負面清單制度與治理的公平正義

陳家付

〔摘要〕負面清單制度提供了一種全新的治理理念，也開啟了政府、市場、社會協同治理的新模式。負面清單制度包含著公平治理的思維方式，有利于推動市場和社會治理的公平正義，能夠促使政府從“命令型”的傳統管理轉向“公平型”的現代治理。負面清單制度能夠帶動一系列制度的形成和完善，從而為保障治理的公平正義開辟新的制度建設路徑。

〔關鍵詞〕負面清單；治理；公平正義

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0055-07

“清單制度”是治理現代化的一個重要關注點，也是全面深化行政改革的一個焦點。近年來，我們提出了權力清單、責任清單、正面清單、負面清單等一系列概念，表明在治理方面，我們正在邁向規范化、精細化。負面清單也稱作“否定清單”，是以清單的方式列明企業禁入的領域和產業，是在國際投資管理領域常用的一種制度模式。在我國，負面清單制度首先被運用于上海自貿區，引起了強烈反響。政界、社會、學界都高度關注。黨的十八屆三中全會強調：“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式?！薄?〕這是黨的會議首次明確提出和使用負面清單制度。李克強總理在2015年兩會上所作的政府工作報告中也強調：“制定市場準入負面清單，公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為?！薄?〕實際上，負面清單制度在一些國家已經不再僅僅被運用于投資管理領域，而是被運用于國家治理的諸多領域?！暗聡奶幏焦芾?、瑞士的金融管理、澳大利亞的環境保護管理以至于印度的稅收管理，都使用了‘負面清單的管理模式?！薄?〕作為一種新的治理理念和治理模式，負面清單制度必然會對治理產生深遠影響，對推進治理的公平正義具有重大意義。

一、負面清單制度是一種新的治理理念和模式

負面清單和正面清單是相對應的兩種治理思路。正面清單主要是列明開放的領域、行業和事項；而負面清單則列明禁止的領域、行業和事項。前者的特征是列明的領域才被許可；后者的特征是禁止之外的領域原則上都被許可。負面清單作為一種管理技術或技能，首先被廣泛運用于國際投資管理領域，通過明確列出限制和禁止的事項和行為，對外資準入劃定界限，實施管理。由于其有效性，這一模式逐步地被運用于治理其他領域，為實現治理現代化打開了新的思路。正如有的學者所說：“‘負面清單不只是一種先進的外資準入管理制度，更代表著一種‘法不禁止即自由的全新思維模式，是進一步轉變政府職能和激發市場活力的催化劑，同時對推進我國治理體系和治理能力的現代化具有指導意義?！薄?〕也有學者把負面清單制度作為“轉變經濟和社會治理模式的積極探索，也是新時期治國理政方法的重大轉變?！薄?〕隨著負面清單制度的嘗試和實施，必然會引起治理理念和治理方式的極大變革，給治理現代化注入新的動力，促使形成新的治理理念和治理模式。

負面清單制度提供了一種全新的治理理念。負面清單制度不僅是作為一種新的治理技術而對傳統治理方式形成挑戰，更是一種對傳統治理理念的重大創新。負面清單制度很早就在國際貿易中被采用?，F在公認的、運用負面清單的代表，是1994年達成的《北美自由貿易協定》。而在這之前，作為一種訂立任何協議的談判路徑和技術，負面清單已經存在了數個世紀。參見《負面清單簡史》，《中國總會計師》，2014年第2期。我國引入負面清單制度首先是在上海自貿區。上海自貿區設立以后，短期內先后頒布了2013年和2014年兩個版本的負面清單。上海自貿區作為更加積極主動實施對外開放的試驗區，引入和實施負面清單制度，目的在于適應國際上的一些通行規則，以法治思維和法治方式對外資實施管理。負面清單制度的實施，減少了政府的審批和行政干預，使市場在資源配置中的決定性作用得到了更好發揮。更重要的是，負面清單制度的實施，使政府的治理開始從原來習慣性的告知市場“可以做什么”轉向現在只告知市場“禁止做什么”，而“禁止”之外的都可以做。這是一種治理理念和思路的重大轉變。在原來的正面清單模式下，政府依據《外商投資產業指導目錄》列出的鼓勵、限制和禁止類行業及領域，集中了過多的行政審批權，對市場管得過死，對微觀經濟活動干預過多。負面清單制度完全改變了這種習慣，使政府治理開始從“集權”理念轉向“放權”思維?！柏撁媲鍐蔚摹艡嗨季S包括兩個向度：第一，限制政府權力，即對公權堅持‘法無授權即禁止；第二，賦予公民等社會主體權利，即對私權利奉行‘法不禁止即可為?！薄?〕可見，負面清單制度在深刻改變治理實踐和治理方式的同時，必然會帶來治理思維、治理理念的重大創新，推動新的治理理念的形成。

