“省直管縣”：改革思路與路徑探索

唐 葵

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“省直管縣”：改革思路與路徑探索

唐 葵

摘要：“省直管縣”改革是行政體制改革的重要組成，也是當前行政體制改革的一個難點。目前“省直管縣”改革中，以浙江為代表的財政省直管縣模式在實踐中得到廣泛推進，但從財政上的省直管縣到行政上的省直管縣，需要中央的頂層設計和地方因地制宜的實踐探索相結合，尤其是縣域政府要加強自身能力建設來適應這一改革的趨勢。

關鍵詞：省直管縣；發展趨勢；路徑探索

黨的十八大提出深化行政體制改革，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革的主題，提出了進一步完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。全會指出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。全面深化改革中，行政體制改革不僅關系到政府轉型和政府治理體系和治理能力現代化，更關系到社會主義市場經濟的良性發展。以行政體制改革釋放制度紅利有利于中國經濟社會在“十三五”得到更好更快的發展。

一、“省直管縣”是行政體制改革的重要組成

從上個世紀80年代開始的中國行政體制改革至今，從最初更加關注機構改革，到如今緊緊抓住政府職能轉變中心，中國的行政體制改革成斐然。但正如整個中國改革的進程，行政體制改革也正在進入深水區、關鍵期?！笆≈惫芸h”改革是行政體制改革的重要組成，也是當前行政體制改革的一個難點。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。由此可見，“省直管縣”改革將是中國行政體制改革進入深水區后又一個攻堅克難的重點。

（一）“省直管縣”有利于打造精簡高效的扁平化政府結構

目前，我國共有34個省級行政區域，在中央政府領導下，除了一般地方行政區域（23個省和4個直轄市），還有5個民族自治地方和2個特別行政區域。從中國現行地方行政區劃建制看存在四個層級，即省→市地州→縣→鄉鎮，而西部少數邊遠山區在縣與鄉鎮之間還設有縣的派出機構——區公所，東中部地區的一些鄉鎮則在鄉鎮與村之間設管理區或辦事處，形成了五級管理層。管理層次之多，居世界之首。此外，我國尚有15個副省級市，這些計劃單列市其法律地位不是很明確，也不是一級獨立的行政層次，在行政上與中央政府聯系緊密，但又隸屬于所在的省。

同時，部分大的省級行政區劃存在所轄縣過多，管理幅度過大問題。全國34個省級行政區域中，17個省級行政區劃轄縣級行政區域過百，其中，四川轄181個，河北172個，河南159個，位列全國前三。此外，同一省級行政區劃中，各地市面積及所轄行政區域同樣相差懸殊。以江西省為例，面積最小的地級市——新余市，只有3178平方千米，轄1縣、1市轄區，面積最大的贛州市，面積達到39379平方千米，轄1個市轄區、15縣，并代管2縣級市，兩者面積相差10倍多，所轄縣級行政單元比例2：18。

以上方面不難看出，當前我國地方政府管理層次和管理幅度距離現代政府扁平化結構發展趨勢要求存在較大差距。從歷史和現實的視角出發，我國自秦始皇統一以來就創立了郡縣制，并且在超過我國封建社會的一半時間內，我們實行的都是兩級地方行政主體，從當今世界看，主要發達國家也主要推行的是兩級地方政府制度。從管理學視角來看，扁平化結構是現代社會層級組織的主導模式，目前我國過多的行政層級造成了行政管理成本過高，管理效率低下。省縣中間多了“市”一個行政層級，其政權機構的運轉和相關行政人員的供養，必然無形間大大增加了行政成本。而且，從科學管理而言，人為地制造出一個中間層級，也更容易導致省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，行政信息的傳遞速度的降低和信息失真風險的擴大，上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上達，影響行政效率。更重要的是，行政管理的層次增加必然導致更多的政府干預，不利于市場作用的充分發揮。

因此，加快“省直管縣”改革，將有利于促進我國政府管理層次減少和管理幅度適度，從而為打造簡潔高效的扁平化政府成為可能，無疑這也將進一步釋放市場活力，讓市場在資源配置中起到決定性作用。

