我國石油儲備現狀及體系構建的政策建議

□ 文/彭元正

我國石油儲備現狀及體系構建的政策建議

□ 文/彭元正

宣資/圖

一、石油儲備立法的時機和條件

石油儲備是一個廣義的概念，根據不同的儲備主體，可劃分為政府儲備、企業儲備（又分為法定義務儲備和商業儲備）和機構儲備；根據儲備的性質和用途，可劃分為國家石油儲備和商業石油儲備。國家石油儲備包括政府儲備（又稱政府戰略儲備）、企業法定儲備（又稱企業義務儲備）和代理機構儲備（指法定機構儲備，它受企業委托，履行企業的法定儲備義務）。國家石油儲備不同于商業儲備的顯著特征是：依據國家權力機關或行政機關頒布的法律或法令建立；目的在于應對大規模突發性的石油供應中斷，屬于戰略性的應急儲備；由中央政府集中統一監管，法律授權政府決定何時動用及動用的規模和時限；對儲備主體具有強制性，即儲備義務主體承擔法定責任，如有違犯將依法懲處。

世界主要發達國家建立石油儲備的共同經驗是“立法先行”，即先頒布法律或行政法令，再依法建立和完善儲備體系。我國國家石油儲備建設正式啟動于2004年，截至2010年底，戰略石油儲備量達到1.78億桶（2428萬噸），相當于2010年36天原油凈進口量和20天國內消費量，與國際能源署提出的建立相當于上年90天進口量應急儲備的目標，還相差54天的儲備量。之所以進展比較緩慢，主要障礙就在于國家石油儲備立法嚴重滯后，無法可依，導致儲備責任主體單一，儲備體制機制不順，儲備行為不規范。

基于美、英、法、德、日等國早已建立起完備的石油儲備體系，它們中既有石油凈出口國（英國），又有石油凈進口國（日本、德國），還有與我國類似的石油生產、消費和進口大國（美國、法國），它們石油儲備立法的經驗完全可以為我借鑒；加上我國已經作了多年建立國家石油儲備的實踐探索，我認為國家石油儲備立法條件已完全具備。

二、我國原油和成品油儲備政策和規章現狀

目前，我國現有如下儲備政策：2005年3月，財政部、國家稅務總局發出通知，經國務院批準，對國家石油儲備基地第一期項目建設過程中涉及的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和契稅予以免征。

2006年底，財政部出臺用所得稅返還建立原油“國家商業儲備”的政策，明確原油商業儲備通過所得稅返還建立，油庫建設財政出資100%，采購儲備原油財政出資30%；政府要求保持一定儲備總量，企業可根據生產需要短期內動用并返還。批準中國石油、中國石化兩家國有集團公司用該政策建立2400萬噸原油商業儲備。

2007年4月國家發展和改革委公布《能源發展“十一五”規劃》，提出：“加強政府石油儲備建設，適時建立企業義務儲備，鼓勵發展商業石油儲備，逐步完善石油儲備體系”。

2008年底，國務院發布石化產業調整和振興規劃，明確提出：“抓緊落實油品儲備。加快儲備設施建設，抓住當前有利時機增加成品油國家儲備。參照原油商業儲備做法，盡快研究制訂成品油商業儲備辦法和制度?！?/p>

2009年3月，國家發展和改革委頒布《國家石油儲備中長期規劃（2008—2020年）》，提出包括政府戰略儲備和企業義務儲備的國家石油儲備目標，該目標有儲備數量和儲備天數兩個指標，其中儲備天數又分為按照凈進口量和按照總需求量（消費總量）計算的兩個指標。

現有儲備規章為：2008年11月，國家能源局和財政部發出《國家能源局、財政部關于委托企業承擔國家石油儲備基地運行管理任務有關事項的通知》，并相繼出臺《國家石油儲備基地委托管理試行辦法》、《國家儲備石油委托采購收儲暫行辦法》、《國家石油儲備基地第二期項目建設資金使用試行辦法》和《國家儲備石油財政財務管理暫行辦法》，對委托建設、委托管理和委托采購進行規范。