負面清單制度開啟了政府、市場、社會協同治理的新模式。協同治理或共治是現代治理的重要理念和方式，是治理現代化的重要內容。協同治理或共治的優勢在于能夠實現政府、市場、社會乃至公民個人等各類主體之間的良性互動，優勢互補，以達到治理的協調、優化，實現善治，促進社會良性發展。顯然，這必然要求改變傳統意義上以政府為中心的一元治理模式。在傳統的治理模式中，政府權力過于集中，對市場和社會的管理過多、過嚴，限制了市場和社會的活力。負面清單制度旨在放松管制，賦予市場和社會以更多的自由空間和自治權力，營造政府、市場和社會相互協調的共治局面，促使治理由傳統的“行政治理”真正轉向現代的“社會治理”。有學者在評價上海自貿區負面清單模式時指出：“負面清單將清單的公布權限定在市政府，也就是說，除了市政府以外，其他任何主體都不能在自貿區的準入資格上設置門檻，這就使得政府系統在自貿區的管理中，在諸多領域里不再行使行政權力，不再進行行政化的治理，而由進入自貿區的市場主體以自己的運行準則調整自己的行為，這樣的調節體現的是一種社會治理?！薄?〕可見，負面清單制度的意義在于，它有利于打破傳統治理的路徑依賴，促進新的治理模式的生成。一方面，負面清單制度的實施，能夠促進政府轉變治理思維，通過制定面向市場或社會的負面清單，給相關活動主體劃出“禁區”，而“禁區”之外則完全放開，政府須遵循“法無授權即禁止”的用權理念，不得隨意干預市場和社會。另一方面，由于負面清單制度遵循“非禁即可”的原則，給市場和社會留出了能夠自主、自治的自由空間，改變了原來集權、單向、固化的治理生態，促使形成政府、市場、社會有效協調的治理新模式。

負面清單制度形成了對政府權力的反向規制模式。推進治理的現代化、公平化，首要的是轉變政府職能，規范公權力的運行?？梢哉f，政府職能轉變一直是我國行政體制改革的核心問題，也一直是沒有得到很好解決的問題。政府職能轉變的關鍵是規范權力、簡政放權，不僅包括向下級政府下放更多的權力，更重要的是向市場和社會下放更多的權力。當前，以清單的方式規范權力、簡政放權，是行政體制改革的一個重要方向。權力清單制度和負面清單制度都直接涉及對政府權力的規范，兩者相互配合，可以為政府行使權力劃出清晰的邊界。權力清單直接指向政府自身，標明政府行使權力的種類、行使權力的范圍、行使權力的程序等，以消除權力使用的模糊性，可以看作是對政府權力的正向規制。負面清單主要是面向市場和社會制定的，標明市場和社會的禁入領域，而禁入以外的領域則屬于市場和社會的自治空間，政府不得隨意干預?！柏撁媲鍐文Ｊ皆诨纠砟钌习l生了根本變化，對政府行為采取‘法無授權不可為的原則，政府的權力能夠得到有效的規范和約束，其權力僅限于保證那些被列入清單的領域切實得到規范或禁止?！薄?〕因此，對政府來說，負面清單在標明了其必須管制的領域的同時，也標明了其權力不得隨意干預的領域，這實質上是對政府的一種反向約束方式，即對政府用權形成了反向規制。負面清單一經制定，對市場和社會而言，意味著“法無禁止即自由”；對政府而言，則意味著“法無授權不可為”。這有利于克服政府權力收放的隨意性和權力行使的任意性，防止權力亂用。