（二）“省直管縣”是對“市領導縣”體制的革新

建國以后，我國行政區劃長期以來主要是實行省、縣（市）、鄉（鎮）三級制，省與縣之間雖然普遍地存在著一個地區建制，但僅僅是作為省級政府的派出機構而存在的一級虛級建制。當時也有市管縣體制實行，但主要是局限于部分大城市和省會城市，且每個市所轄縣都不多。普遍意義上的市領導縣體制的形成則始于1982年，此后，上世紀90年代，市管縣體制伴隨著工業化、城市化進程成為我國地方行政體制的主要形式。目前市管縣體制構成了最基本的縱向權力結構體系，成為各省市區最基本的區劃模式，我國也成為世界上少有的實行地方政府四級制以上的國家?？陀^地說，市管縣體制的實行在特定歷史時期具有一定的積極意義。

但隨著縣域經濟的不斷發展，這一體制的弊端逐漸顯現。一是市管縣的體制本身缺乏法律依據，按照憲法規定，我國地方政府的行政層級包括省、縣、鄉三級。二是市領導縣帶來了行政層級過多，行政成本過高以及行政效率較低等問題。我國目前共有285個地級市，地級市一級的機構和人員供養成本每年居高不下，而且由于多出了地市一級行政層級的中轉，使得上、下級政府的政策傳達容易失真，執行容易走形等隱性成本增加。三是部分地級市本身經濟實力不強，不僅不能帶動輻射周邊地區，形成區域增長極，反而出現市縣間的離心趨勢，市與所轄縣之間在爭奪上級政府政策和資金方面發生矛盾，地級市在總體發展規劃、區域布局調整、重大項目建設等方面以人為的行政力量妨礙縣域經濟發展的自主性。四是“市管縣”體制下，城市虛化現象明顯，而農村發展也未得到較好重視，城鄉公共服務差距越來越大。由此可見，省、市、縣之間的府際關系隨著社會經濟發展也到了應該適時調整的時候。

（三）“省直管縣”有利于釋放縣域經濟發展活力

“市管縣”體制下，縣域發展的自主權往往受到上級市的制約。一方面市一級政府人為的行政權力干涉，阻礙了轄區內社會經濟資源自然合理的流動和配置，束縛了縣域經濟發展活力。另一方面，地級市對省內經濟協作或城市間經濟協作的阻礙作用，不利于各縣充分發揮比較優勢，形成獨特競爭力，構建特色縣域經濟社會發展模式。

實行“省直管縣”改革，就在于通過體制的創新，將縣域經濟發展的自主權還給縣級政府，打破“市管縣”對于縣域經濟發展的約束，為縣域經濟發展提供更好、更寬松的制度環境。省直管縣還是市管縣，實質上是市、縣發展的優先地位問題。優先發展城市還是優先發展縣域，實質上又是區域發展中的公平與效率問題。城市是社會發展效率的載體，堅持效率導向，就要優先發展城市?？h域發展是社會公平的保障，改革開放以來，我國在“效率優先、兼顧公平”的政策下，優先推進了城市的發展，城市成為經濟中心與政治中心的統一體，城鄉利益分配向城市轉移，出現了農村“反哺”城市的逆向利益轉移現象，也加劇了我國的城鄉二元分治，偏離了“市管縣”體制設計“以城帶鄉，城鄉互補，協同發展”的最初目標。我國縣級政府管轄下的人口占總人口的70%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發展，就不能保障我國多數群眾的利益。

省直管縣破除了單一的以市為中心的發展模式，釋放了縣域經濟發展活力，將有利于城鄉統籌的進一步加快。因此，由省直管縣，實行市、縣分治，形成省分別直接管轄市和縣的管理體制，賦予縣級政府更大的權限。提高縣域經濟發展自主性、能動性，有利于形成工業向農業、城市向農村“反哺”的利益調節機制，為中國經濟發展新飛躍提供新起點。

