程序。這種嚴格的考試制度和程序，打破了過去那種進入機關單位的隨意性和“攀關系”、“走后門”現象，為所有想進入公務員隊伍的人提供了平等的機會。但是，現行的公務員錄用制度在實際運行的過程中仍然存著明顯的運行不力、運行不公等現實問題，需要我們進一步思考，探求其破解和完善之策。

1 正式制度與非正式制度的沖突和破解

1.1 正式制度與非正式制度的沖突

制度有正式制度與非正式制度的區別。公務員考錄的正式制度就是指與公務員考錄相關的法律規范、錄用流程、考試程序與內容等體系制度，是規范性的要求;非正式制度是“人們長期形成的包括公務員考錄的價值信念、倫理規范、道德原則和意識形態等因素?！保?］然而，如果將“非正式”理解為“不成文”的話，還會有另一方面的解讀，即那些帶有灰色性質的非正式制度。所以，這里的沖突主要有兩方面:一是我國公務員考錄的正式制度是在借鑒國外文官制度的基礎上建立起來的，從建立之初就帶有西方國家的價值和倫理觀念，必然與本國關于公務員考錄的價值信念、道德原則等方面有沖突;二是在我們國家某些價值觀念的驅動下，灰色性質的非正式制度對正式制度的破壞，這種矛盾集中體現在“官本位”思想下非正式制度對正式制度作用的消減。

西方的“官商二元化”的文化價值觀念使得在西方社會中，人們歷來具有多元化的職業觀念，并不把進入公職部門作為唯一的選擇。我國幾千年的傳統文化使得“官本位”思想根深蒂固，在市場經濟發展與沖擊之下，這種“官本位”的思想雖然有所松動，但取而代之的是“官商一體化”，反而給權力尋租留下了空間。因此，同樣的正式制度在西方能保證考錄程序的公平正當，而在我們國家則會引發很多制度上的問題。

1.2 正式制度與非正式制度的融合

一方面，我國現行的公務員正式考錄制度最初引入了西方國家的考錄制度，因此帶有西方非正式制度的文化價值，不能完全解決我們國家的問題。因此，在借鑒西方國家正式考錄制度的基礎上，要進行本土化以適應我們自己的文化和國情。另一方面，非正式制度歸根到底是一種文化傳統，它的作用主要體現為文化的內在驅動力。比如，“官本位”思想，并不能用好壞來評價它，只是一種職業追求而已。這種追求源于我們千百年來對于“士農工商”進行等級區分的結果，入仕從另一方面是高的社會身份的體現。對“官本位”進行批判，主要是因為在這種思想的驅使下，出現的扭曲行徑，這樣的扭曲行徑同時使得非正式制度又包含某些灰色的含義。

因此，在正式制度的設置過程中首先要能夠體現非正式制度，這是為了克服正式制度水土不服的問題;其次，在傳統思想或者文化的影響下，會出現一些我們稱之為灰色的制度，比如任人唯親、任人唯近等，嚴重阻礙了考錄制度的公平性，要摒棄掉這些不成文制度的消極影響，消融灰色制度生存的土壤。

2 權利的形式公平與實質公平的沖突和破解

2.1 權利的形式公平與實質公平的沖突

公平，是法律、規范以及制度追求的價值準則。在公共行政領域，公平是政府行政職能的體現和價值追求。對于公務員的考錄來說，權利的公平意味著凡是有能力和有利益訴求的社會成員，都能夠享有平等進入機會。在實踐中，關于考錄制度做了一系列的規定，包括職位表、報名條件、學歷要求、專業限制、年齡限制等各種客觀條件。從形式上看，這些規定對所有報考者來說都是公平的，沒有人可以享有特權。但是，從實質上看，這些規定無形中將一部人隔絕在進入的可能性之外。比如，一些職位有學歷要求，必須是碩士及以上，還有一些職位對專業進行限制。對于那些沒有相應學歷或專業的人員來說，并不代表他們不能勝任相應的職位，但是對這部分人來說，就沒有機會獲得考試的機會，從而不可能有進入機會。

2.2 完善考錄制度的法律規范，保障權利實質公平

我國公務員考錄制度出現形式上的公平主要是由于現行法律制度不健全造成的?，F行與公務員錄用有關的法律規范主要有《中華人民共和國公務員法》、《公務員調任規定(試行)》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》。而關于公務員的考錄制度卻沒有專門的法律進行規范。這樣難免會導致法律對考錄制進行規范的時候只能以宏觀的形式進行規制，而難以細化環節。

