基于工分制原理的基本公共衛生服務所需工作量的社區實踐

張 韜，李 明，蓋紅梅，萬龍珍，倪茂昌

基于工分制原理的基本公共衛生服務所需工作量的社區實踐

張 韜，李 明，蓋紅梅，萬龍珍，倪茂昌

【摘要】目的基于工分制原理對基本公共衛生服務項目進行工作量核算，以期為基層醫療機構績效考核工作提供借鑒。方法依據健康維護對象和執行事件發生率的不同，將基本公共衛生服務劃分為2大類、4小類，并結合上海市浦東新區惠南鎮數據，運用工分制原理對惠南鎮2014年所需四類服務的工作量進行實際演算。結果232項基本公共衛生服務中，分別獲得面向個人開展的服務137項(其中必然性服務有69項，偶然性服務有68項)，面向群體開展的服務95項(其中必然性服務有79項，偶然性服務有16項)。工作量演算結果顯示，2014年上海市浦東新區惠南鎮所需面向個人提供的服務工作量占總工作量的23.03%(4 166 404.24/18 093 257.88)，面向群體提供的服務工作量占總工作量的76.97%(13 926 853.64/18 093 257.88)，且兩者中的必然性服務工作量分別占總工作量的17.04%(3 083 587.13/18 093 257.88)和76.78%(13 892 841.20/18 093 257.88)。結論基本公共衛生服務中所需面向群體提供的服務工作量高于所需面向個人提供的服務工作量，且兩者均以必然性服務為主。對基層醫療機構及其員工應以必然性服務為重點、偶然性服務為輔助制定公共衛生服務績效考核策略。

【關鍵詞】基本公共衛生服務；工作量；工分制原理

張韜，李明，蓋紅梅，等.基于工分制原理的基本公共衛生服務所需工作量的社區實踐[J].中國全科醫學，2016，19(4)：396-399.[www.chinagp.net]

Zhang T，Li M，Gai HM，et al.Community practice for workload required in basic public health services based on the principle of labour voucher[J].Chinese General Practice，2016，19(4)：396-399.

Community Practice for Workload Required in Basic Public Health Services Based on the Principle of Labour VoucherZHANGTao，LIMing，GAIHong-mei，etal.HuinanCommunityHealthServiceCenterofPudongNewArea，Shanghai201301，China

【Abstract】ObjectiveTo calculate the workload of basic public health service items based on the principle of labor voucher,in order to provide references for the performance assessment in primary health care settings.MethodsBased on the differences in service objects and incidence rates of events,basic public health services were divided into two groups and four categories.Combined with data from Huinan Town in Pudong New Area of Shanghai,required workloads of the four categories of services in 2014 were calculated by applying the principle of labor voucher.ResultsOf 232 basic public health services,there were 137 service items for individuals(69 items were necessary services and 68 were contingent services) and 95 service items for groups(79 items were necessary services and 16 were contingent services).Results of workload calculation showed that,in 2014,the required workload of services for individuals in Huinan accounted for 23.03% (4 166 404.24/18 093 257.88) in total workload,and the work load of services for groups accounted for 76.97%(13 926 853.64/18 093 257.88);the necessary services took up 17.04%(3 083 587.13/18 093 257.88) and 76.78%(13 892 841.20/18 093 257.88)respectively.ConclusionThe work load of services for groups is higher than that for individuals,and the two kinds of services are both mostly necessary services.Primary health care settings and health workers should emphasize on necessary services and take contingent services as an auxiliary part to formulate strategies of the performance assessment of public health services.

【Key words】Basic public health services;Workload;Principle of labor voucher

我國基本公共衛生服務項目自2009年推出以來，一直是作為公共產品，由政府補貼，基層醫療機構提供，服務內容可惠及我國所有人群[1]。為滿足居民更多的服務需求和激發基層醫療機構人員的工作積極性，政府逐年增加服務內容和加大補貼力度，截至2015年，《國家基本公共衛生服務規范》中的服務類別為13項，補貼額度為人均40元。上海市在此基礎上進一步調整，2014年9月制定的公共衛生服務包括3大類、23項、79小項內容，政府人均補貼53.7元。政府推出基本公共衛生服務項目，在方向定位方面給予了指導，但在基層實施層面還是遇到了難題：公共衛生服務內涵尚不明確，有些是面向個人的(疾病發生了，享受相應服務；年齡到了，享受相應服務；人人都應享受服務)，有些是面向群體的(該社區全部提供、該場所全部提供、分時段發生時提供應急服務)，有些服務已經不屬于傳統定義的公共產品，各項服務價值不明確，這都給基層機構和員工的績效考核提出了難題。為此，從國家到地方，相關衛生管理部門和研究機構積極開展基本公共衛生服務成本核算實踐和研究[2-3]，以及供方績效考核方案的制定，上海市則在2013年提出建立以工作量、人員成本、工作績效為基礎的工資總額核定辦法，其中，工作量統計時可引入“標化工作量”[4]；2014年7月，上海市衛生和計劃生育委員會在擬定的區縣操作指南中引入“每標化工作量的政府投入標準”，以對醫療機構進行績效考核；2014年12月，上海市啟動社區衛生服務中心成本核算試點工作，以為每標化工作量的政府投入標準提供依據[5]。從上海市基層醫療機構的改革歷程來看，依據標化工作量和每標化工作量政府投入標準或員工獎勵標準補貼機構或獎勵機構內員工，是上海市基層醫療機構績效考核的發展方向，這與本課題組2014年提出的工分制原理[6]基本契合?；诠し种圃?，本課題組已對“基本公共衛生服務項目(2011上海市浦東新區版)”進行了初步探索。本研究在此基于現有的工分制原理實踐，以上海市浦東新區惠南社區衛生服務中心為例，對基本公共衛生服務按照健康維護對象、執行事件發生率分類進行工作量核算，并對各類服務與基本醫療服務的融合性進行探討，以期為基層醫療機構績效考核工作提供借鑒。

