“十二五”時期中國的戰略性轉換與評估

劉瑞

目標如期實現：經濟發展目標出色完成；科技教育、資源環境、人民生活等方面雖然任務艱巨，但也基本上能夠完成。

國民經濟與社會發展第十二個五年規劃期將在今年年底結束。依照慣例，人們要總結過去，展望未來?；仡欉@五年的經濟與社會發展軌跡，人們可以從不同的角度去理解，但是都需要首先集中到最基本的問題上來：五年規劃的目標是否順利地如期實現？規劃工作千頭萬緒，最終全部歸結為目標實現的核心問題。

首先，在經濟發展目標上看，四個經濟指標均已經實現。國內生產總值規劃目標是55.8萬億元，年均增長7%，實際上到2014年就已經超過63萬億元，各年都超過了7%。2015年尚未結束，但實際前三季度增長7%，因此全年實現7%計劃目標也是有望的。服務業增加值比重規劃目標是在2010年的43%基礎上提高4個百分點，到2014年，服務業增加值比重就上升到48.2%，提前完成了規劃目標。城鎮化率規劃目標也是在2010年47.5%的基礎上提高4個百分點，到2014年，實際城鎮化率已經達到54.7%，提前超額完成了規劃目標。盡管“十二五”規劃沒有將通貨膨脹管控列入規劃目標，但是由于計劃管理與宏觀調控有效結合，使得經濟持續增長而通貨膨脹保持低水平，實現了比較理想的經濟增長即低通脹增長?？傊?，中國在經濟發展目標方面干得非常出色。國民經濟在平穩中持續增長，并實現了一次巨大躍升，到達10萬億美元產出水平，穩穩地坐在了世界經濟總量排名第二的位置上。僅此而言，“十二五”規劃將足以被載入歷史史冊。

其次，在科技教育方面，九年義務教育鞏固率目標規劃：達到93%，而2014年已經達到92.6%，離目標值還有0.4%的差距，這就取決于2015年的努力情況了。高中階段教育毛入學率規劃目標是87%，到2014年實現到86.5%，離目標值差0.5%，同樣要取決于2015年的努力情況。研究與實驗發展經費支出占國內生產總值比重規劃目標是2.2%，到2014年實際為2.09%，還有0.11%差距。而每萬人口發明專利擁有量規劃值是3_3件，到2014年已經達到4.9件，大大超過規劃值?？傮w上看教育科技任務比較艱巨，但是基本上能夠完成。

在資源環境方面，“十二五”規劃目標達12項之多，指標最多，實現難度也很大。到2014年的實際情況看，已經實現的目標有5項，其他7項接近完成?？傮w上看規劃任務艱巨，但基本上能夠完成。

在人民生活方面，“十二五”規劃列出了9項規劃目標。到2014年，已有4項目標實現，其他5項還有一定差距?？傮w上看，民生問題非常重要，但任務同樣十分艱巨，順利完成有壓力。

觀察“十二五”規劃目標完成情況，有一個突出的印象：在29項規劃目標中，經濟目標只占4個，數量少且完成情況非常好；其他非經濟目標25項，數量多但完成情況有快有慢。實際上從“十一五”規劃期開始，我國規劃工作在科學發展觀的指導下，發展重心就已經從經濟增長轉向可持續發展。到“十二五”期間，非經濟的發展任務更加居于整個國家發展的中心位置。經濟增長要繼續，但是更重要的是實現可持續發展，把環保、社會、民生放在重要位置上。相對于完成經濟增長任務，環保、社會、民生任務更加繁重和艱巨，更加不輕松?！笆?-TF"規劃期實際成為了實現發展從經濟為主轉向社會、環保、民生為主的重要歷史轉折期。

戰略性轉換：強力反腐、深化改革、精準調控、設立自貿區、籌建亞投行

“十二五”規劃期間，國內發生了許多重大事件，這些事件在一定程度上改變了原來“十二五”的國民經濟與社會發展軌跡。第一件重大事件是2013年黨和國家最高層的新老更換。以習近平為總書記的黨中央形成了新的領導核心，并提出了一系列新的發展理念和發展戰略。隨著“十二五”期間國家發展戰略的轉化和新的戰略推出，原定的戰略及其目標就可能有所變化了?！笆濉逼陂g明顯出現戰略性-變化的事件有：

第一，從嚴治黨，強力反腐，引發了從上到下的政治生態變化，這給社會主義市場經濟體系的完善創造了良好的制度條件以引發更進一步的政治改革?！笆濉焙笃陂_始形成的一系列從嚴治黨和強力反腐行動，會不會改變20世紀60年代以來形成的經濟開發型模式或升級為高版本的開發型模式，可以拭目以待。