日本的《公務員法》對考試實施環節的具體內容作了非常明確的規定和處罰額度，例如，對于扣押考試公告的人，一般要處以一年以下有期徒刑或三萬日元以下罰款，以維護考試制度的嚴肅性。因此，我國應該加快公務員法實施細則建設，在考試環節做出具體的規定。而不是籠統地規定限制標準以達到形式上的公平，更多的應該是通過法律的細化，給予更多人機會。如關于學歷的限制，可以對沒有達到相關學歷要求的考生增設職業素養測評，只要實質上滿足相應職位的要求就能夠獲取進入公務員隊伍的資格，這才是真正意義上的公平。而實現實質上公平最主要的就是細化現行的法律，制定專門的考錄制度。

3 內部自律與外部他律之間的沖突和破解

3.1 內部自律與外部他律之間的沖突

內部自律，指公務員對自身的約束;外部他律是指制度化的規范。中國傳統用人制度從產生之日起就與道德倫理結下不解之緣?！墩撜Z》中有“為政以德”;司馬光在《資治通鑒》里有關于選人標準問題的表述“是故才德全盡謂之圣人，才德兼亡謂之愚人，德勝才謂之君子，才勝德謂之小人。凡取人之術，茍不得圣人、君子而與之，與其得小人，不若得愚人”;《公務員法》第七條規定，堅持任人唯賢、德才兼備的原則。①《中華人民共和國公務員法》第七條:公務員的任用，堅持任人唯賢、德才兼備的原則，注重工作實績。以上均表明對于道德的追求一直根植于我國的用人制度中，“表明我國社會管理或行政行為本身，被理解為對于道德價值的追求，這共同地基于“道德人”假設的基礎之上?！保?］基于“道德人”的人性假說使得對于公務員錄用的監督主要依靠自律的方式。這種自律在公務員考錄環節的表現就是缺少制度化監督。公務員的考錄過程主要是主管部門和用人單位負責實施，整個過程并沒有相關的法律制度規范。這一方面可以歸結為我們國家關于公務員制度化進程比較遲緩。更重要的是，我們傳統政治文化強調德行內修，更多依靠自律進行。但是，現代法治文明更多強調公平、公開和透明，要求外部監督，即他律，這也是對公民知情權的保證。內在自律規范與外在他律之間的沖突也是當前需要平衡的問題。

3.2 建立健全外部制度，強化他律

“讓權力在陽光下運行”并不是一句口號，它具有現實的價值。西方國家，建立在“經濟人”人性假說基礎上，考錄制更多依靠制度化規范?！岸稹币院?，日本頒布了跟公務員錄用有關的一系列制度:1947年，《國家公務員法》標志著公務員考錄制度正式出臺;1984年，《人事院錄用考試規則》出臺，又對前一制度做了多次修改;2001年，《公務員制度改革大綱》對公務員的考錄制度進行了改革;2007年，通過了《關于公務員制度改革》; 2008年，又通過并頒布《國家公務員制度改革基本法》等相關的法案。這些配套措施都使得日本的公務員考錄監督制度日趨完善，為外部監督提供了制度化的依據和途徑。

因此，僅依靠道德的自律是不能起到根本保障作用的，必須有外部他律進行監督。當然外部監督要真正發揮作用也要有制度化的規定，否則就會出現監督的無序、無效甚至是混亂。目前關于外部他律制度的法律依據主要是公民基本權利知情權的，而其他方面的內容卻沒有具體而明確的規定，這是制度不健全的表現。完善公務員考錄的外部他律制度，需要建立以監督主體、監督對象、監督的法律依據、監督權限、監督的方式和范圍等方面為內容的法律監督制度。

4 集中性與獨立性之間的沖突和破解

4.1 集中性與獨立性之間的沖突

集中性是指公務員的招錄考試采用集中統考的方式，所有職位均采用統一的試卷和方式進行;獨立性是指不同的職位之間具有各自獨立的特性，有自身的專業要求。按照我國公務員職位分類的方法，公務員分為三類:綜合管理類、專業技術類和行政執法類。顯而易見，不同的職位有不同的專業和技術要求?，F有的考試方式選拔出來的大多數是“通才”，不能滿足不同職位對“專才”的需求?！耙浴ú拧瘶藴蔬x擇的人員往往缺乏從事專門性工作的技能和經驗，領導難于深入;以‘專才’標準選拔出的人員雖堪稱某個領域內的專家，但他們的知識面窄而不博，偏于一隅?！保?］尤其對于專業技術類公務員來說，其專業背景和專業知識能力是勝任其崗位要求的必要前提。在現行的考錄制度下選拔出來的公務員，難以滿足不同崗位獨立性的特殊需求。