1對象與方法

1.1研究對象基本公共衛生服務項目，是在上海市浦東新區2011年擬定的13大類、109項的基礎上，根據上海市惠南社區衛生服務中心的執行經驗，將109項拆成了沒有包含和重復的232項。為探討基本公共衛生服務和基本醫療服務的融合性，課題組首先將這些服務項目依據健康維護對象、執行事件發生率分為2大類、4小類：第1大類為面向個人開展的服務。這類服務是面對單一的個體及其數據，在開展工作時，以人為單位提供健康維護，如健康檔案等。該類服務根據執行事件發生率又可分為必然性服務和偶然性服務：前者是在個體處于正常狀態時所采取的健康維護措施；后者需個人將要或已經進入健康失調狀態時才能為其提供。第2大類為面向群體開展的服務。該類服務是面對某一群體、某一場所及其數據，在開展工作時，以次為單位提供健康維護，如衛生監督協管等。根據服務發生可能性的不同，該類服務可分為必然性服務和偶然性服務：前者當人群、人居環境處于正常狀態時，所采取的健康維護措施；后者是對將要或已經進入健康失調狀態的人群、人居環境所提供的服務。具體操作時，必然性服務是根據社區衛生服務機構實際公共衛生服務開展規定進行判定：只要是居民的年齡和性別滿足條件就為其提供的服務，記為必然性服務；居民出生、死亡，婦女妊娠所必然要提供的服務，也記為必然性服務；面向特定場所的所有人開展的服務，也是必然性服務。其他服務記為偶然性服務。

1.2服務賦值根據工分制原理[6]，為各項服務擬定項目分值(Xn)、每年每人享受服務次數(Yn)、相關人群總人數(Zn)、調節系數(Pn)和權重(Vn)值，具體依據如下：

Xn，應基于設定的標準服務項目，從操作時間、操作難度等方面(有時還需考慮風險因素)對其他項目進行分值估算。在本研究中，由于服務操作時間和操作難度還沒有統一定論，先暫時假設232項的分值均為1。

Yn，應根據現實情況或現實需求，或現實要求來確定。本研究基于所在單位基本公共衛生服務的實際開展經驗進行各服務項目提供次數的設定，范圍為1～12。

Zn，應基于區域人口數據，依據年齡和性別條件定位適用該項目的人群總數。本研究從上海市浦東新區惠南社區衛生服務中心獲取惠南鎮按性別和單歲年齡分組的2013年底本地戶籍人口數，依據項目的年齡和性別條件進行人數加總核算得到各項目的相關人群總人數。

Pn，應根據除了性別和年齡外，其他限制享受該服務項目的條件發生率進行設定。本研究基于2008年以來的我國上海市衛生統計數據、國家衛生統計數據以及研究相關事件的文獻中獲取，先以上海市為準，再以最接近當前時間(2008—2014年)為準，進行Pn的選取和計算，最終得到其取值范圍為0.000 03～1。

Vn，應由服務中心管理層和區域管理層根據轄區工作重點和區域特點進行核定。本研究基于惠南社區衛生服務中心轄區工作重點和區域特點給232項服務進行權重賦值，賦值范圍為0～32.5。

1.3研究方法基本公共衛生服務所需工作量的計算根據工分制原理，即單項服務每年所需工作量=Xn×Yn×Zn×Pn×Vn，對各類服務所需工作量進行總和，得到各類服務總所需工作量。

1.4統計學方法運用Excel 2010軟件進行數據處理。

2結果

2.1分類情況根據前述分類原則，本課題組所拆分的232項基本公共衛生服務中，面向個人開展的服務有137項，其中必然性服務有69項，偶然性服務有68項；面向群體開展的服務有95項，其中必然性服務有79項，偶然性服務有16項。具體分類情況請見本刊官網。

