人民政協協商議政能力的內涵與實質

賀俊春　胡芬芳

(1.2.湖北省社會主義學院，湖北　武漢　430062)

人民政協理論

人民政協協商議政能力的內涵與實質

賀俊春1胡芬芳2

(1.2.湖北省社會主義學院，湖北武漢430062)

[摘要]人民政協是專門的協商機構，協商議政是它的主要目標任務。人民政協協商議政能力的實質是各級政協組織在各種協商議政活動中表現出來的建言獻策能力，它分為三個層次：人民政協對外的整體的獻策能力、各級政協機關在組織委員協商議政過程中表現出來的協調組織能力和政協委員的個體建言獻策能力。人民政協的協商議政能力實質上是我國協商民主發展水平的體現，是國家治理現代化水平的體現，是黨和國家吸取民意水平的體現，是我國公眾政治參與水平的體現。

[關鍵詞]人民政協 協商議政能力

提高協商議政能力是政協履職能力現代化的重要內容，明確人民政協協商議政能力的內涵與實質，是有效提升其能力的前提。能力，是指主體順利完成某一目標或任務時所必須具備的主觀條件。在這個概念中，有兩個關鍵詞：目標任務和完成目標任務的主體所具備的主觀條件(與完成目標任務所需要的客觀條件相對)。主體不同，所具有的能力素質(即主體所具備的主觀條件)不同；目標任務不同，所需要的能力內容不同。因此，在研究人民政協協商議政能力時，必須從人民政協的性質定位、在該性質定位基礎上人民政協要完成的目標任務、該目標任務對任務主體的能力要求等方面出發，來分析它的內涵與實質。

一、人民政協的性質定位：專門的協商機構，而非權力機關、決策機構

人民政協已經成立60余年，它的性質定位從執政黨和國家高層來說，一直都是清晰的，不同時期中共中央和國家領導人都對此有明確表述。毛澤東同志明確指出，“政協不能搞成國家機關，如果那樣就成為二元了，民主集中制就講不通了”[1]。鄧小平同志在1980年修訂政協章程時也認為，“不要把政協搞成權力機構，政協可以討論，提出批評意見，它不同于人大”[2]。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話中指出：人民政協是統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要形式。他也在其他很多場合強調，人民政協不屬于權力機關，它是“專門的協商機構”。2015年全國政協工作報告再次申明，人民政協不是權力機構，也不是決策機構。

那么什么是專門的協商機構？首先，專門的協商機構與權力機關和決策機構不同之處在于，它不直接關聯權力和決策，雖然它也會具有權利(權利不等同于權力)，也會指向決策，以影響決策為目標。我國的權力機關是各級人民代表大會，由各級權力機關產生各級司法機關、行政機關，司法機關和行政機關都要受其監督并對其負責。決策機關是承擔決策任務、行使決策權力的機關，即黨政各職能部門。其次，協商是專門協商機構的主要工作方式。協商就是共同商量以便取得一致意見，其內核是交換意見和討論、建議、批評。協商意味著溝通、理性、互動等軟性精神，而非強制、暴力、權威。也就是說人民政協是通過建議、批評、討論等軟性方式來履行它的職能，實現它的外部組織目標。第三，從具體表現形式上來說，執政黨或政府將需要決策的事項在決策前拿到政協來征求各方意見，達到聽取或吸納民意、科學決策的目的；社會各界代表通過政協將執政黨或政府征求意見的事項，以及他們在各領域自主發現的各方面問題，在充分調研后形成建議，傳遞給政治管理層，達到影響決策的目的。同時，在政協平臺上的理性溝通，客觀上也增進了公眾、社會之間的理解，凝聚了共識。

人民政協是專門的協商機構，而非權力機關或決策機構的性質定位，提醒我們，人民政協不能直接行使政治強制力，不能直接將自己的意志轉化為能被全社會遵守的規范或政策。那么，人民政協能做什么呢？

二、協商議政：人民政協的主要目標任務

人民政協要做的就是進行協商議政，協商議政是人民政協的主要目標任務。上面說到，理性協商而非暴力強制是人民政協的主要履職方式，其協商直接指向我國公共政治經濟生活，以影響、改變、監督各職能部門的決策或決策執行為目標，也即協商議政。這也是政治組織與社會組織的顯著區別。

協商議政的內涵豐富，這里的協商并非簡單等同于政治協商里的“協商”，議政也并不完全是參政議政里的“議政”，它涵蓋了我們通常所說的人民政協的三大職能：政治協商、民主監督、參政議政，可以說協商議政是對人民政協的整個外部職能的完整概括。協商既是一種形式(諸如各種協商會議)，也是一種方式(強調理性溝通、求同存異、表達與尊重)；議政表現出人民政協的履職范圍和目標對象。協商是議政的協商，不同于私人或企業之間僅涉及個人利益的社會協商；議政是協商式議政，不同于古代的“清議”，有明確的目標指向、有特定的協商渠道、有制度化的協商程序等。

