河道非法采砂暴力抗法成因及防治
——湖北省案例分析

劉興海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

河道非法采砂暴力抗法成因及防治
——湖北省案例分析

劉興海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

河道非法采砂；暴力抗法；成因；防治；湖北

一、河道非法采砂暴力抗法的方式及危害

習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出，“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發?！遍L江河道采砂管理是修復長江生態環境的重要基礎性工作。但近年來，部分地方河道非法采砂暴力抗法事件不時抬頭，不但影響了河勢穩定、防洪安全和通航安全，而且影響了和諧社會、法治中國和美麗中國建設。經調研，2013年以來，僅湖北全省就有7例河道非法采砂暴力抗法事件，這些事件影響惡劣。

1.河道非法采砂暴力抗法案例

2015年7月26日，宜昌市枝江水利局在河道采砂執法過程中，違法當事人拒不配合調查，威脅執法人員，并使用鋼管、菜刀等兇器進行攻擊，導致一名執法人員身體多處受傷。

2.河道非法采砂暴力抗法的方式

河道非法采砂的群體、地點比較特殊，其暴力抗法的方式也比較特殊。根據非法采砂的規模大小和是否具有組織性，河道非法采砂暴力抗法方式有所不同。對于小型采砂船舶的零星偷采，抗法人員暴力抗法的主要方式為與執法人員故意糾纏，借機拽搶照相機、執法儀等取證器材，并假裝摔倒受傷，試圖轉移案情焦點；或不顧自身安全跳入河中，以生命威脅執法人員登船或扣押船舶；女性違法當事人當眾脫衣，試圖迫使執法人員回避，然后其他當事人借機開船逃離現場。由于大型采砂船規模性偷采的違法人數較多，且人員成分復雜，暴力抗法的方式主要為抗法人員強行扣留取證、通信等設備，打砸執法車、執法艇，甚至利用船舶強行拖離執法艇；對執法人員進行毆打、威脅，放出狼狗進行恐嚇，使用管制器械進行人身傷害，甚至非法限制執法人員人身自由。

3.河道非法采砂暴力抗法的危害

首先，危及人身安全。由于河道非法采砂暴力抗法的方式比較極端，加之水上環境復雜，公眾難以發現，執法人員的人身安全隨時可能受到威脅。其次，影響執法開展。河道非法采砂抗法分子通過各種手段和方式與執法人員進行對抗，嚴重干擾、阻撓執法工作，會導致執法工作中斷或不能進行。長此以往，將會挫傷執法人員士氣，削弱河道采砂執法威信，影響管理成效。再次，破壞社會穩定。砂霸集團帶有黑惡性質的暴力抗法，是對法律尊嚴的踐踏和對社會公平正義的挑戰，影響經濟社會發展環境和社會穩定，具有很強的社會危害性。

二、河道非法采砂暴力抗法的成因

1.河砂供需不平衡，違法牟利

近年，湖北正在推進新一輪長江開發開放，承接東部產業轉移，一大批工業園區、高速公路等基礎設施和城鎮化工程建設如火如荼，對河道砂石需求量較大。但是，上游來砂量嚴重銳減，遠遠不能滿足市場需求，導致河道砂石供需矛盾十分尖銳。一些違法人員將眼光瞄準河道非法采砂以攫取利益。以1艘裝有2臺500 kW采砂機具的采砂船舶為例，一小時可采砂1 000 t，水上直接銷售單價15元/t，扣除生產成本4～5元/t，所得利潤約10元/t，即每小時可獲凈利萬元，如果1天生產15小時就可獲利15萬元，利潤達200%～300%。在市場需求和利益驅動下，不法采砂分子無視法律，鋌而走險，暴力抗法。

二是抓好重點崗位人員廉潔從業教育。外部項目重點崗位人員手中掌握一定的權力，容易受到糖衣炮彈的襲擊。要注重源頭防范，在組織項目部關鍵崗位人員廉政宣誓、廉政承諾、廉政合同簽定等基礎上，還要及時了解項目管理人員廉政建設情況，并在外部項目中設立臨時紀檢員和黨風廉政監督員，定期收集情況，及時反饋信息。促使項目管理人員時刻自重自律，經得起考驗、擋得住誘惑、守得住底線。