2.2所需工作量測算情況上海市浦東新區惠南鎮2013年底戶籍人口數為113 869人。2014年，惠南鎮所需面向個人提供的服務工作量占總工作量的23.03%(4 166 404.24/18 093 257.88)，所需面向群體提供的服務工作量占總工作量的76.97%(13 926 853.64/18 093 257.88)，且兩者中的必然性服務分別占總工作量的17.04%和76.78%(見圖1)。

圖1　2014年上海市浦東新區惠南鎮所需各類公共衛生服務工作量

Figure 1Workload for different kinds of public health services required by Huinan Town in Pudong New Area of Shanghai in 2014

3討論

本研究根據健康維護對象和執行事件發生率對232項基本公共衛生服務分類，分別獲得面向個人開展的服務137項，面向群體開展的服務95項；必然性服務148項，偶然性服務84項。根據對各類服務的定義，必然性服務出現在個體、人群或人居環境正常狀態，是對健康的持續維護，這類服務的有效開展，必然帶來個體、人群或人居環境不正常狀態的減少，從而降低醫療服務的發生頻次；與此同時，基本公共衛生服務中偶然性服務的發生頻次也會得到下調；且由于偶然性服務本身也是為將要或已經進入健康失調狀態的個體、人群、人居環境的健康維護，這類服務的有效開展可以進一步對醫療服務的發生頻次進行下調。由此可見，理清基本公共衛生服務的層次、基本公共衛生服務與基本醫療服務的關系、基本公共衛生服務各層次間的關系，制定基層醫療機構及其員工的績效考核策略才能真正實現我國“預防為主”的發展策略。而根據上述分析，本研究明確的是對基層醫療機構及其員工應以必然性服務為重點、偶然性服務為輔助制定公共衛生服務績效考核策略。

據估算，2014年上海市浦東新區惠南鎮所需面向個人提供的服務工作量占總工作量的23.03%，面向群體提供的服務工作量占總工作量的76.97%，且兩者均以必然性服務占主導。由此可見，雖然2011年推出的基本公共衛生服務目錄中，面向群體開展的服務項目數較少，但由于其輻射人群廣，以及區衛生管理部門對該類工作高度重視，面向群體的服務項目應該是基層醫療機構工作的重點；且在必然性和偶然性服務之間，必然性服務，即對居民正常狀態時的健康維護類服務，應該是基層醫療機構工作的重心。然而，現實情況是我國基層醫療機構長期以來處于重醫輕防、“以醫養防”的狀態，醫療衛生資源多匹配于基本醫療服務方面，而基本公共衛生服務方面則存在諸多問題，如建檔率低、婦幼保健項目及老年人健康保健項目等必然性服務開展不到位，飲用水衛生安全、學校衛生、非法行醫和非法采供血實地巡查等面向群體的服務開展情況參差不齊[7-8]，這些都有悖于我國“預防為主、防治結合”的發展策略。而運用工分制原理可以體現每類甚至每項服務所需的工作量，結合每標化工作量政府投入標準或員工獎勵標準體現每類甚至每項服務的價值，基于此對基層醫療機構進行補貼和員工激勵，可以有效引導基層醫療機構及其員工在面向群體的服務和必然性服務方面的開展。

以工作量而非業務收入進行績效核算是我國基層醫療機構及其員工績效改革的方向，而本課題組的工分制原理就是對這種考核方式的初步實踐，但與目前政府所擬的績效考核方案存在差異：在對基層醫療機構進行補貼時，政府方案是以指定服務量為基礎進行工作量核算，而工分制原理是以滿足需方需求為基礎進行工作量核算。隨著基層醫療衛生資源日漸充沛，以滿足需方需求為基礎制定績效考核會成為基層醫療機構未來的發展方向。

作者貢獻：張韜和李明進行論文匯報思路設計與實施、撰寫論文、成文并對文章負責；蓋紅梅進行數據分析；萬龍珍和倪茂昌進行數據收集；李明進行質量控制與審校。

本文無利益沖突。

參考文獻

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(本文編輯：崔沙沙)

(收稿日期：2015-10-15；修回日期：2015-12-30)

【中圖分類號】R 197

【文獻標識碼】A

doi：10.3969/j.issn.1007-9572.2016.04.007

通信作者：李明，200125上海市浦東新區衛生與計劃生育委員會；E-mail：liming1070@126.com

基金項目：上海市浦東新區衛生局——上海市浦東新區衛生系統學科帶頭人培養計劃資助項目(PWRd2010-11)；上海市衛生和計劃生育委員會委級科研項目(20134484)
作者單位：201301上海市浦東新區惠南社區衛生服務中心(張韜，蓋紅梅，萬龍珍，倪茂昌)；上海市浦東新區衛生與計劃生育委員會(李明)

·中國全科醫療/社區衛生服務工作研究·