三、我國戰略石油儲備的管理體制

（一）管理體系的形成

2003年3月國家發展和改革委能源局掛牌成立。5月，負責國家石油儲備基地建設和管理的國家石油儲備辦公室正式投入運作。

2005年先后注冊成立具體管理和運作一期國家石油儲備基地的4個國家石油儲備基地公司。

2007年12月18日國家石油儲備中心正式成立，隸屬國家發展和改革委。

2008年3月組建國家能源局，隸屬國家發展和改革委管理，國家石油儲備中心劃歸國家能源局管理。

（二）現行國家石油儲備管理體制

經過多年實踐探索，我國初步形成了戰略原油儲備由國家發展和改革委或財政部、國家能源局管理，戰略成品油儲備由國家發展和改革委、國家物資儲備局管理，一期和二期工程建設的戰略原油儲備基地又采用不同管理模式的管理體制。

（1）一期國家戰略原油儲備基地管理模式

（2）二期國家戰略原油儲備管理模式

根據國務院批復，國家戰略原油儲備庫二期實行“政府出資、企業代管、依法運作、中心監管”的管理模式，國家能源局和財政部對國家二期戰略原油儲備實行委托建設、委托管理和委托采購。2008年11月，國家能源局和財政部發出《國家能源局、財政部關于委托企業承擔國家石油儲備基地運行管理任務有關事項的通知》，并相繼出臺規范委托建設、委托管理和委托采購的管理辦法，從而形成二期戰略石油儲備新的管理模式：國家能源局、財政部委托中國石化、中國石油等央企進行建設、管理和采購；中央企業依托下屬地區公司組建基地公司，并通過委托或授權，由基地公司負責具體建設和管理；中央企業下達收儲計劃，由下屬貿易公司負責采購、基地公司負責收儲；國家石油儲備中心負責對建設、管理、采購和收儲實施監督。

一是委托建設的資金管理。依據財政部《基本建設財務管理規定》、國家能源局《國家石油儲備基地第一期項目建設資金使用試行辦法》、財政部《國家儲備石油財政財務管理暫行辦法》，建設期資金由受托企業負責組織項目申請投資，負責按國家發改委下達的投資計劃向財政部請款，審核并下撥資金；運行期資金由國儲基地公司提出資金需求計劃，受托企業審核后上報財政部，財政部審批后撥給受托企業，再由受托企業轉撥給國儲基地公司。

二是委托管理。委托管理執行《國家石油儲備基地委托管理試行辦法》?？傮w要求：受托企業依據有關部門委托和相關管理規定、章程、規程，具體管理國家石油儲備基地公司，負責基地公司資產和儲備油的管理；全權負責儲備基地生產、安全、環境保護等各項日常運營管理。

進出庫操作：受托企業按照國家能源局相關指令執行儲備石油進出庫操作，及時報告各基地儲備石油量和質量。

資產管理：受托企業應認真做好基地公司資產管理工作，保障國有資產的完整性。受托企業不得擅自動用或輪換儲備石油，不得擅自使用、轉移、出租、出借或處置基地公司各項資產，也不得用基地公司各項資產和儲備石油進行保證、抵押等對外擔保、對外合資等違規操作。

中心監督：國家石油儲備中心按照國家有關規定，對受托企業和儲備基地實施監督。國家能源局和財政部進行不定期檢查。

三是委托采購。委托采購收儲執行《國家儲備石油委托采購收儲暫行辦法》。按照國務院批準的年度收儲計劃，國家能源局和財政部聯合委托有關石油石化集團公司承擔國家儲備石油采購任務，在向受托企業下達石油儲備收儲任務后，受托企業安排下屬貿易公司負責采購和組織進口。