2.日常監管不到位，砂霸滋生

暴力抗法的重要主體是砂霸集團、涉黑涉惡勢力。這些集團勢力能夠滲透河道采砂領域，一般與當地監管缺失、執法環境寬松有關。有的地方日常監管執法不到位，河道非法采砂屢見不鮮，“三無”采砂船舶（無船舶名稱、無船舶證書、無船籍港）四處游弋。在此環境下，河道非法采砂很容易成規模、成氣候，給砂霸集團、涉黑涉惡勢力滋生提供了空間。有的地方對查獲的非法采砂行為不依法處罰，有時甚至僅僅進行簡單驅趕，長此以往，執法部門的公信力和權威性大大降低，河道非法采砂分子變得有恃無恐，甚至敢與執法人員對峙，公然暴力抗法。

3.執法不嚴，黑惡勢力織網

少數公務執法人員利欲熏心，經不住誘惑，為砂霸集團非法取得開采經營權提供幫助，甚至以入股或變相入股等形式參與河道非法采砂，與砂霸集團沆瀣一氣，成為利益共同體。由于壟斷經營、開采河砂是長期行為，砂霸集團為了謀求長期存在，會編織一張張關系網，尋找一頂頂保護傘。在各種關系網和保護傘推波助瀾下，砂霸集團進一步得到發展鞏固，更加橫行不法。

4.裝備不先進，執法被動低效

武漢市漢南區“4·12”河道非法采砂暴力抗法事件中，抗法人員共有18人之多，而執法人員只有8名，不單執法人員與抗法人員相比顯得寡不敵眾，抗法人員劫持執法人員乘快艇離去，執法艇不能有效實施追擊，也只能望洋興嘆，執法人員缺乏威懾對方、保護自身的防護設施。據統計，湖北省17個市（州、林區）和 98個縣（市、區），不少地方至今尚無執法艇，有的地方甚至執法經費得不到保障，以罰代管、以砂養人，執法被動可想而知。

5.律法不健全，打擊手段單一

目前，對河道非法采砂暴力抗法的處罰主要依照刑法設定的妨害公務罪進行定罪處罰?，F有的刑法沒有設定非法采砂罪或類似的罪名，雖然有些地方以非法采礦罪、盜竊罪、非法經營罪等進行定罪處罰，但未得到司法界的權威解釋。對于一般性河道非法采砂暴力抗法，在尚不構成犯罪的情況下，往往按照《治安管理處罰法》等相關規定進行罰款或拘留，同時按照《長江河道采砂管理條例》等進行行政處罰。由于上述處罰偏軟，不能很好地起到教育、警示、震懾當事人的作用。

三、河道非法采砂暴力抗法的防治對策

河道非法采砂暴力抗法性質惡劣，危害較大。各級地方黨委、政府及相關部門應高度重視，堅持防治結合、標本兼治，從源頭、過程、事后等各環節采取措施，對癥下藥，堅決打擊。

1.完善法律體系，追究非法采砂刑事責任

當前，在河道非法采砂的獲利與違法成本嚴重倒掛的情況下，迫切需要加大非法采砂處罰力度，引入刑事處罰手段，進行定罪處罰，以便更好地警示和震懾河道非法采砂分子，從源頭上減少和遏制暴力抗法事件發生。在現有法律條件下，適用非法采礦罪面臨涉案價值鑒定障礙等問題，而非惡性暴力抗法又不易構成妨害公務罪，給非法采砂及暴力抗法入刑帶來了一定困擾。這就要求在立法層面，提請全國人大常委會修訂完善刑法，增設非法采砂罪罪名；或者提請最高人民法院出臺司法解釋，同意對河道非法采砂行為按非法采礦罪或破壞性采礦罪論處。

