礦山類項目生態防治方案聯動機制探討

牛光輝

(欽州市水利局，廣西 欽州 535000)

?

礦山類項目生態防治方案聯動機制探討

牛光輝

(欽州市水利局，廣西 欽州 535000)

地質環境保護與治理恢復；土地復墾；水土保持；聯動；礦山類項目

為了解決礦山類項目生態防治方案存在的問題，建議從三個方面開展同一礦山生態防治方案的聯動工作：一是加強方案編制人員的聯動，二是開展工程的界定，三是開展方案的全面整合。指出了對礦山生態防治方案進行全面整合在管理上、技術上、資質上面臨的困難，針對這些困難提出了解決的建議及對策：一是建立礦山生態防治方案的聯動管理機制，二是制定礦山生態防治方案的技術規范和投資預算定額標準，三是探索適應礦山生態防治方案編制資質的新要求。通過對方案編制、技術審查、生態監測、工程驗收等整個環節進行聯動，實現管理部門之間由各自管理向開放管理轉變，以更有效地防治礦山地質環境災害。

1　問題的提出

在礦山類項目的開采過程中，可能會造成礦區的地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、含水層破壞、地形地貌及景觀破壞等地質環境問題。為了預防和治理恢復礦山地質環境問題，《礦山地質環境保護規定》(國土資源部令第44號)第十二條規定 “采礦權申請人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質環境保護與治理恢復方案，報有批準權的國土資源行政主管部門批準”，《土地復墾條例》(國務院令第592號)第十三條規定 “土地復墾義務人應當在辦理建設用地申請或者采礦權申請手續時，隨有關報批材料報送土地復墾方案”，水土保持法第二十五條規定“在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批”等。

綜上可知，對于同一礦山在開采前需要編制礦山地質環境保護與治理恢復方案、土地復墾方案和水土保持方案(三方案可統稱為生態防治方案)，由于這三個方案均有保護生態環境的目的，因此在防治措施上均包括以防治水土流失為目的的攔擋、坡面防護、防洪排導、表土剝離、土地整治等工程措施，也都包括以生態修復和植被恢復為目的的植物措施，還包括以動態監測為目的的生態監測措施，并均對這些防治措施進行了投資估算。另外，這三個方案還均牽涉施工道路、施工營地、堆土場、取土場、棄土棄渣場等臨時用地的選址問題。

礦山生態防治方案在編制和管理過程中存在信息不對稱，導致同一礦山項目在臨時用地的選址、防治措施的布設及投資估算等共有內容上存在許多矛盾[1]。如同一礦山臨時用地的位置、數量、面積不一致，同一場地布設的防治措施不同，同一場地內同一措施的布設位置、設計尺寸、工程量不同，同一工程量的單價計算不同。

這些問題的存在，給方案編制、技術審查、工程施工、工程驗收等工作都帶來極大的不便，最終也不利于礦山地質環境問題的預防和治理恢復。

2　同一礦山生態防治方案聯動路徑探討

對于同一礦山生態防治方案之間存在的問題，解決的關鍵是加強方案的編制和管理上的聯動工作，具體可分三步來開展：第一步是加強方案編制人員的聯動，解決設計沖突的問題；第二步是開展工程的界定，解決工程設計的歸屬問題；第三步是開展方案的全面整合，優化管理流程。

2.1加強編制人員的聯動，解決設計上的沖突問題

由于礦山生態防治方案編制對資質有一定要求，因此目前礦山的生態防治方案大多不是由一家單位負責編制完成的，至少分散到兩個不同的單位來編制。而不同單位的編制人員在編制過程中缺乏溝通，基本都是單獨完成編制，而不同的編制單位由于編制人員在設計思路和設計能力上存在差異，在這三個方案的共性內容上往往不能達到一致，就會導致設計上的偏差或沖突。另外，即使同一家單位負責編制的礦山生態防治方案有些也存在這個問題。為了解決同一礦山生態防治方案之間在設計上的沖突問題，首先要做好方案編制的聯動工作，編制人員在編制礦山生態防治方案的過程中不能封閉，要多和其他生態防治方案的編制人員溝通，做好不同方案共性內容的一致性。另外，業主要盡量委托有資質的同一家單位來編制礦山生態防治方案，這樣便于編制單位進行內部協調溝通。

2.2開展工程的界定，明確工程設計歸屬

如果只進行礦山生態防治方案編制工作上的聯動，在實際操作中還會出現一些技術問題。比如，水土保持方案中的相關設計已經得到水土保持專家的認可，土地復墾方案引用了水土保持的設計，但是土地復墾專家不認可，要重新設計，還照樣會導致設計上的矛盾。因此，有必要開展礦山生態防治方案的工程界定工作。

文獻[2]對水土保持工程和土地復墾工程的界定工作開展了一定的研究，提出了土地復墾工程界定的生產性、永久性和關聯性原則，根據這三原則對生產建設項目中常見的水土保持工程進行了界定，把表土剝離、臨時用地在終止使用后的土地整治和植被建設工程界定為土地復墾工程，納入土地復墾方案設計中。