負面清單制度作為新的治理模式具有突出的特征。一是能夠與權力清單和責任清單配合使用，提升權力運行的可操作性。以不同的清單，可以把過去政府及各部門之間模糊的權力邊界明晰起來，并明確規定針對各項具體權力的相應責任，使政府的權力和責任規范化和具體化，防止權責不清、推諉扯皮，避免權力的越位、缺位、錯位，減少權力運用的盲目性和隨意性，提升權力的可操作性。比如，我國城市治理中出現的一些混亂和問題，主要原因就是治理權限不明、治理職責不清造成的，城管、公安、交通等部門存在權力重疊、責任不清的情形，造成出現問題后部門之間相互推諉、無人負責的局面。而被管理者也往往對“什么該做、什么不該做、該怎么做”沒有清晰的認知。實施權力清單、責任清單和負面清單制度，不僅能夠理清政府各部門之間的權力和責任，而且能夠給被管理者如何行為劃出明確的界限，提升治理的確定性和治理水平。二是能夠促進事中、事后監管常態化，貫徹“全程治理”理念。傳統的監管方式主要是重視事前監管，政府以行政審批的方式包攬大量社會事務，而事中和事后監管往往被“虛置”，導致治理的“碎片化”。負面清單制度的實施，能夠把政府的關注焦點和治理重心從以往的事前審批轉向事中和事后的監管，促使治理從“碎片化”邁向“全程化”。三是能夠推動政府把主要精力轉向公共服務，提高公共服務水平。負面清單制度有利于把政府從繁瑣、繁重的事前審批中解放出來，全心全意為市場和社會謀劃和做好公共服務工作，從而加快推進服務型政府建設，提升政府服務水平。四是能夠給政府、市場、社會各方以清晰的定位，廓清各方的權利義務。負面清單制度僅對“禁止事項”進行列表，遵循“非禁即入”的原則，這實際上是對政府、市場、社會在治理中的身份和相互關系給予定位，明確各自的權利義務，從而也劃定各自的行為邊界，為如何治理提供可供遵循的實施路徑。

二、負面清單制度能夠有效促進治理的公平正義

公平正義不是一種虛幻的價值概念，它本質上反映的是一定社會的權利和利益關系，是社會資源和財富在社會各類主體之間的配置及其合理性。治理能否達到公平正義，關鍵在于是否能夠以公正合理的理念和方式來充分保障社會各方自由、自主、自治的權利，使之能在社會資源和財富的分配中真正地享有權利、機會和規則公平。負面清單制度旨在賦予市場和社會更多的權力，打破權力壟斷、資源壟斷、財富壟斷等不公平行為，消除妨礙公平的各種壁壘，創設公平的環境。因此，無論在治理的思維方式或者是治理的實踐方式上，負面清單制度都有利于促進治理的公平正義。

負面清單制度包含著公平治理的思維方式。負面清單制度是推進治理現代化的一種可行性選擇，它本身包含著顯著的公平治理思維方式。一是負面清單制度遵循法治理念，強調以法律思維和法治方式來實施治理。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是實現治理過程中權利、機會和規則公平的重要保障。負面清單制度奉行“法無禁止即可為”的法治理念，以法治的方式為市場和社會各方主體設定了統一的準入標準和統一的規則體系。在遵循法律設定的前提下，主體的身份、地位一律平等，享有相同的權利、擁有同樣的機會、遵循統一的規則。因此，負面清單制度能夠糾正人治思維，改變治理中的長官意志、行政命令，破除治理的部門化、本位化、隨意化，使治理在法治軌道上更加趨向公平。二是負面清單制度是一種向市場和社會充分放權的制度安排，能夠推動治理的民主化。治理的民主化是現代治理的主要特征，是治理公平的核心所在。負面清單制度把法律禁止以外的領域交給市場和社會，給市場和社會留出充分的自主、自治空間，這有利于實現從實質上的“政府當家作主”向真正意義上的“人民當家作主”的轉變。三是負面清單制度能夠遏制權力尋租，防止腐敗大量滋生。權力尋租、權力腐敗是社會公平正義的腐蝕劑，是導致社會不公的重要根源之一。公共權力在運行過程中之所以會產生大量的尋租和腐敗，主要原因在于權力過分集中、權力邊界模糊和權力行使存在大量灰色地帶。負面清單制度在劃定禁止領域的同時，也放開所有未禁止領域，實際上也就為公共權力劃定了明確的邊界，給公共權力的行使提供了明確的指向，有利于消除權力過分集中、權力邊界模糊和權力使用的灰色地帶，減少權力腐敗。四是負面清單制度在放松管制的同時，激發了市場和社會的效率和活力。公平與效率是經濟社會發展中的一對基本關系，兩者不是相互排斥的，而是相輔相成。負面清單制度放松了管制，簡化了審批，既給予了市場和社會以公平的規則，也提高了資源配置效率，釋放了市場和社會的活力，從而大大提升治理水平。