2.做好日常管理，將暴力抗法遏制在萌芽狀態

一是從采、運、銷各環節加強監管，壓縮砂霸集團的滋生空間。水行政主管部門應經常開展日常巡查執法活動，始終保持高壓嚴打態勢，堅持抓早抓小，避免非法采砂成規模、成氣候，將暴力抗法遏制在萌芽狀態。港航海事部門應牽頭開展黑砂場、黑碼頭、黑船舶的專項整治，分別依據《中華人民共和國港口法》和《中華人民共和國內河交通安全管理條例》等進行依法處理，斬斷黑惡勢力的黑色利益鏈條。二是從供給側暢通合法開采渠道，減少抗法分子潛在的對立思想。當合法采砂的訴求長期得不到滿足時，當事人就容易產生對立思想，成為暴力抗法的潛在因素。為此，河道采砂主管部門在嚴“堵”非法采砂的同時，應做好必要合理的“疏”，對符合許可條件的給予許可，為正常合法的河道采砂創造條件，從而引導采砂人員依法申請和開采，減少其潛在的對立思想。

3.加強部門合作，嚴厲打擊抗法分子囂張氣焰

建立聯合執法機制，各地應充分估計河道采砂執法可能遇到暴力抗法的不利情形，充分發揮公安機關可以采取人身強制措施的執法優勢，建立水利、公安等部門組成的打擊河道非法采砂及暴力抗法聯合執法機制，實現聯合執法的常態化。開展聯合執法行動，水行政主管部門應與公安部門密切配合，聯合執法，形成震懾，讓河道非法采砂分子不敢暴力抗法，確?，F場執法有序有效進行。

4.深入開展反腐，破除砂霸背后關系網、保護傘

要按照習近平總書記提出的“有腐必反，有貪必肅”的要求，深入排查砂霸、黑惡勢力背后的關系網、保護傘，深挖河道非法采砂暴力抗法背后隱藏的腐敗問題，發現一起，查處一起，堅決清除害群之馬，絕不姑息養奸，做到“打鐵還需自身硬”。要加強對黨政機關公務人員的監督檢查，教育和督促其守紀律，講規矩，一經發現涉及腐敗違法的行為，堅決依法依紀嚴肅處理，涉嫌犯罪的，移交司法機關處理。 5.文明規范執法，避免執法現場發生矛盾沖突

有些暴力抗法是由于執法不文明規范引發的。為防止此類暴力抗法事件發生，執法機關在嚴格執法的同時，應做到文明執法、規范執法，避免發生沖突。在執法理念上，堅持以人為本，尊重對方，不傲慢，不歧視，不使用忌語和諷刺語氣,用文明的執法行為糾正不文明行為，用文明的執法行為贏得對方的理解和配合。在執法方式上，按程序規范執法，進行詢問筆錄、勘驗現場、查扣船舶等有理有據，并隨身配備執法儀進行全程錄像，切忌野蠻執法。在執法方法上，既要先聲奪人，保持威嚴氣勢，告知對方違法事實和法律規定等，要求停止非法行為,配合查處；又要剛柔并濟，耐心勸解當事人保持理智,克制沖動；還要敏銳機智，隨機應變，隨時判斷事態發展方向并進行控制，防止事態惡化。

6.夯實執法保障，提高應對暴力抗法能力水平

執法保障建設直接關系河道采砂執法的有效開展和暴力抗法事件的有效應對。隨著風沙治理和美麗中國建設的不斷推進，河道砂石供給將愈來愈少，采砂執法任務將愈來愈重，迫切需要加強執法能力建設。各地應糾正“重建輕管”的思想誤區，按照“河道采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制”的法定要求，加大執法能力建設力度，配齊執法人員，配足執法裝備，配精防護設施，為有效開展河道采砂執法、應對可能發生的暴力抗法打牢堅實基礎。水利部可從河湖管理經費中提取一定比例資金，專項用于河道采砂執法裝備建設補助。國務院法制部門應從河道采砂執法的特殊環境和特殊對象考慮，批準河道采砂執法人員統一著裝，穿戴制式服裝和標志，以提高河道采砂執法的嚴肅性、權威性。

[1]走生態優先綠色發展之路讓中華民族母親河永葆生機活力[N].人民日報,2008—10—20.

[2]長江水利委員會.長江泥沙公報2014[M].武漢:長江出版社,2015.

[3]惠恩(英),李其慶.馬克思《資本論》傳[M].北京:中央編譯出版社,2009.

[4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定 [N].人民日報, 2014—10—29.

責任編輯 楊 軼

TV879

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1000-1123（2016）12-0047-02

2016-04-13

劉興海，主要從事河道采砂規劃許可及監督執法工作。