采購操作原則：把握時機，分批分散，內部掌握，減少影響，經濟規范。

油種選擇原則：資源豐富，供應穩定；儲存方便，煉廠適宜。

采購價格要求：中央財政按不高于企業委托采購期間同品質原油平均進口價格水平及規定的其他作價原則與企業結算。

四、現行國家石油儲備體系存在的主要問題

我國國家石油儲備建設處于初始階段，法律體系和儲備模式仍在探索之中，難免出現這樣那樣的問題，需要在立法過程中認真研究解決。

（一）國家石油儲備責任主體偏窄。

一是現有儲備只有政府戰略儲備，企業沒有法定儲備義務?！秶沂蛢渲虚L期規劃（2008—2020年）》提出了推進企業義務儲備的目標，但根據《國家石油儲備管理條例（修改稿）》，儲備義務企業只限于從事原油加工和成品油批發的企業，儲備義務將基本集中于中國石化、中國石油、中國海油、中化等國有央企，以及少數地方和民營煉油商。只靠政府和少數企業建立國家石油儲備，既加重財政和石油央企負擔，也不利于調動各方面積極性發展石油儲備建設。

二是“國家原油商業儲備”產權和性質模糊。出臺所得稅返還建立石油儲備的政策，有利于調動企業參與石油儲備建設的積極性，但在政府全額出資建設儲存設施和收儲原油的同時，又讓企業出資70%收儲原油，使“國家商業儲備”產權成為政府和企業共同擁有，邊界不易界定；政策還規定“根據生產需要，企業可短期動用并返還”，這就進一步模糊了“國家商業儲備”的性質，它既非政府戰略儲備，又不像企業商業儲備。

（二）政府戰略儲備管理沿襲計劃經濟老套路。

一是原油和成品油戰略儲備管理分屬國家能源局和國家物資儲備局。戰略儲備屬于應急反應機制，強調集中統一、快速反應，世界主要發達國家都是由一個政府主管部門統一管理的。原油、成品油儲備分開管理，不利于形成快速反應機制，發揮戰略儲備應有功能。

二是政府戰略原油儲備基地建設和管理仍然采用計劃經濟和行政手段。由于企業比政府擁有更多的建設和管理人才與經驗，將一些公共產品和服務通過業務外包，委托給企業建設、管理和采購，是國際通行的做法，但這種外包應當按照市場機制運作，即采用公開招標擇優選擇承包商和供應商，通過平等談判簽署委托合同，明確雙方的責權利關系。而我國兩期戰略原油儲備基地都采用政府主管部門下文件、發通知和出臺行政規章的方式，指令企業作為任務執行。這樣做模糊了政府部門與企業的責權利關系，容易發生扯皮推諉，影響效率。

三是委托管理層次過多。戰略原油儲備二期基地由政府委托給兩個集團公司，集團公司再委托給地區公司，有的地區公司還委托給煉油廠等二級單位來管理國儲基地公司。由此，項目投資需要逐級申請，運行費用需要逐級上報，所需資金需要逐級下撥，不僅降低效率、增加成本，而且直接影響到反應速度，有悖于建立政府戰略儲備的初衷。

四是國家石油儲備中心和儲備基地有限公司定位有矛盾。儲備中心似乎是個行政機構，但卻是一期國儲基地公司的出資人；二期國儲基地公司又拋開了儲備中心，由受托石油石化集團公司注冊成立，受托央企似乎成了它們的出資人。另一方面，國儲基地公司都是依據《公司法》注冊設立的有限責任公司，應當自主經營、自負盈虧，所以《國家儲備石油財政財務管理暫行辦法》規定：“儲備石油保管費用按每年每噸12元定額補貼，在財政補貼后自負盈虧?！钡撬鼈儗嶋H上只是受托管理政府戰略原油儲備的執行單位，要求它們自主經營、自負盈虧，就等于把它們推向市場去經營戰略儲備設施和儲備原油，這怎么能保證戰略石油儲備的安全、完整和應急能力？

