推進農村土地經營權規范有序流轉的調查研究——以四川省安縣為例

易 行

(四川城市職業學院公共服務學院，四川成都622650)

穩定和完善農村基本經營制度，堅持農村土地“三權”分置，以放活土地經營權為重點，積極引導農村土地規范有序流轉，促進生產要素資源向農村流動、向農業集聚，大力發展農業適度規模經營，不斷提高農業綜合效益，是推進農村繁榮、農業增效、農民增收的重要途徑。四川安縣被確定為全國農村土地流轉規范化管理試點縣后，積極推動農村土地經營權規范有序流轉，從健全制度和完善政策入手，在培育農業經營主體、創新農業經營機制、建立流轉服務機制、工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度等方面進行了探索創新，為加快現代農業發展奠定了基礎。

1 安縣農村土地經營權流轉現狀

安縣位于四川盆地西北邊緣龍門山脈中段，與成都平原接壤，幅員面積1 189 km2。農業用地3．600萬hm2，其中耕地3．097萬hm2。全縣轄18個鄉鎮234個村，2 330個村民小組。共有農戶總數14．6萬戶，農業人口38．2萬，人均耕地0．081 hm2。安縣實行農民土地家庭承包經營制度后，極大地解放了生產力，充分調動起農民的生產積極性，促進了農業生產發展。但隨著社會經濟的不斷發展，農業生產經營方式、農作物種植模式等都發生了一系列變化，地塊面積較小、土地零碎化已嚴重影響到農業規?；?、機械化經營。二輪土地承包后，安縣農村土地流轉現象日益普遍，流轉規模不斷擴大。

截至2014年底，安縣農村土地流轉總面積6 933．33 hm2，占全縣耕地面積的22．3%，比2013年增加流轉面積1 820．00 hm2，增幅達35．6%。流轉承包耕地農戶2．7萬戶，占農戶總數的18．4%;簽訂書面合同的流轉耕地面積5 113．33 hm2，占流轉總面積的 73．7%;流轉 3．33 hm2以上的且用于種植糧食作物，享受國家種植大戶補貼的165戶，面積1 460．00 hm2，占合同流轉面積的28．6%。

總體來看，安縣土地流轉主要呈現以下特點。

1．1 流轉形式多樣化，但以轉包和出租為主 安縣農村土地經營權流轉形式主要有轉讓、出租、轉包、互換和股份合作等幾種形式，但以轉包和出租為主，其中轉包的面積為2 677．47 hm2，占流轉總面積的 38．6%;出租的面積為3 014．20 hm2，占流轉總面積的43．5%;轉讓、互換和股份合

作的面積分別為 225．33、26．07 和 900．47 hm2，分別占流轉總面積的 3．2%、0．4%和 13．0%。

1．2 流轉去向多元化，但主要流向農戶 安縣農村土地經營權流轉去向有農戶、農民合作社、企業和其他主體等，其中以流向農戶的面積最多，達3 815．27 hm2，占流轉總面積的55%;流向農民合作社、企業和其他主體的面積分別為1 634．73、1 294．00 和 191．93 hm2，分別占流轉總面積的24%、19%和3%。

1．3 流轉規模差異化，但規模經營日益凸顯 安縣農村土地經營權的流轉規模大小不一，但規模經營日益凸顯，流轉0．667～3．333 hm2的占 15%，流轉 3．334 ～6．666 hm2的占26%，流轉 6．667 ～13．333 hm2的占 21%，流轉 13．334 ～20．000 hm2的占5%。其中流轉13．334 ～20．000 hm2的較上年增加100%。

2 安縣農村土地經營權流轉的主要做法及成效

2．1 主要做法

2．1．1 加快推進確權頒證，夯實土地流轉基礎。農村土地承包經營權確權登記頒證是農村土地流轉的重要基礎。安縣作為全國和四川省農村土地承包經營權確權登記試點縣，于2011年啟動試點，以二輪承包合同為依據，按照航空攝影、摸底調查、指認地塊、勾劃地界、農戶確認、簽訂合同等步驟，進一步妥善解決承包地地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題，將承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，為推進土地流轉打下堅實的基礎。截至目前，安縣土地承包經營權確權登記頒證面積已達95%，預計在2015年3月底前基本結束。