負面清單制度有利于推動市場治理的公平正義。改革開放以來，我國已經實現了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。但從總體上來看，我國的市場體系還很不完善，最主要的原因是市場的開放度和透明度不高，導致資源配置和市場競爭不公平。首先，在市場準入方面，還存在部分領域的不當限制?！安煌袌鲋黧w往往難以獲得同等的市場準入條件，特別是電信、石油、電力、鐵路、金融保險、教育衛生、新聞出版、廣播電視等領域，民營企業進入面臨諸多限制。在某些領域，行業外的國有資本也難以進入。有的領域外資企業能夠進入，而國內民營企業卻被擋在門外。即便出臺了原則性的準入規定，由于缺乏切實可行的實施細則，民營企業往往遭遇‘彈簧門、‘玻璃門?！薄?〕其次，在形成統一的市場體系方面，由于部門保護主義、地方保護主義、行業保護主義等的影響，造成人為的市場分割，形成難以打破的市場壁壘。再次，在市場運行方面，還有很多領域存在著競爭規則和程序透明度低的問題，導致執法者自由裁量權過大以及各種潛規則盛行。這些問題，使市場失去公平競爭的環境。要真正發揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須加快形成公開透明、公平競爭的現代市場體系。實行負面清單制度，可以建立起統一的市場準入規則，為市場發揮決定作用提供了更大、更自由的空間。在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域，對統一市場準入、消除市場壁壘、增加市場透明度具有重大作用，能夠有效促進市場治理的公平正義。當然，負面清單制度有利于促進公平正義，這并不是說負面清單制度一經實施，公平正義問題就能夠自動獲得解決。要發揮好負面清單制度的作用，還必須推動其他配套改革，“項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革也應及時跟進，否則‘負面清單無疑畫餅充饑，落入‘放猶不放的尷尬境地”?！?0〕只要適應市場規律，建立起各方面配套的制度機制，負面清單制度就能夠充分發揮保障市場治理公平正義的作用。

負面清單制度有利于促進社會治理的公平正義?，F代治理的復雜性，根源于現代社會的復雜性和社會生活的千變萬化。改革開放以來，我國在實現從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的同時，也實現了從傳統社會到現代社會、從封閉社會到開放社會、從農業社會到工業社會的轉型。一方面，在當今社會生活中，社會公共事務、不同利益主體、廣大民眾需求等復雜多變，利益多元交織，使得治理的復雜性和難度不斷加大。另一方面，利益和階層固化的現象還比較廣泛地存在于社會生活中，社會資源和財富的分配、社會保障的實施以及公民權利的維護等領域的制度還不完善，導致社會中還存在著機會不均、待遇不同、分配不公等問題。促進社會治理的公平正義，就是要通過改革，使發展的成果惠及全體人民，由人民共享。在社會治理領域，引入負面清單制度，能夠通過賦予社會更多的自治空間和自治權力而使治理更好地適應社會千變萬化的復雜情況，不但能提高治理的有效性，而且更能為治理注入公平正義的內涵，有利于打破利益和階層固化的藩籬，給社會各類主體提供均等的競爭機會、賦予同等的身份待遇。另外，在社會治理中，我國的社會組織向來處于比較弱勢的地位，缺乏參與治理的能力和積極性。因此社會治理的核心問題是有效激發社會組織的活力，充分發揮社會組織的作用?？梢酝ㄟ^對社會組織實行負面清單，對各級各類、性質不同的社會組織，列出不同的清單，清單之外給予社會組織從事各項活動的自由，擴大社會組織參與治理的空間，使社會組織獲得充分的自主權，提升社會組織履行相應社會責任的積極性，從而更好地平衡社會各方利益，維護公平正義。