第二，深化改革，釋放市場活力，產生新的經濟增長動力?！笆濉币巹澲?，盡管有改革的設想和內容，但是全面深化改革以至于形成一個新的改革高潮，卻始于“十八大”召開之后。不斷改革是中國經濟發展的持續動力，但是改革的難度也隨著深度而加大。尤其是在以往的改革中形成了一批既得利益集團，這些利益集團會有意無意成為下一輪改革的阻力。新的領導層敢于面對改革的難題，繼續推進改革，掀起新一輪大規模的改革。與以前的改革不同的是，此輪改革著重頂層設計和底線思維，是全面而系統的，從而避免了單項改革捉襟見肘的尷尬結局。這也使得“十二五”后期的國民經濟與社會發展呈現出新特點和新景象。

第三，宏觀調控新方式的出現。與“十二五”期間頻繁的宏觀調控次數和細致化的宏觀調控手段應用相比，“十二五”期間宏觀調控的方式發生了許多變化，即所謂定向調控、精準調控、區域調控。大水漫灌式的宏觀調控在應對2008年國際金融危機時發揮了積極作用，但是也給國民經濟留下了許多后遺癥，比如高達16萬億元的地方政府融資債務平臺，傳統產業產能過剩，等等?！笆濉币巹澓笃诤暧^調控有了許多改進和改革，一方面通過簡化行政審批程序和取消審批權限，使得宏觀調控的作為空間大大縮小，另一方面推出負面清單的管理方式，主動發揮市場調節經濟活動的功效。宏觀調控在“十二五”期間無論是在實踐上還是體制上都有了較大的改善。

第四，自由貿易區的設立開辟了對外開放改革與試驗的新格局。2013年9月在上海設立第一個自由貿易區，不是一個簡單的改革試驗，它是繼深圳經濟特區之后中國對外開放的一個新的大膽舉措。自由貿易區本質上不是開發區的概念，而是政策試驗區，是將國內普通區域不能采用或不能全面放開的外匯和資本開放政策放在自由貿易試驗區內試驗。時間不長，已有上海浦東、深圳前海、福建平潭、天津濱海四個自由貿易區開設，并立即將試驗區中獲得成功的政策經驗，如負面清單管理迅速在普通區推廣。自由貿易區的構想產生在“一帶一路”戰略背景下，也體現了中國對外經貿格局的新變化。

第五，亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金的建立，對世界經濟政治格局都產生了重大影響。亞投行和絲路基金脫胎于“一帶一路”戰略構想，成為實施戰略的具體抓手。由于世界經濟不景氣、美國經濟帶動世界經濟復蘇乏力，中國的亞投行倡議獲得了世界各國的關注和響應，最終57個國家成為創始成員國。亞投行的建立具有十分深遠的歷史和國際意義，它是第一次由中國倡議和實施的國際區域化合作構想，中國作為世界大國的形象開始確立。

規劃功能完善：整合各個重大規劃，創新區域性戰略規劃、專項規劃

中國經濟自20世紀70年代末開啟改革開放以來，選擇的發展道路是與其他國家有所不同的。其中一個重要的不同就是盡管建立了市場經濟體制，但是依然保留和改進了在計劃經濟體制下建立起來的中期計劃管理做法，這與其他原來實行計劃經濟體制國家在轉型之后紛紛放棄中期計劃管理方式明顯不同。并且，這個中期計劃（“十一五”更名為規劃）連續實施了六個周期之后，一舉將中國經濟發展到世界經濟排名第二的水平，這個巨大成果是誰也無法否認的。改革開放30年，計劃管理改革始終沒有停止，各種試驗不斷推出，最終形成了比較可行的計劃管理體系和方式，中國的計劃管理性質也由此發生與計劃經濟體制條件下不同的特點，“十二五”規劃在探索計劃管理體系和方式上也有一些新的突破和嘗試。

其一，“多規合一”的改革。由于部門管理分工，致使我國的一些重大規劃編制工作背靠背的進行，而且各個重大規劃的時間期限和編制周期也不統一，加上其他越來越多的專項規劃，規劃編制工作越來越頻繁，導致重復性編制和規劃之間相互扯皮越來越多，規劃成本越來越大。那么，從“十二五”開始，我國在部分地區開始探索將多個規劃整合在一起編制。雖然這項改革還沒有完全結束，但是改革方向是值得肯定的。

其二，區域性戰略與規劃的創新。由于地方規劃編制是按照行政管轄范圍進行的，因此各地行政主管部門編制出來和大力推行的地方規劃具有行政分割和地方利益保護的負面趨向。這是不利于建立統一的市場體系的改革方向。在“十二五”期間，從中央層面對此進行了協調和改革，如長江經濟帶發展規劃橫跨沿江流域包括支流11個省市，統一按照中央部署規劃，避免各個省市各自為政謀發展。再如京津冀協同發展規劃，打破三個省市行政界限，按照區內合理分工和優勢互補原則進行定位，打造世界最大和最具活力的首都經濟圈，不單單是化解北京市“大城市病”問題，更是形成三個省市經濟一體化的發展格局。此外，在“十二五”期間還陸續出臺了20多個區域性發展規劃。這些規劃的共同特點是不以行政劃界，而是以區域經濟內在聯系和整體發展為出發點，打造具有特色的功能區。在目前行政管轄權不變的前提下，成立跨區域協調小組，是推行區域規劃的合理做法。