2．1．2 搭建土地流轉服務平臺，強化服務功能。安縣在縣農業局搭建了土地流轉信息發布平臺，實時發布土地流轉信息，依托鄉鎮“三資管理”中心建立土地流轉管理服務中心18個，初步搭建了縣鄉兩級土地流轉服務平臺;縣農村土地流轉服務大廳也正在籌建中。通過搭建流轉服務平臺，為土地流轉提供政策咨詢、信息發布、合同簽訂、糾紛調解和檔案管理等服務，不斷提升服務能力。

2．1．3 規范土地流轉行為，促進有序流轉。安縣堅持把“依法、自愿、有償”作為推進土地流轉的基本原則，制定了《關于開展農村土地流轉規范化管理和服務試點工作實施意見》，引導流轉雙方在平等協商、自愿互利的基礎上進行流轉，并切實做好合同的簽訂、備案、登記和歸檔工作。對在集中開發過程中不愿流轉的農戶，通過說服引導和地塊互換的方式予以解決，充分尊重農民意愿，不搞強迫命令。

2．1．4 開展土地流轉審查評估，保障農民權益。安縣建立了土地流轉審查制度，成立土地流轉評審專家庫。村組連片流轉面積0．667～3．333 hm2的由鄉(鎮)人民政府審查，3．333 hm2以上由縣農村土地流轉中心審查。重點審查合同簽訂是否規范、是否違背農民意愿、是否保護了農民利益、是否符合產業規劃、是否農業用地非農化、土地流轉租金的支付方式是否有保障等重要事項，同時嚴格審查工商資本流入農業領域租賃農戶土地，建立土地流轉復墾保證金制度，有效保障農民權益。

2．1．5 出臺扶持政策，促進規模經營。安縣對土地流轉從事規模經營制定了相應的扶持政策。一是對成片土地流轉的區域優先給予土地整理、道路建設、溝渠修建等項目支持;二是落實對龍頭企業、農民合作社、家庭農場、種養大戶等農業規模經營主體的強農惠農政策，在農機購置、申請示范社(場)、申辦“三品一標”認證、爭創名優品牌等方面給予一定扶持。

2．2取得的成效

2．2．1 生產要素配置逐步優化。土地經營權流轉使城鄉之間的資金、技術、人才、設備等生產要素實現合理流動和優化組合，形成了城鄉優勢互補、協調發展的新格局。2014年安縣的龍頭企業、農民合作社等經營主體共從各類金融機構獲得生產經營貸款3 300萬元;全縣市場中90%以上生豬、家禽等都是由農民合作社、家庭農場、種養大戶生產;全縣龍頭企業、農民合作社共聘請大中專院校、科研單位的科技人員110余人。

2．2．2 新型農業經營主體加快發展。土地經營權流轉使土地逐步向種養大戶、龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體集中，促進了農業的規模經營，提升了新型農業經營主體發展實力。截止目前，安縣共有經工商部門注冊登記的農民合作社410個，入社成員37 100戶，年銷售額達122 150萬元，實現利潤10 695萬元;種養大戶1 321戶;龍頭企業和家庭農場分別有79和117個。

2．2．3 農村勞動力轉移步伐加快。土地經營權流轉后，部分農民在業主那里務工，不僅獲得了勞務收入，而且學到了許多實用技術和經營管理技術，提高了勞動者素質。同時，土地流轉有利于人地分離，改變了部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，解除了土地對農民的束縛，促進了農村勞動力向非農產業轉移。

2．2．4 農民財產性收入明顯增加。根據調研，通過土地經營權流轉，2014年安縣農民人均可以得到671元的租金收入，有的土地流轉收入甚至高于農民傳統農作物總收入;另外，企業、合作社及業主通過租賃土地，為當地農民創造了更多就業就會，使農民從原來直接的生產經營者成為業主打工的農業工人，也增加了一定收入。

