翼城縣土地流轉存在的問題及對策

李素平

（山西省翼城縣農業委員會，臨汾 043500）

翼城縣土地流轉存在的問題及對策

李素平

（山西省翼城縣農業委員會，臨汾 043500）

土地流轉是發展現代化農業的必然要求。文章闡述翼城縣土地流轉的現狀，分析當前農村土地流轉過程中存在的系列問題，并提出健全、完善土地流轉管理機構及工作機制，加大政策支持力度，因地制宜發展高效現代農業等對策與建議。

土地流轉 規模經濟 保障制度

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規?；?、集約化、現代化的農業經營模式。農村土地流轉其實指的是土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義是指，擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

在土地流轉實踐中，必須貫徹落實黨中央確定的方針政策，既應加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又應因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別應防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。應注意完善土地承包法律法規、落實支持糧食生產政策、健全監管和風險防范機制、加強鄉鎮農村經營管理體系建設，推動土地流轉規范有序進行，真正激發農民搞農業生產特別是糧食生產的積極性。

1 翼城縣農村土地承包經營權流轉發展歷程及現狀

1998年，按照30年不變的政策，翼城縣開展了土地延包工作（即二輪延包），簽訂承包合同6萬余份，占應簽訂農戶數的95%以上，并按照相關程序頒發了土地承包經營權證書。

1.1 土地流轉發展歷程

二輪延包的同時，由于農業稅費任務較重，農民種地收益不大，加之部分農民外出務工等原因，翼城縣初步有了土地流轉現象，形式上有轉包、代耕、代種、互換等，流轉費用很少，流轉合同大部分只是口頭協議，隨意性強，規模散而小。2004年，國務院出臺了農民集體所有的土地使用權可以依法流轉的規定，加上2006年以后對種地農民取消各種稅費，實行對種糧農民進行直補的政策，農民開始關注到種地的利益。隨著農業產業結構調整的政策扶持，逐步出現了轉包、租賃等方式形成的規?；洜I主體，同時流轉費用也不斷遞增，農民的土地流轉意識也不斷增強；2012年中央一號文件提出對種糧大戶等新型經營主體進行補貼后，部分種地能手、少數工商企業家開始大規模流轉土地，從事種植、養殖等現代農業產業。

1.2 土地流轉現狀

截至2013年4月底，翼城縣農民承包的土地各類流轉面積達到2 920.93 hm2，占農民承包總耕地面積的10.6%；簽訂流轉合同4 829份，有書面合同的流轉面積950.87 hm2，占流轉面積的33%。其中，轉包2 100.6 hm2，占流轉面積的72%；出租671.8 hm2，占23%；轉讓137.33 hm2，占5%；互換的面積有11.2 hm2。2015～2016年，土地流轉進程加快，但規模仍然偏小，范圍偏窄。

從總體情況看，該縣耕地流轉面積占家庭承包耕地總面積的10.6%；其次是土地流轉規模偏小、經營效益偏低。據調查，流轉66.67 hm2以上的只有老官莊村富華公司一家，其余都在20 hm2以下，也只有24家。由于流轉的土地前期投入比較大，既要出流轉費用，又要土地整理、購買機械、改善水利設施等投入，普遍沒有明顯的效益，部分種植戶甚至有虧損。

2 農村土地流轉中存在的主要問題

2.1 土地流轉認識不足

不少農民對土地流轉缺乏正確的認識，主要表現為：（1）小農經濟思想嚴重，農民對土地的依賴性較強，不愿轉讓承包地，“種田養家”、“養兒防老”的傳統觀念根深蒂固。（2）基層干部重視程度不夠，對土地流轉的政策法規研究不深入、宣傳不到位，造成土地流轉無人監管，農民流轉土地缺乏輔助。（3）農民文化程度較低，過度依賴國家補貼。農業稅全面取消，優惠政策不斷出臺，土地收益逐年上升，按承包面積給予的糧食補助促使部分農民不愿轉出土地。（4）城鎮擴建或國家重點工程實施，導致部分農民等待承包地被征用而得到補償費。

2.2 土地流轉行為不規范

（1）缺乏流轉合同，不能明確雙方職責、權利，容易產生糾紛；（2）承包方借合同不規范，借經營不善逃債，或未經相關部門批準，擅自改變土地性質；（3）土地流轉合同主體不明確，個別地方存在村組織以村組名義直接與外來承包方簽訂土地流轉合同的事件。

2.3 土地規模流轉難度大

（1）土地利用效率低。農村中的青壯年勞動力紛紛外出務工，剩余的勞動力老齡化現象嚴重，出現“613899”（兒童、婦女、老人），土地撂荒現象屢見不鮮；（2）存在規模不經濟現象。絕大部分土地沒有進行農業綜合開發，地塊不連片，農田水利基礎設施較差，不利于機械化操作，制約了農機使用和農業現代化科技推廣。