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（三）投資來源渠道單一，企業義務儲備缺乏政策扶持。

目前儲備責任主體只有政府，資金來源只有財政撥款（所得稅返還本質上也是財政給錢），減免稅收的優惠政策只適用于政府一期戰略儲備項目，這勢必加大財政負擔。而且《國家石油儲備管理條例（修改稿）》雖然提出建立企業義務儲備，但儲備義務企業僅限于石油煉制商和批發商，而未包括石油進口商和倉儲商（日本、德國、法國、英國等都包括進口商和倉儲商）。如果只有少數央企、國企及民營煉廠承擔企業義務儲備，再加上沒有配套政策扶持，勢必極大地加重這些企業的負擔，不利于國家石油儲備的建設和發展。

（四）國家石油儲備從收儲、管理到動用還未建立起完備的制度體系。

包括政府戰略石油儲備的專項基金制度和財務管理制度，市場化的戰略石油儲備委托代管制度、石油輪庫制度和國家石油儲備動用制度，義務儲備企業信息報告和統計制度以及監督檢查制度，石油市場數據采集、動態監測和預警制度等，還都處于空白狀態，建章立制任務十分繁重。

五、對國家石油儲備體系構建的主要政策建議

深入分析研究美國、英國、法國、德國和日本等國的石油儲備法律法規及其石油儲備體系的形成和特點，結合我國國情，對國家石油儲備立法提出如下建議：

（一）關于國家石油儲備模式

根據中國國情，中央政府不僅必須直接掌控相當數量的戰略石油儲備，而且必須動員和依靠包括央企在內的各類石油企業建立規?？捎^的企業義務儲備；不僅需要有足夠的原油儲備，而且必須建立相當數量的成品油儲備，才能在石油供應中斷嚴重危機面前立于不敗之地。因此，建議在國家石油儲備建設階段，按照“政府主導、企業參與，統一規劃、依法監管，市場運作、快速反應”的原則，建立政府戰略儲備與企業義務儲備并舉的國家石油儲備體系。從長遠看，應當根據條件逐步將企業義務儲備委托給法定機構儲備，最終形成政府戰略儲備和法定機構儲備并存的國家石油儲備模式。

（二）關于國家石油儲備法律框架

建議本著先易后難的原則，先出臺儲備條例，解決石油儲備建設急需，再擇機制訂國家石油儲備法。條例名稱以《國家石油儲備條例》為宜。按照政府戰略儲備和企業義務儲備并舉的模式，《國家石油儲備條例》可由總則、管理體系、政府儲備、企業儲備、儲備動用和恢復、應急管理、監管與報告、法律責任、附則九個部分構成。

（三）關于政府儲備的管理體系

建議借鑒日本的政府儲備管理經驗，將現行兩種模式整合、完善為國家石油儲備辦公室—國家石油儲備中心—基地作業公司三級管理體系。

1. 國家石油儲備辦公室受權代表財政部和國家能源局，以合同形式委托國家石油儲備中心，國家石油儲備中心受托按照政府批準的計劃進行儲備設施建設、儲備石油收儲、輪換和出售。國家石油儲備辦公室負責制訂相關管理制度，對國家石油儲備中心的執行情況進行監督檢查，同時對企業義務儲備執行情況進行監督檢查。

2. 國家石油儲備中心定位為非盈利性和非經營性的“事業法人”，并通過“中心”《章程》明確規定其性質定位和職責、權限，包括作為業主，負責政府戰略石油儲備基礎設施建設和維護；受權執行政府石油儲備的收儲、輪換和動用出售；持有并管理政府戰略石油儲備的全部資產，對資產的完整負有全面責任?！爸行摹蓖耆词袌鰴C制運作，通過公開招標競爭選擇承包商、基地作業公司和供應商，簽署委托建設、管理和采購合同，并監督合同的執行。

3. 基地作業公司受托負責國儲基地的日常維護和運行管理?，F有幾個國儲基地有限公司全部轉為基地作業公司。今后新建戰略儲備基地的委托管理，一律實行公開招標優選，無論基地作業公司、國有企業還是民營企業都可投標參與競爭。