3 安縣農村土地經營權流轉存在的主要問題

3．1 農戶流轉意愿不強 一是一些農民對國家政策認識不足，甚至誤解流轉的目的，害怕流轉出去的土地“有去無回”，成為失地農民［1－2］。二是由于長期以來形成的對土地的依賴性，一些長期外出務工經商的農民，有的甚至舉家外遷，不再以土地為生，但仍然把土地當作最后退路。三是目前農村還未建立起完善的養老、醫療保險等事關農民生存的社會保障體系，而土地在很大程度上擔負著農民的社會保障功能，農民擔心土地流轉之后的生計問題。

3．2 流轉行為不夠規范 大多數農戶在流轉土地只有口頭協議，沒有形成具有法律效力的書面協議或合同。即使簽了合同，也比較簡單、不規范，流轉雙方在責、權、利關系上沒有明確規定，也無違約責任的約定，更沒考慮到今后市場變化因素，給土地流轉留下了許多隱患。

3．3 流轉服務機制不健全 一是全縣尚未實現縣、鄉鎮2級土地流轉管理服務平臺全覆蓋，土地流轉供求雙方的信息空間較為分散，土地供求信息不能高效準確提供。二是土地流轉主要依靠自發和政府推動，缺乏規范的土地流轉市場，缺乏與土地流轉相關聯的政策咨詢、價格風險評估、公證等中介組織，沒有形成一個網絡化、多功能的中介服務體系，導致流轉信息渠道不夠暢通。

3．4 流轉監督管理不到位 一是2008年機構改革后，鄉(鎮)農經機構薄弱，缺乏人員和經費，對土地流轉監管乏力。部分基層干部對土地流轉的重要性認識不足，認為土地流轉是農戶自己的事，疏于監督管理。二是尚未建立起鄉村調解、縣級仲裁、司法保障等一套完整的糾紛調處機制，仲裁基礎設施建設不足，仲裁員隊伍整體素質不高，發生土地流轉糾紛時調處力度不夠［3］。三是土地流轉缺乏有效的用途管制，出現借土地流轉之名違規搞非農建設、擅自將耕地“非農化”等現象，嚴重損害農民的合法權益。

3．5 流轉政策制度不完善 一是流轉合同制度不完善，流轉合同文本沒有得到統一規范，合同簽訂流程和合同鑒證制度不健全。二是對流入方的主體資格、征信情況以及持續經營能力審查不夠嚴密，存在流入方經營項目不符合當地農業產業發展規劃的現象。三是工商企業租賃農戶承包地的監管力度不足，存在承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失的風險［4］。四是引導和鼓勵土地流轉的財政、金融、保險等政策支持不足。

4 對策建議

4．1 尊重農民意愿，引導土地流轉 要始終堅持“依法、自愿、有償”的原則，以農民為主體，以政府扶持引導、市場配置資源為取向，充分尊重農民主體地位，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由農戶自主決定。對個別不愿流轉土地的農戶，不能違背承包農戶意愿強迫流轉。土地流轉收益應歸承包農戶所有，任何組織和個人不得侵占、截留和克扣。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》等法律法規，加大對中共十八屆三中全會、中央和省委一號文件關于土地流轉方面精神的宣傳力度，著重宣傳土地流轉的原則、期限、程序、方法、步驟以及土地流轉的意義，真正使土地承包經營權的流轉政策深入人心，深入到千家萬戶，提高農民土地流轉的積極性。要發揮典型引導示范作用，充分發揮種養大戶、農民合作社和家庭農場等新型農業經營主體流轉土地的示范作用，使農民看到實實在在的效果，轉變思想觀念。