4.2 實施分類考試制度

西方現代國家的公務員考錄系統都是復合型的，根據不同類別職位的性質、要求、職責和能力等方面的要求，對公務員的素質、能力和要求進行分類考試?！坝?，專業技術類公務員以甄選方式進行選拔，重點對專業技術能力和水平進行考察”;［4］在美國，公務員錄用考試以職業能力為核心，始終重視職位所需的專門技能和知識，而不是文化背景和學術修養，強調按照職位分類制度中的不同職系和職級組織考試;在日本，“公務員錄用考試內容的設計以判定報考者的工作技能和工作知識為主，考試科目與擬任職務有密切關系”。［5］美國現已建立比較完備的公務員考試分類制度，我們可以借鑒。2008年，美國人事管理辦公室公布了《職位分類手冊》，對公務員職位分類標準進行了調整，對每個職位重新做出了定位。所有的職位首先被分為兩類:白領和藍領，其中白領包含:專業類、行政類、技術類、文員類、其他類;藍領包括:技藝類、工藝類、手工類等。相比較而言，我國公務員職位分類法(綜合管理類、專業技術類、行政執法類)還有待進一步細化，進行更為明確和詳細的科學分類。同時，美國的公務員考試過程中，首先引進計算機對面試者進行測試，具體實施由考試委員會通過計算機自動控制考試過程。在考試過程中先讓受試者做中等難度的題，如果答題者達到相應的準確率就會提升難度，反之，則會降低難度，整個測試過程題目難度一直處于動態變化中，從而可以真實測試出每位應試者的真實能力和水平。

西方公務員錄用中的分類考試制度是建立在職位已經非常細化的基礎上，目前我們國家公務員的職位分類還沒有這么詳細。因此，首先要做的是進一步進行職位分類;其次，要根據不同的職位設置具有專業特性的題型，以適應不同崗位特殊的職位需要。

我國公務員考錄制度化建設起步較晚。公務員考錄制是在我國人事制度改革實踐的基礎之上，借鑒和參考西方公務員考錄制經驗的基礎上建立起來的。因此，以英、美、日為代表的西方國家文官制度與我國公務員考錄制有相似性，都以競爭考試的方式進行，通常是終身制。但是，公務員考錄制又有自己的特定的民族文化土壤和我國特定的國情。公務員錄用制度運行中的四種沖突既有自身制度不完善的原因，也有文化土壤和國情的原因。因此，我們可以在總結自身實踐經驗的基礎之上，一方面借鑒西方先進的經驗和做法，另一方面推動實踐創新，從而推動我國家現行公務員考錄制度的完善。

［1］弓聯兵，王青梅.我國公務員錄用正式制度與非正式制度的沖突與融合［J］.行政論壇，2008(3):55—58.

［2］高青蓮.“道德人”假設與儒家行政倫理價值觀——孟子的行政倫理價值觀分析［J］.社會科學論壇，2009(12):24—28.

［3］閆建，黃登攀.西方各國公務員錄用制度之比較及其對我國的啟示［J］.行政論壇，2004(2):90—92.

［4］曹永勝.推進我國公務員錄用考試分類分級探析［J］.中國行政管理，2014(8):37—40.

［5］吳志華.當今國外公務員制度［M］.上海:上海交通大學出版社，2008:48—57.

(責任編輯:李慶華)

There exists four conflicts in the operation of the current civil servants employing system:the conflict between informal institution and formal system;the conflict between form fairness and essential fairness in rights;the conflict between internal discipline and external heteronomy;the conflict between concentration and independence.To resolve these conflicts，from the following four aspects:promoting the fusion of formal system and informal system;perfecting the legal norms of examination and employment system and guaranteeing the fair rights;establishing and perfecting the system of external heteronomy，strengthening the hereronomy，implementing classified examination system.

civil servants;examination and employment system;conflicts;strategies

D630.3

A

1672—9536(2015)01—0018—04

2015—05—10

國家社科基金項目“城鄉二元社會結構的解構與法治中國的建構研究”(14BFX004)的階段性研究成果

施婷婷(1991—)，女，江蘇宿遷人，江蘇師范大學碩士研究生，主要研究方向:公共部門人力資源管理。