2.4 土地流轉保障機制不完善

（1）社會保障體系不健全，無法為轉出土地的農民提供再就業方面的社會保障；（2）土地流轉缺乏平臺，流轉信息渠道不暢，“要轉的，轉不出；要租的，租不到”；（3）現行農村土地流轉的政策法規宣傳不到位，現行的《土地管理法》《土地承包法》《物權法》沒有深入人心，不能做到家喻戶曉、婦孺皆知。

3 加快土地流轉的建議

3.1 健全、完善土地流轉管理機構及工作機制

縣農委經管站應盡快理順內部科室、職能及編制，鄉鎮經管站應設立土地流轉的專職人員，建立縣、鄉土地流轉交易大廳，配置有關設備，開展土地流轉信息的發布和流轉合同的管理工作以及法律、政策等咨詢服務，出臺翼城縣農村土地流轉實施細則，建立一個比較好的土地流轉機制，包括解決好土地退出、流轉、糾紛處理等機制，為開展土地流轉工作奠定良好的基礎。

3.2 加大政策支持力度

（1）縣政府應出臺土地流轉補貼政策。對具有一定規模的土地集中連片流轉的農戶、高效農業示范戶、農民專業合作社、農村集體經濟組織、農業產業化龍頭企業等，應及時給予資金扶持。每年應安排專項資金用于縣鄉經管站開展土地流轉工作。（2）生產建設用地優惠。在農業生產中，不破壞耕作層的臨時用地應簡化辦理手續，因農業生產需要建設的簡易倉庫、生產管理用房等配套設施，應允許按一定比例占用土地。（3）做好協調服務。應積極協調商業銀行、縣信用聯社，把規模經營主體作為信貸支持的重點。對于實力強、資信好的規模經營主體給予足夠的授信額度，簡化辦理貸款手續。同時協調保險機構積極推行農業保險，完善農業保障政策，最大限度地解除發展現代農業的后顧之憂。

3.3 因地制宜，多方聯動發展高效現代農業

經過數年的培育和引導，翼城縣已經形成了“山區核桃平川菜，丘陵蘋果連成片”的現代農業的雛形和格局。目前，全縣經濟林面積達到了1.8萬hm2。其中，以蘋果為主的水果經濟林面積達1.213 3萬hm2，核桃0.586 7萬hm2。已形成4個水果專業鄉鎮（里砦、王莊、隆化、澆底），4個萬畝連片園區，8個萬畝連片園區，70余個水果專業村。2012年，果品總產量1.6億kg，產值占到農業產值的34%，農民人均果品收入1 500元以上，占農民人均純收入的20.4%。林果產業已成為全縣農業經濟發展的主導產業和支撐農民持續增收的支柱產業。除經濟林以外，大面積的優質小麥、高產玉米種植基本連片；已發展日光溫室126.67 hm2、拱棚33.33 hm2，露地蔬菜533.33 hm2；隆化垣上優質谷子、河云草莓、西王番茄、趙家大蔥、棄里核桃、田家河西瓜等均已成規模；注冊了舜都牌紅富士蘋果、隆化垣小米、翼州黃小雜糧、舜田蔬菜等商標；建成省級標準化科技示范園346.67 hm2，有23個村被山西省確定為“一村一品”示范村、推進村和專業村。

應圍繞現有現代農業布局和建設規劃，在做好土地流轉的基礎上，充分尊重農民意愿，多方聯動促其加快發展。（1）行政推動。通過編制產業發展規劃、完善農業生產設施、高新技術推廣、科技培訓等，引導農民擴大規模、提高品質，將現有的產業進一步做大做強，并將發展現代農業納入對有關部門及鄉鎮年度考核指標。（2）市場帶動。引導各類農副產品加工企業，特別是農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等組織，通過推行“訂單農業”，“公司+基地+農戶”等形式，建立合同收購制度和最低保護價制度，激發農民大力發展高效現代農業的積極性。（3）補貼促動。應積極爭取中央、省、市對農業產業的支持項目；縣財政每年應拿出專項資金，制定補貼標準，用于對新上大棚等項目的補貼。通過補貼，促進翼城縣現代農業進一步發展壯大。

[1] 婁亞鵬．新農村建設中的農村土地流轉問題研究．長江大學，2013

[2] 李榮菊，董秀英．加快農村土地流轉 推進適度規模經營．現代農業．2012，（1）

[3] 董建．我國農村土地流轉存在的問題及對策探析．現代化農業，2016，（8）