4．2 加強指導服務，規范土地流轉 健全土地流轉管理制度。對已流轉土地進行檢查登記，摸清現狀;實行縣、鄉分級審查制度，嚴格資格審查，重點審查流入方的主體資格、征信情況、農業持續經營能力及擬經營項目是否符合本區域產業布局和現代農業產業規劃等;建立土地流轉臺賬，實行土地流轉合同鑒證制度;強化用途管制，堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴禁借土地流轉為名搞非農建設［5］。引導流轉雙方當事人依法簽訂書面流轉合同，使用統一的省級合同示范文本。加強對工商業租賃農戶承包地的監管和風險防范，實行分級備案，嚴格準入門檻，加強事中事后監督，建立土地流轉風險保障金，專項用于土地流轉風險防范。

4．3 建立流轉體系，促進土地流轉 一是要依托農村經營管理機構，建立以縣級為中樞、鄉級為平臺、村為網點的土地流轉服務平臺和土地流轉監測體系，為流轉方式提供信息發布、政策咨詢等服務，及時收集發布土地流轉信息。二是要積極發展各類市場中介組織，建立多層次、全方位開放的土地流轉市場機制，依靠市場調節完善流轉機制，降低土地流轉成本。三是要完善土地流轉糾紛調處機制，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，健全鄉村調解、縣(市、區)仲裁、司法保障的糾紛調處機制，妥善化解矛盾糾紛。四是要建立專業評估機構，開展土地分等定級和價格評估工作，客觀公正評估土地等級和市場價格，為流轉雙方的公平交易提供科學依據［6］。

4．4 培育新型主體，推動土地流轉 專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體是土地流轉和集約化經營的重要牽動力量。一是加強農民職業教育力度，培育新型職業農民，鼓勵職業農民通過轉包、租賃等方式流轉土地，發揮示范效應。二是發展家庭農場，鼓勵承包農戶通過土地流轉發展家庭農場，支持家庭農場改善生產條件和經營管理，擴大生產規模。開展農場經營者成本核算、資產管理等方面的培訓，促進家庭農場提高經營管理水平。三是扶持農民合作社發展，賦予農民合作社申報和實施財政項目主體待遇，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護。積極引導和鼓勵農民將土地以入股方式集中，按市場機制將承包土地折價入股或量化成股份，建立土地股份合作社。四是做大做強龍頭企業。引導龍頭企業通過土地流轉，建立具有帶動作用的產業化示范基地，推動產業集群集聚發展。鼓勵和支持龍頭企業與農戶、家庭農場、農民合作社建立緊密聯結的組織模式和利益機制。

4．5 完善政策扶持，保障土地流轉 加大土地流轉財政扶持，對流轉土地給予獎補，落實相關稅收優惠政策，支持種養大戶、農民合作社、家庭農場和從事現代種養業的新型農業經營主體通過土地流轉進行規模經營，落實土地流轉用地、用電和用水政策。加大金融保險支持，通過組建政策性農村產權交易擔保公司或農業投資企業，優先對種養大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業等新型農業經營主體提供融資擔保［7］。完善農業保險政策措施，擴大農業保險范圍，鼓勵保險公司選擇運行規范的糧食生產規模經營主體開展目標價格保險試點，提高農業風險保障水平。

［1］蘭曉紅．農村土地流轉動因、問題及對策研究［J］．特區經濟，2010(10):159－160．

［2］金紅蘭，蔣馨萍，金秀峰，等．延邊農地流轉影響因素及農戶意愿的調查研究——以圖們市Y鎮的M村和Q村為例［J］．延邊大學農學學報，2013(4):352－359．

［3］黃延信，張海陽．農村土地流轉狀況調查與思考［J］．農業經濟問題，2011(5):4－8．

［4］杜朝暉．我國農村土地流轉制度改革——模式、問題與對策［J］．當代經濟研究，2010(2):48－52．

［5］李中，劉衛柏．農村土地流轉中應關注的幾個問題［J］．經濟縱橫，2013(3):96 －98．

［6］周正．我國農村土地流轉存在的問題［J］．經濟研究參考，2014(12):22－23．

［7］洪名勇，關海霞．農戶土地流轉行為及影響因素分析［J］．經濟問題，2012(8):72－76．