協商議政的實質是建言獻策，不論是政治協商，還是民主監督、參政議政，都是通過各種建議案、提案、信息等書面建議，或者大會發言等口頭建議等，為執政黨和政府職能部門在各個領域進行的各種形式的決策提供建設性、科學性的意見，實現公眾的社會價值，共同推動現代化國家、和諧社會建設。

三、人民政協協商議政能力的內涵與構成

人民政協的協商議政就是各級人民政協組織(包括政協機關和政協委員)為了影響國家或地方政治生活而進行的各種建言獻策活動。從這個角度來看，人民政協的協商議政能力就是各級人民政協組織在協商議政過程中表現出來的建言獻策能力。這是從人民政協的目標任務——協商議政方面來分析的人民政協協商議政能力的內涵。

但如前所述，能力的另一個關鍵詞是完成目標任務的主體。在協商議政活動中，人民政協是毫無疑問的主體。但人民政協這個概念的組成是復雜的，因此，從主體這個角度來分析，人民政協協商議政能力的構成也是多層次的。

首先，人民政協是各級人民政協組織，各級人民政協作為一個組織主體，它的目標都是對外的，那么它的能力也主要表現為上述的、建言獻策的組織的整體能力。人民政協組織整體的建言獻策能力具體表現，可用習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會講話中提出的四種能力來概括：政治把握能力，包括對政治現象、政治事件、政治關系、政治形勢的分析、辨別、判斷和選擇的能力；調查研究能力，運用科學的調查研究方法，有目的有計劃地對社會現象進行廣泛了解，在獲得第一手材料的基礎上進行去粗取精、去偽存真，以此獲得對客觀事物本質認識的能力；聯系群眾能力，作為各領域各界別代表反映、維護人民群眾訴求的能力；合作共事能力，是中國共產黨與各民主黨派、各人民團體、各族各界人士，在政協組織內，民主協商、平等議事、求同存異、體諒包容的能力。這四種能力是人民政協在進行協商議政、建言獻策時所必須具備的外部能力，政治把握能力是良好建言獻策能力的前提，調查研究能力是關鍵，聯系群眾能力是基礎，合作共事能力是保障。

其次，人民政協的協商議政能力包括各級政協機關的協調組織能力。人民政協組織由界別組成，在界別基礎上設置專委會，各專委會在政協機關設置辦公室，有專職工作人員，在辦公廳或辦公室領導下聯系組織本專委會委員展開協商議政活動，與各內設職能機構和社會團體共同構成各級人民政協組織的常設機構——辦公廳，在秘書長領導下開展工作。本文所指政協機關就是包括辦公廳內設機構、專委會辦公室的政協機構的總稱。政協機關承擔了一定的對外建言獻策、協商議政任務，但它更主要、更重要的是為委員的建言獻策提供指導、服務，組織協調。因此，在協商議政活動中，各級政協機關除要具有上述四種能力之外，還需要具備另一種能力：對政協委員的組織協調能力，以此實現政協系統聯動。良好的外部能力建立在內部完美整合的基礎上，內部整合依靠的是人民政協內部各級專職機構。人民政協是一個龐大的政治組織，從中央到地方，各級政協委員中僅黨外人士就有近50萬人，這些委員在各級政協機關的組織協調下展開建言獻策活動。所以考察人民政協外部的協商議政能力，就不得不去分析人民政協內部各機關組織政協委員開展活動的協商能力，也即各級政協機關如何實現內部整合，從而達到、實現組織的外部功能：提出高質量的建議或意見。

第三，人民政協的協商議政能力還包括政協委員的建言獻策能力。政協委員是人民政協實現外部功能、外部組織目標的主體，每個委員的素質、參與政治的意愿強度等等都直接影響建言獻策的質量。對于委員來說，協商議政對于他們提出的能力要求也主要表現為上述四種能力：政治把握能力、調查研究能力、聯系群眾能力和合作共事能力。只有具備這四種能力，他們才能在協商議政過程中發揮人民政協應有的作用。但在這四種能力之外，還有一點是最值得注意的，那就是委員對于政治本身的興趣和對協商議政的責任感。不是每個人都會對政治產生興趣，也不是每個人都有政治責任感。在政協的協商議政本身于委員而言是其本職工作之外、需要委員們花費很多業余時間和精力去完成的工作，沒有興趣和責任感的支撐，談不上履行職責，更談不上認真地履行職責了。