（四）關于義務儲備企業的范圍

建議承擔國家石油儲備義務的企業范圍，應當覆蓋中國境內所有具有企業法人資格的從事石油加工和經營的大中型煉油商以及批發商、進口商和倉儲企業（日本、德國、法國、英國等都包括進口商和倉儲商）。企業義務儲備的石油數量，分別以企業上一日歷年度實際生產量、銷售量、進口量和倉儲量為基準，按一定天數折算確定，并保持儲備石油品質符合國家質量標準。

（五）關于國家石油儲備的規模目標和品種

《條例》應當明確規定國家石油儲備建設的目標，具體儲備目標規模，建議采用國家發展和改革委在《國家石油儲備中長期規劃》中公布的2015年和2020年分別達到96天和100天凈進口量目標，而不再規定絕對數量值目標。

國家石油儲備品種應包括原油和成品油。政府儲備宜以原油為主，并適當儲存國防和軍事訓練需要的軍工油品；成品油不易儲存，但企業分散儲存可迅速投放市場，因此企業應當以儲備汽煤柴油為主，其中，煉油商儲備成品油，進口商、批發商和倉儲商根據經營品種確定儲備種類。

（六）關于國家石油儲備的動用

一是動用條件。一旦發生以下四種情況中的一種，需要動用國家石油儲備：1．發生國際石油危機使進口來源中斷或可能中斷，國內石油供應量減少或可能減少7%以上；2．因自然災害或其他不可抗力導致國內大范圍、長時間石油供應短缺，石油供應量減少或可能減少7%以上，嚴重影響國民經濟和居民生活正常進行；3．履行國際組織協議或國際合作義務需要動用國家石油儲備；4．由于各種原因造成國內局部地區較長時間石油供應短缺，引起或可能引起油價暴漲，嚴重影響該地區經濟和居民生活正常進行。

二是動用權限。發生上述前3種情況時，由國務院總理批準并簽署命令，啟動實施全面動用的應急預案。發生上述第4種情況時，由國務院能源主管部門首長批準并簽署命令，啟動實施部分動用的應急預案。

國務院能源主管部門應當制定應對石油危機的總體預案及各種相關專項預案，預案應當根據可能發生的各種情況，提出全面動用或局部動用，以及配套的需求限制、增加生產、燃料替代等措施，并明確恢復儲備的時限要求。

三是動用方式。原則上，動用國家石油儲備應首先采用降低企業儲備義務標準的方式釋放企業儲備，需要時再擇機動用政府儲備。

由于該研究項目通過了國家能源局組織的專家評審驗收，我們認為國家能源局對上述建議基本上是認可的。

六、石油儲備體系構建的難點和對策

針對現行國家石油儲備體系，國家石油儲備立法的難點主要有二：

一是政府部門之間權力利益格局調整。國儲基地第一期實行“國家發展和改革委、國家能源局—國家石油儲備辦公室—國家石油儲備中心—國家石油儲備基地公司”的管理模式，而第二期卻拋開第一期所建立的機構另起爐灶，實行“國家能源局、財政部—中國石油、中國石化集團公司—兩個集團公司依托地區公司組建的基地公司”的管理模式，顯示出有關政府部門之間圍繞爭奪國家石油儲備建設和運行管理的主導權而展開的博弈。

國家石油儲備立法應當整合一、二期管理模式，構建“國家能源局、財政部—國家石油儲備辦公室—國家石油儲備中心—基地作業公司”的管理體制。在這個體制中，國家能源局、財政部是政策制定機構；國家石油儲備辦公室是監管機構，對政府戰略儲備和企業義務儲備依法實施統一監管；國家石油儲備中心是執行機構；基地作業公司是具體操作機構，可以是國儲基地公司，也可以是其他有資質的企業法人。國家石油儲備中心是非盈利性和非經營性的“事業法人”，負責政府戰略石油儲備基礎設施建設和維護；受權執行政府石油儲備的收儲、輪換和動用出售；持有并管理政府戰略石油儲備的全部資產，對資產的完整負有全面責任。但“中心”本身并不直接從事政府戰略儲備的建設、維護和管理業務，而是通過公開招標競爭選擇承包商、基地作業公司和供應商，簽署委托建設、管理和采購合同，并監督合同的執行。這樣就解決了政企分開和市場化運作問題。至于為什么國家石油儲備中心必須是事業法人而不是公司法人？為什么不成立統一的國家石油儲備有限責任公司？道理很簡單：它是執行單位，沒有自主經營權，不能以盈利為目的，不能推向市場去“經營”戰略儲備設施和儲備原油。