其三，把專項規劃作為實現綜合規劃的抓手?！笆濉币巹澲贫ㄖ?，有關國民經濟結構調整的問題雖然列入文件，但是如何貫徹文件精神需要有力抓手。經濟結構問題始終困擾中國經濟前行，而且老問題剛剛解決，新的問題又不斷涌現。在上一個規劃周期即“十一五”規劃期間，為應對國際金融危機，我國前后出臺了兩個產業結構調整規劃，前一個為“十大傳統產業振興”規劃，后一個為“七大戰略性新興產業發展”規劃。這些規劃延續到“十二五”期間，需要作進一步的補充和調整。因此在規劃期間，中央有針對性地出臺了若干個專項規劃，其中最具有影響力的是剛剛出臺的《中國制造2025》規劃。這項專項規劃在整合了此前推出的各項相關規劃的基礎上，進一步明確提出了中國產業結構升級的目標和步驟。所有這些細分行業和領域的專項規劃，對實施“十二五”總體規劃提出的目標和任務起到了具體化和可操作的作用。

規劃未盡使命：產能過剩、環境保護、內需不足等問題仍需下一個五年規劃期繼續解決

如果規劃只是墻上掛掛，而不去落實，再精心編制的規劃也不能產生良好的作用。因此規劃重在落實?；仡欉^去“十二五”規劃期間，有一些國民經濟與社會發展突出的問題，依然沒有得到很好的解決，這是需要下一個五年規劃期去認真解決的。

產能過剩問題。中國經濟結構的不平衡特征導致中國經濟處于周期性擺動過程。在2008年國際金融危機爆發之前，中國經濟已經出現了產能過剩問題，但是為了應對危機拉動經濟增長，產能過剩問題被急速創造出來的人為需求所掩蓋。等到危機過去之后，產能過剩問題重新露出水面。產能過剩問題存在有一定的必然性，因為市場經濟就是一種過剩經濟。目前中國的產能過剩問題也不僅限于傳統產業，已經擴大到了高端新興產業如光伏產業?！笆濉逼陂g，產能過剩問題有所緩解，如水泥、鋼鐵等建材領域和房地產，產能盲目擴張得到一定遏制，但是問題依然存在。因此繼續壓縮過剩產能、調結構，將是下一個規劃周期的任務。從根本上看，產能過剩得到徹底解決需要新的經濟增長高潮契機。

環境問題?！笆濉币巹澠陂g提升了對環境保護的重視程度，各項涉及環境保護的規劃指標比上一個規劃周期更加詳細和嚴厲，統統列入約束性指標。但是環境問題的形成并非一朝一夕，是中國經濟長期粗放和高碳增長方式引起的，在一個短短的五年規劃期間徹底得到解決不現實?！笆濉鼻叭戥h境規劃目標一直完成不理想，到2014年底，各項環境管理目標完成情況開始趕上五年規劃要求，但是解決的難度越來越大。即使五年規劃目標大致完成，但是總體上說環境問題依然嚴峻。要徹底解決這個問題，需要實現中國經濟發展方式的根本轉型。這不僅需要規劃，還需要技術突破和體制創新。下一個五年規劃，應當進一步加大對環境方面的投入，不僅提出總體性目標，而且要更加注重規劃指標的可操作性和強制性，一步步地扎實推進環境保護和污染治理工作。

內需不足問題。內需不足始于“十二五”規劃開啟之年，也持續于“十二五”規劃結束之年，這說明內需拉動始終是規劃的目標任務之一。如同其他問題一樣，內需不足問題的形成由來已久，也部分地與市場經濟的內在缺陷相關。因為市場經濟中，人們的有效需求來自于收入，而收入的增長又取決于經濟增長和收入合理分配兩方面因素。改革開放以來，我國社會發展相對于經濟增長較為滯后，居民收入分配差距持續擴大，到“十二五”初期，反映居民收入差距的基尼系數已經突破國際公認的0.45警戒線。在“十二五”后期，通過出臺一系列針對收入分配問題的政策，居民收入差距有所縮小，但是問題沒有得到根本性改變。這樣對內需不足問題的解決始終有阻礙作用。從根本上說，只有解決了居民收入差距過大的問題，才能解決需求不足的問題。這不是僅僅通過規劃管理就能實現的，還需要有社會福利制度完善、經濟繼續增長帶來就業機會增加、各項居民收入調整政策落實等。