二、“省管縣”改革的發展模式和走向

《中華人民共和國國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》提出：擴大縣域發展自主權，穩步推進擴權強縣改革試點，推進省以下財政體制改革，逐步推進省直管縣財政管理制度改革，在有條件的地方探索省直管縣（市）的體制?！毒V要》為“省直管縣”體制改革提出了路徑圖，即通過擴權強縣改革和推進“省直管縣”財政體制改革逐步向行政體制的“省直管縣”過渡。

自2002年以來，“省直管縣”改革試點主要集中在財政省管縣和擴權強縣兩大領域，截止2010年，全國已有20多個省份相繼進行了相關探索，兩項合計超過1000個縣。目前“省直管縣”改革呈現出兩種不同模式。一是以海南為代表的行政直管縣模式，二是以浙江為代表的財政省直管縣模式。海南從建省開始就由省政府直接領導18個縣市和洋浦開發區，市、縣平級，沒有地級市這樣的中間層級。海南模式是與其新建制省的獨特性相聯系的，因而具有難以復制性。而財政“省直管縣”的浙江模式因為實踐中對于縣域經濟發展的促進作用受到人們的普遍重視。上世紀90年代，隨著分稅制財政體制的確立，“地改市”的實行，大部分省份都實行了財政上的“省市縣”三級模式，只有浙江依然保持“省管縣”財政體制?！笆≈惫芸h”的財政改革減少了中間環節，增加縣級財政的分享比例，增強了縣級財力，有利于縣域經濟發展壯大。以浙江而言，其縣域經濟發展就一直走在全國前列。從浙江的實踐來看，全面實行財政省直管縣是與“擴權強縣”改革分不開的。浙江擴權強縣改革始于1992年，當時為了“在經濟上和上海接軌”，浙江對13個經濟發展較快的縣（市）進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權；1997年浙江又進一步在蕭山和余杭等縣（市）試行部分地級市的經濟管理權限；2002年浙江又將313項審批權下放給紹興、溫嶺和慈溪等17個經濟強縣（市），把地區一級的經濟管理權限直接下放給縣（市）；從2007年起，浙江又實行強鎮擴權戰略，選定141個省級中心鎮，賦予部分縣級經濟社會管理權限。從擴權強縣到強鎮擴權，浙江的縣域經濟發展走出了一條充滿活力的自主道路。

浙江經驗在前，目前不少省份為解決縣域財政困難重新探索回歸財政“省管縣”體制。即在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分，同時省也把轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等經濟權限下放到縣的一種管理體制。財政“省直管縣”方面，在中央積極推動下，已經基本取得了共識，“十一五”規劃綱要中，中央已經明確提出要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。財政部在2009年《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中就已經提出“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”的目標。然而，財政省直管縣推進過程中也凸顯了不少問題，縣財“省直管”后，省、市、縣之間的事權和財權劃分并未厘清，（地級）市與縣之間的改革博弈中，（地級）市的利益不可避免被削弱，（地級）市往往憑借行政層面的措施反制縣，導致（地級）市與縣之間的惡性競爭。這些問題的解決亟待呼喚“省直管縣”行政改革迅速跟進。

目前，從各地的改革進展來看，不少地方在全面推進財政“省直管縣”同時，在行政領域也普遍進行了擴權強縣改革。例如吉林省按照“能放就放”原則，同步實行了擴大縣（市）經濟社會管理權限的改革。賦予縣級政府地級市的經濟管理權限，共計下放相關經濟社會管理權限876項，占到當年省級行政審批項目的60%，一些涉及縣域經濟發展的關鍵權限都下放到縣（市），不僅下放審批權，還下放了相應的收費權，同時，將縣（市）黨政一把手列入省委管理，對于成績突出的縣（市）黨委書記可以“高配”。財政“省管縣”和擴權強縣改革成效顯著，縣域發展活力得到極大的激發，2006年，吉林省縣域經濟發展增速首次超過全省經濟增長速度，2007年，吉林省縣域GDP總值占全省比例超過50%。廣東作為中國改革開放先行先試的實驗區，在省管縣的試點上正在邁出有力的步伐，2008年12月出臺的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》明確了珠三角試行省直管縣體制，2011年省管縣試點推至全省，21個地級以上市每個市將設立一個省直管試點縣。