負面清單制度能夠促使政府從“命令型”的傳統管理轉向“公平型”的現代治理。負面清單制度能夠有效規制政府權力，防止權力過分集中和權力邊界模糊所導致的一系列問題甚至腐敗，實現政府轉型。前不久，桔子水晶酒店CEO吳海在其微信公眾號上給李克強總理發出了一封公開信，題目為《做企業這么多年，我太憋屈了》。吳海在信中以自己的遭遇，痛陳了政府在企業管理中存在的地位歧視、庸政懶政、政策不清晰、權力濫用、政出多門等諸多問題，集中反映了政府這只“有形之手”對企業的不當干預。吳海所反映的問題，實際上是政府施政方面長期存在的問題。政府本身長期存在著權力集中、部門眾多、職能重疊等問題。因而在治理方面，政府一向是依靠自身權威，采取比較簡單的單向度式的“命令型”管理。負面清單制度有助于破除政府權威主義思想，為治理公平化注入新的動力。傳統“命令型”的管理在很大程度上是政府包攬了公共事務，依靠的只是政府機構及其公務人員來實施管理，忽視了市場、社會、公民的主體地位和自主自治能力，政府往往超越于市場和社會之上，形成政府與市場、社會在管理中的不對等地位。負面清單制度的實施就是要把權力更多下放給市場和社會，使之作為平等的主體參與到治理中來，從而促使政府從“命令型”的傳統管理轉向“公平型”的現代治理。所以，負面清單制度能夠推動政府從自身本位轉向市場本位、社會本位和公民本位，營造公平、民主的治理環境，以實現有效的治理。

三、以負面清單制度完善保障治理公平正義的制度體系

實現社會公平正義是中國特色社會主義的本質要求，是推進治理現代化的核心價值目標。實現社會公平正義的關鍵在于制度保障。習近平指出：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利?！薄?1〕負面清單制度作為一種新的治理理念和治理模式，能夠帶動一系列治理制度的形成和完善，從而為保障治理的公平正義開辟新的制度建設路徑。

以負面清單制度完善公平開放透明的市場規則。公平開放透明的市場，才符合公平正義的要求。而要做到公平開放透明，就必須要有相應的制度保障。市場規則是反映市場規律、調節市場行為的一系列規章制度的總和，涵蓋著市場進出、競爭、交易、仲裁等方面的具體規范，是市場公平的重要制度保障。要發揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須盡快建立和完善公平開放透明的市場規則。實行負面清單制度，是完善我國市場經濟規則的一項重大改革。首先，負面清單制度能夠確立公平的市場準入規則。負面清單是專門針對不開放的行業領域和受限制的商業活動而列明的一個清單。負面清單一經列出，就相當于給市場劃出了禁區，禁區以外的領域是可以自由平等進入的。也就是說，對于所有市場主體而言，負面清單制度所給予的準入待遇完全相同。因此在市場準入方面，負面清單制度提供了一種更加公平、更加透明、更加具有確定性的制度安排。其次，負面清單制度能夠引入公平的市場競爭規則。負面清單制度的最大特點就是清單以外的領域對所有市場主體同等開放，主體進入其中從事各項活動的身份是平等的，這有利于打破壟斷，形成基于機會均等的競爭規則。再次，負面清單制度能夠促進形成公平的市場交易規則。市場交易千變萬化，已有的交易規則總是很難完全適應市場。負面清單制度的優勢就是能夠把更多的規則制定權交給市場，由市場按照其自身運行規律形成交易規則。比如，可以用負面清單列出不許可的交易方式和交易行為，除此之外，則給市場以充分的交易自由，使其按自身運行規律形成兼顧各方利益的公平交易規則。另外，負面清單制度還能夠促進公平的市場立法。市場經濟本質上是法治經濟。負面清單制度的實施，對市場經濟法律制度建設形成了倒逼機制，能夠促使我們認真思考在產權保護、契約維護、市場統一、平等競爭、公平交換、市場監管等方面的問題和不足，加快相關法律法規的調整和修改，促進我國市場經濟法律制度的完善。