如果采納上述建議，現有管理機構基本不需調整，但政府主管部門的權利格局需要調整，難與不難，取決于高層決策。

二是政府部門要破除“路徑依賴”，轉變思維和行為方式。按照社會主義市場經濟規律建設國家石油儲備，就要學會運用市場機制和商業模式，實行業務外包，采用招標投標、簽署合同契約、委托第三方建設和管理等，就要摒棄計劃經濟思維和對行政手段的“路徑依賴”，以及只要權力不擔責任的為官意識，就要增強法治意識，帶頭學法、守法，把出資人、產權、責權利關系、戰略儲備和商業儲備等等概念搞清楚。

需要強調指出的是，目前國家石油儲備基地建設落后于規劃的原因，我分析主要因素有兩個：

一是前幾年油價一路走高，據中國石油統計，原油平均實現價格2004年為33.72美元/桶，2011年達到104.2美元/桶，暴漲了兩倍還多。從經濟性講，石油儲備應當逢低收儲，價格不斷走高自然不宜大量購進。這是客觀原因。

二是財政負擔越來越重，“獨木難支”。無論一期還是二期，國家石油儲備基地建設都是財政獨家出錢。一期工程由國家發展和改革委主導，財政部光掏錢卻無權過問，自然積極性不高。二期工程國家發展和改革委脫開身子，財政部又掏錢又主導，卻發現這是個無底洞，不光建設基地設施需要巨額投資，而且收儲原油需要巨額投資，更要命的是日常維護和管理也要不斷花大錢，花錢沒完沒了，但是沒有收益，這個包袱越背越重，所以財政部門也沒有多大勁頭了。至于受托企業，它們是給國家盡義務，盡管不必投資，但也沒有什么收益，弄不好還得往里搭錢（實際也如此），這種費力不討好的事誰能有多大積極性？

需要說明的是，由于國家石油戰略儲備耗資巨大且沒有什么收益，又強調應急快速反應能力，所以即使像美國、德國這樣的聯邦制國家也都實行中央政府集中統一管理，沒有地方政府的事兒。我國地方政府已經參與和推動商業石油儲備建設，在這方面可以發揮更大的作用。

民營企業或資本在國家石油儲備建設上如何發揮作用？我認為也有兩個方面：

一是承擔國家石油儲備義務。我們參照多國立法，建議義務儲備企業應覆蓋中國境內所有具有企業法人資格的從事石油加工和經營的大中型煉油商以及批發商、進口商和倉儲企業。但由于2006年12月商務部頒布的《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》嚴格限制民營企業和外資企業進入，直到目前我國經商務部批準能夠從事石油批發、進口和倉儲業務的企業，僅限于少數幾家石油央企、地方國企和民營企業。如果只有極少數企業，又沒有配套政策扶持，不僅會大大加重企業負擔，更不利于國家石油儲備的建設和發展。因此，我們認為，我國石油儲備應當實行“儲油于民”的政策，加快開放國內石油市場，讓更多的企業平等地參與石油批發、進口和倉儲業務，并通過鼓勵和扶持企業發展商業儲備，擴大企業義務儲備的物質基礎。

二是承擔基地建設、維護和管理。即具備資質的民營企業，可以通過投標競爭，承擔國家石油儲備基地的施工建設，或者作為基地作業公司，承擔基地的日常維護與管理。目前這些業務基本由國企特別是央企壟斷，因此需要政府開放市場，并制定相關規則加以規范。

（作者是中國石油企業協會專職副會長兼秘書長）

綻放的禮花。南勇/攝