三、“省直管縣”改革的思考

（一）頂層設計是保障

“省直管縣”改革，是財政改革走向行政改革的必然。從財政的“省直管縣”到行政的“省直管縣”則仍需要一條很長的路來走，伴隨著省直管縣改革的深入，地方能自己探索的領域已所剩不多，從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多，急需中央層面的頂層設計。

特別是宜在中央層面成立統一的組織領導和工作機構，以加強改革的統籌規劃。一是在廣泛的考察、調研、論證的基礎上，科學厘清省、市、縣政府的職能和職責。推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化縣級政府執行職責，以及與此相適應的各級政府事權與財權匹配改革。二是加快管理體制配套改革，實行中央、省、縣三級財政管理層次，漸進式推進財政省管縣到行政省管縣。三是科學調整行政區劃，將大省縮小、小縣擴大。未來我國省和直轄市的建制，至少應該不低于40個，當然，采取的舉措可以多樣化。省一級層面，加大副省級市的建設，直至將其設置為直轄市，從而增加省級行政區劃?？h一級層面，應該逐步減少縣的數量，對于一些與中心城市經濟聯系緊密的縣可以進行撤縣設區改革，對于一些規模較小、資源不足的縣可以考慮并入有淵源的鄰縣等等，這些行政區劃的調整都離不開中央政府的頂層設計與規劃。此外，“省直管縣”牽涉到政府職能的合理分工與定位，牽涉到府際關系的協調等等，垂直部門領導體制改革等等均需要有權威的路線圖。

（二）因地制宜是關鍵

省管縣改革總體上可分兩個階段進行，第一個階段包括財政省直管縣和擴權強縣改革，從經濟領域的下放權力到更多的行政領域的放權，賦予縣（市）級更多的人事、行政管理權，淡化市領導縣。第二個階段則是在此基礎上向行政省直管縣過渡，實行省直管下的市縣分治，市和縣的功能重新定位，縣級政府擁有縣域范圍內公共事務的全部意義上的管理職能。我國區域發展差異較大，省直管縣體制改革不可能搞一種模式一刀切，各省可以根據自身特點選擇適宜的改革時機、路徑，或逐一突破或同時進行。例如在廣東、江蘇等東部市場經濟較為發達的省份，可以同時進行財政省直管縣和擴權強縣改革，在此基礎上向行政體制省直管縣過渡。中西部市場經濟欠發達的、條件不成熟的省份，可以選擇先在經濟領域改革，逐步實現財政上的省直管縣。

（三）加強縣域政府能力建設和創新是基礎

省直管縣改革突出了縣域政府的主體地位，改革中始終貫徹政府職能的下放和職能轉變，縣域政府要適應改革要求不斷加強能力建設，特別是要有效提升執行能力。省直管縣后，決策性事務主要是由省統籌，縣域政府主要承擔的更多的將是執行性職能。同時，隨著政府簡政放權改革力度加大，縣域政府要正確履行公共服務、市場監管、社會管理、環境保護的職責，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。具體而言：

一是經濟發展能力的提升，隨著縣域發展的自主權逐步回歸，一些關系地方發展的重大決策出臺、落實都需要縣域政府不斷提升經濟發展能力。尤其是隨著中央、省簡政放權推進力度的加大，縣域基層政府要進一步把市場能做的事交還市場，正確處理好政府與市場關系，更多的提供良好的經濟服務，更好地激發市場主體活力。

二是公共服務和社會管理能力的提升，作為縣域范圍內公共治理的主體，必須通過服務型政府轉型，加大社會民生建設、文化建設、生態文明建設，不斷培育社會組織，發展第三部門承接部分社會管理職能，更好地實現善治的目標。

三是協調能力建設。隨著財政省直管縣的推進，省級財政的管理單元大幅增加，管理半徑急劇擴大，所引發的管理和監管空白亟待跟進完善。省縣之間的協調，縣與縣之間的協調，如何避免監管乏力和縣域間經濟的惡性競爭，促進省域內的協調發展等等問題，需要認真解決。

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（責任編輯 胡愛敏）

作者簡介：唐葵，中共清遠市委黨校副教授，碩士（郵政編碼 511520）

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6359（2016）02-0043-05