以負面清單制度完善促進各類主體公平參與的多元治理機制。治理是多主體協同發揮作用的過程。治理主體不僅包括政府，也包括市場、社會、公民個人。傳統治理模式下，政府是最權威的治理主體，權力的運行往往是自上而下地發揮作用，使治理過程成為權力的剛性擴張過程，造成政府在治理中唱“獨角戲”的局面?，F代治理則是多元治理，治理不再是政府單方面的權力運用，而是政府、市場、社會、公民等多主體的協同行為。也就是說，治理不再是一個單純的、自上而下的權力行使過程，而是要形成多元治理主體相互協調、相互配合的合作共治機制。負面清單制度能夠清晰地劃定各方主體的活動領域，明確各自的角色定位，厘清各自的權利義務，有利于形成公平基礎上的多元共治。對于政府而言，負面清單制度的實施可以使政府權力大大收縮，權威下降，必然促使政府加快職能轉變，加緊建設服務型政府和法治政府，促使治理模式發生變革。對市場和社會而言，負面清單制度通過向市場和社會“賦權”，有利于調動市場主體、社會組織和公民個人參與治理的積極性。負面清單制度實際上是對“權力壟斷”的一種突破，必將極大釋放社會活力，吸引市場主體、社會組織和公民個人主動參與到治理之中。正如有的研究者所指出的那樣：“負面清單管理模式在發揮政府應有的有限作用的同時，給市場主體劃出了一條清晰的政策底線，市場主體能夠做什么，應該做什么，可依照法律和市場實際，自己作出判斷，不需過多地考慮政策或財政支持等因素，也不需要考慮公權力行使者個人的主觀意志，從而充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。另外，負面清單管理模式也改變了過去由政府壟斷全部行政管理權的局面，對負面清單之外的事項，社會組織可按照自治、公平、效率原則行使著市場監管、行業自律等職能，從而形成‘政府——社會——市場多元主體良性互動的局面?！薄?2〕負面清單制度的實施，能夠促進政府轉變治理目標和重點，改變單向治理思路和方式，把注意力更多地放在引導市場主體、社會組織和公民個人參與到治理中來，以形成公平基礎上的多元治理結構和機制。

以負面清單制度完善社會公平保障體系。構建社會公平保障體系，是保障社會公平正義的重要制度基礎。黨的十八大明確提出，要逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系涉及我國整個的制度與法律體系，其建構和完善應從根本制度、基本制度、體制機制、法律體系等多方面努力。負面清單制度對于完善我國的社會公平保障體系具有重大作用。從負面清單制度在經濟領域的實施來看，在政府施政環節，負面清單要求下放權力，取消清單以外的所有一般性的行政審批，減少多頭管理，遵守“權由法定”的原則，給市場主體以公平的權利；在市場準入環節，負面清單要求消除標準模糊，打破“機會壟斷”，實行“同等待遇”原則，給市場主體以公平的機會；在項目實施環節，負面清單要求嚴格按照清單執行，政府不能根據自己的意愿隨意制定額外的規則，更不能隨意否定或更改規則，遵循“規則法定”的原則，給市場主體以公平的規則。所以，負面清單制度不僅賦予市場和社會各方以更多權利、創設平等的機會，而且設置公平對待的規則，即對于市場和社會來說，負面清單制度實際上是為各方主體設計了共同遵循的“底線”，建立起了對各方來說比較公平、透明的新的“游戲規則”，從而保證各方主體能夠享有權利、機會和規則的公平。負面清單制度的這些優勢，能夠為完善權利、機會和規則公平的社會公平保障體系提供重要的制度建設路徑。