但是對礦山地質環境保護與治理恢復工程和水土保持工程的界定，目前國內還缺乏研究。政府部門應組織相關行業的專家，從技術角度出發，按照“誰專業，誰負責”的原則，對礦山生態防治方案中的臨時用地選址、防治措施的布設和相應的投資估算等內容開展工程界定工作。通過對礦山生態防治方案進行分工，明確各自的職責和設計范圍，屬于水土保持方案設計范圍的，就由水土保持部門負責方案設計，其他方案可直接引用水土保持方案的成果，不再重復設計。在方案評審時，評審專家只對該方案負責的內容進行審查，不再審查非本方案負責的內容。

2.3開展方案的全面整合工作，優化管理流程

開展了礦山生態防治方案的工程界定工作，明確了工程設計歸屬，聯動工作還沒有結束，還可以通過開展礦山生態防治方案全方位的整合來進一步優化。整合工作包括以下幾個方面：一是生態防治方案編制的整合，把三個方案整合成一個，由水利和國土部門進行聯合審查。在這方面，國土部門已經開展了很好的探索工作。例如，廣西把礦山地質環境保護與恢復治理方案和土地復墾方案整合成礦山地質環境恢復治理與土地復墾方案，提高了工作效率，減輕了企業負擔，工作質量還沒有下降，效果較好。二是對生態監測進行整合，三個方案中都有開展生態監測的內容，可以對監測點進行整合，不重復設置監測，減少工作量和成本投入。三是對工程驗收進行整合，三個項目均要進行工程的驗收工作，編制各自的驗收技術評估報告，分別開展驗收工作，可以把三個驗收報告整合成一個，由水利和國土部門進行聯合驗收。

通過對礦山生態防治方案編制、技術審查、生態監測及工程驗收等整個環節進行聯動，實現方案的統一編制、統一審查、統一監測和統一驗收，以更好地落實礦山生態防治措施，更有效地解決礦山地質環境問題。

3　同一礦山生態防治方案聯動難點分析

3.1管理上的難點

開展同一礦山生態防治方案聯動首先面對的就是管理上的難點，管理上的聯動解決不好，其他一切聯動工作都無法開展。水土保持方案由水利部門負責，礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案由國土部門的不同下屬部門負責，因此礦山類項目生態防治方案的聯動屬于跨行業聯動。另外，對礦山生態防治方案的管理屬于分級管理，具體分部、省、市、縣四級管理，根據工程規模的不同，其管理的審查審批權限不同。若同一礦山的不同方案由不同級別的部門進行審查審批，在此情況下礦山生態防治方案的聯動不僅屬于跨行業，還屬于跨行政級別，其聯動難度更大。

3.2技術上的難點

礦山生態防治方案均有各自的編制規程和技術規范，而不同的技術規范由于側重點不一樣，對部分工程設計的要求也不太一致。例如，土地復墾是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動，側重于破壞土地能否利用、利用多少、怎樣利用的問題，它要求土地的復墾方向優先為耕地，然后才是林草地。而水土保持是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施，側重于怎么使水土資源少破壞、不破壞的問題[2]，它要求復墾方向優先有利于保水保土，一般是進行植被恢復，而進行農業耕作可能會不利于水土保持，在水土保持方案中不優先考慮。另外，在投資估算方面三個方案均有自己的工程單價計算定額，在人工單價、施工機械臺時費和相關費率等方面的要求都不一致，同一個工程量在不同方案中計算結果都會有不同。

3.3編制資質上的難點

根據規定礦山生態防治方案的編制采取資質管理，對編制單位有資質上的限制條件，不符合資質條件的單位不能編制。例如，編制水土保持方案的單位需要具有水土保持方案編制資格證書，編制土地復墾方案的單位需要由水土保持、 生態環境工程等規劃設計資質或具有從事土地復墾規劃設計業績的單位承擔，編制礦山地質環境保護與治理恢復方案需要具有地質災害危險性評估資質或地質災害治理工程勘查、設計資質。如果把這三個方案整合成一個，那按照目前的資質要求必須具備三個資質條件才能編制，而一家單位同時具備這些資質的不太多，勢必會影響礦山生態防治方案編制工作的開展。若由幾家單位聯合承接編制方案，這又會對編制的聯動工作帶來很大的不便。另外，由多家單位聯合做一個方案的編制工作，目前政策也是不允許的。

4　建議及對策

根據礦山類項目生態防治方案在聯動中存在的難點，建議政府從三個方面加以解決：一是由政府部門組織相關專家，制定專門針對礦山生態防治方案的技術規范和投資估算定額標準；二是由政府牽頭協調國土和水利部門，探索建立礦山生態防治方案的聯動管理機制，實現兩部門從目前的管理模式到開放聯動管理的轉變；三是改革礦山生態防治方案的編制資質要求，開展多個單位編制一個整合方案的探索，或者減少礦山生態防治方案編制資質的要求，用一個綜合性資質代替目前的多個資質。

[1] 牛光輝，陳紹宇，譚曉.同一生產建設項目的水土保持與土地復墾存在問題探討[J].中國水土保持，2011(10)：17-18.

[2] 牛光輝，陳紹宇，譚曉.生產建設項目水土保持工程中土地復墾工程的界定[J].中國水土保持，2012(1)：58-60.

(責任編輯孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2016)08-0001-03

牛光輝(1984—)，男，河南西華縣人，工程師，碩士，主要從事水土保持與土地復墾規劃、研究工作。

2015-09-15