綜上所述，人民政協的協商議政能力就是人民政協整體對外的建言獻策能力以及政協組織內部機關和政協委員在協商議政過程中所表現出來的諸多能力的總和。

四、人民政協協商議政能力的實質

人民政協作為統一戰線組織，它的能力是凝聚人心，作為多黨合作和政協協商的機構，它的能力是建言獻策，作為人民民主的重要形式，它的能力是吸取民意、表達民意。而這些，統統都通過人民政協的協商議政活動來體現，各種能力也都是協商議政能力的重要組成部分。協商議政能力是人民政協各級組織及其構成部分在完成協商議政這個目標任務過程中的主觀能力素質表現。但主觀能力的發揮會受客觀條件的影響，所以，從另一角度來看，人民政協的協商議政能力強弱實質上是我國協商民主發展水平的體現，是國家治理現代化水平的體現，是黨和國家吸取民意水平的體現，是我國公眾政治參與水平的體現。

第一，人民政協的協商議政能力反映了我國協商民主的發展水平。協商民主與選舉民主是我國的兩種民主形式。社會主義協商民主起源于政協協商，也發展于政協協商。在很長一段時間內，政協的協商議政都是社會主義協商民主的重要內涵。新時期以來，習近平總書記大力推動發展社會主義協商民主，豐富協商民主內涵，擴展協商民主領域，但政協的協商議政仍然代表了我國社會主義協商民主的較高水平。同時，人民政協的協商議政在大力發展社會主義協商民主的大環境下展開，社會主義協商民主水平的提高就是社會公眾參與協商能力的提高，必然會反映于人民政協的協商議政能力上。

第二，人民政協的協商議政能力反映了我國國家治理現代化的水平。國家治理現代化是全方位的現代化，既是各種治理觀念的現代化，也是行為方式的現代化；既是各治理主體素質的現代化，也是各種制度、體制、機制的現代化。人民政協作為專門的協商機構，各級政協委員通過人民政協這個平臺，參與政治協商并影響各種政策的制定和執行。一方面，各級政協組織(包括政協機關和政協委員)，既是推動國家治理各方面現代化的重要力量，另一方面，人民政協自身的現代化也是國家治理現代化的內涵之一。民主、法治、參與、互動、責任、效率、透明、理性等現代化國家治理的理念，正是人民政協組織所倡導的。人民政協的各種協商議政活動是現代國家治理行為的重要組成部分，其協商議政能力反映和表現的就是國家治理現代化的水平。

第三，人民政協的協商議政能力反映了執政黨和政府吸取民意的水平。執政黨是人民的政黨，政府是人民的政府。在制定政策、管理國家的過程中，應充分地吸取民意、順應民心、照顧民生。執政黨和政府在各領域的決策是人民政協協商議政的作用范圍，執政黨和政府在決策時能夠聽取到多少有效建議，既取決于其自身對待各種建議的態度，也取決于建議者提出的意見和建議的質量水平。人民政協協商議政能力的高低，會影響執政黨和政府對民情的掌握，也會間接反映其吸納民意的水平。

第四，人民政協的協商議政能力反映了我國公眾政治參與的水平。人民政協的協商議政歸根結底是公眾的協商議政。我國公眾政治參與的渠道很多，通過政協進行建言獻策、協商議政是其中非常重要的一種。公眾政治參與意愿的強弱、政治參與領域的聚焦、政治參與技巧的掌握、參與水平的高低等等都能通過人民政協的協商議政能力表現出來。

通過以上分析，我們對人民政協協商議政能力的內涵與實質有了較為深入的了解。新世紀以來，不論是人民政協整體的外部協商議政能力，還是人民政協機關的自身建設，或者是政協委員個體的建言獻策能力都得到了很大的提升。比如，人民政協組織基本上能夠做到“圍繞中心、服務大局”，它的建議案、提案數量顯著上升，建議被采納率提高，政協機關增強了對政協委員的組織協調，政協委員協商議政積極性增強、建言獻策質量有所提高等等。但不可回避的是，人民政協協商議政能力與國家和社會對它的要求相比，還有一定距離。在理解了人民政協協商議政能力的內涵與實質后，我們需要進一步對人民政協在協商議政上存在的問題進行研究，提出可行性的建議，有效提升人民政協各級機關的組織協調能力，提升各級政協委員的調查研究、建言獻策能力，從而整體提升人民政協對外的協商議政能力。

參考文獻:

[1]從人民政協的性質定位出發 發揮好人民政協的團結統戰功能——二論學習貫徹全國地方政協工作經驗交流會精神[EB/OL].人民政協網，http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-07-21/536628.shtml，2015-07-21.

[2]準確把握人民政協的性質定位[EB/OL].人民政協網,http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-04-15/482976.shtml,2015-04-15.

責任編輯：胡小燕

[收稿日期]2016-02-19

[作者簡介]1.賀俊春(1979—)，女，安徽安慶人，湖北省社會主義學院教師；2.胡芬芳(1987—)，女，安徽安慶人，湖北省社會主義學院教師。

[中圖分類號]D627

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)02-0031-04