以負面清單制度完善促進政府公平使用權力的“清單制度”體系。全面深化改革是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，是推進經濟社會公平發展的動力源泉。全面深化改革的目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。當前影響國家治理體系和治理能力現代化的一大障礙是政府、市場、社會權責邊界不清，權力運作具有隨意性和模糊性。要有效解決這一問題，就要有新的思路和新的舉措?！扒鍐沃贫取庇欣诩毣瘷嘭?、規范權力運行，是深化改革的一個重要探索方向?！扒鍐沃贫取斌w系是包括權力清單、責任清單、正面清單、負面清單等在內的各類清單所形成的相應制度規范的總稱。權力清單、責任清單與正面清單、負面清單等結合起來，在運用和實施的過程中有效配合，形成“清單制度”體系，能夠有效規范政府、市場、社會和公民個人之間的關系，劃清各自的權責范圍，厘定各自的權利義務界限，從而克服治理的“碎片化”，促使治理更加科學規范、公開透明。政府作為行政主體是行使公共權力的代表，其施政的科學性、透明性、公平性、有效性，首先有賴于對權力的清晰界定。對政府自身來說，要拿出“權力清單”，理出“責任清單”；對市場和社會來說，要明確給出“正面清單”、“負面清單”?！皺嗔η鍐巍绷忻鞯氖钦畵碛惺裁礄嗔?，明確規定政府應該做什么，遵從“法無授權不可為”的基本原則；“責任清單”列明的是政府履行什么職責，明確規定政府應該怎樣對市場和社會進行管理，遵從“法定責任必須為”的基本原則；“正面清單”既是對政府的，也是對市場和社會的，列明的是行政許可事項，明確規定市場和社會可以做什么和怎么做，對未列入目錄清單的行政審批事項一律不得實施，遵從“法無授權不可為”的基本原則；“負面清單”列明的是對市場和社會禁止或者不許可的領域，明確規定市場和社會各類主體不應該干什么，而禁入以外的領域則完全放開，遵從“法無禁止皆可為”的基本原則。這些清單的制定和實施，實際上理清了政府、市場、社會之間的關系，明確了各自的主體責任，既可以防止政府的亂作為、不作為，也可以防止市場和社會各方主體的越界違規。目前，“清單制度”體系建設已經成為我國各級政府改革的重要路徑。比如，山東省已經初步構建了“四張清單、一個平臺”的政府權力運行體系?！八膹埱鍐巍笔切姓徟马椖夸浨鍐?、行政權力清單、政府部門責任清單和市場準入負面清單；“一個平臺”是統一規范的政務服務平臺?！扒鍐沃贫取钡膶嵤?，不僅能夠促進政府簡政放權，也能夠給市場和社會各方主體以更加寬松自由的空間，釋放市場和社會活力，從而保證治理的公平、開放和高效。

以負面清單制度完善公平高效的監管體系。公平高效的監管體系，既是有效治理的前提，也是有效治理的保障。負面清單制度有利于明晰監管范圍、突出監管重點、創新監管方式，能夠推動監管手段、監管流程、監管機制、信息披露等方面的制度創新，促進建立和完善公平公開透明高效的監管體系，保障市場規范有序運行，從而維護好市場主體利益和社會公共利益。負面清單制度實施后，最大特點就是能夠把監管從事前轉向事中和事后，這就給政府實施市場監管提出了新的要求?！霸谪撁媲鍐喂芾砟Ｊ较?，市場主體只要符合法定的準入條件，行政機關就應當許可和批準。批準就自然轉化為一種備案，核準制自然就變成了備案制。更為重要的是，監管形式實現了相應轉變——變成了準入之后、運營之中的監管。這種從事前監管到事后監管的轉變，必然要求政府形成一套高效而完善的備案體系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息約束等制度，并加強事后監管力度，積極處理備案制度中可能產生的問題，以管控市場風險、保障市場秩序?！薄?3〕綜合來看，實施負面清單制度后，應加快建立和完善信息公示制度、社會信用制度、風險監控機制、第三方監管機制、社會協同治理機制、激勵懲戒機制等一系列制度機制，以形成公平公開高效的監管體系，維護市場和社會的公平正義。

總之，負面清單制度的探索和實施是推進我國治理體系和治理能力現代化的重大實踐，是實現治理公平正義的重要突破口。當然，負面清單制度的實施也會帶來一些意想不到的風險和挑戰，需要我們認真研究和應對。隨著對負面清單制度認識和實踐的深化，這一制度會更加完善和成熟，必將對提升治理水平、維護公平正義發揮更大作用。

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（責任編輯：周中舉）