“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮化與行政區劃改革背景

馮俏彬(國家行政學院經濟學部，北京100089)

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“省直管縣”何去何從？——基于新型城鎮化與行政區劃改革背景

馮俏彬
(國家行政學院經濟學部，北京100089)

內容提要：當前，省直管縣改革正面臨負擔過重、出路不明、進退兩難的窘境。本文認為，省直管縣的實質是城市化進程中縣的出路問題，省直管縣改革需要與我國行政區劃與行政層級改革這一更大的系統對接，需要與我國高速城市化這一宏偉的歷史背景聯系起來，以理清思路、準確定位并據此設計相關政策措施。必須正面承認，城市化過程在行政區劃方面的影響就是城市型政區擴大和以縣為代表的農村政區有所減少。目前在推進省直管縣方面出現的問題主要源于縣的其它出路鎖閉，進而導致省直管縣政策“小馬拉大車”，通道擁擠、不堪負荷?；诖?，本文認為推進省直管縣改革應當與“撤縣設市”、“縣改區”等其它涉及城市化進程中縣的出路的政策同步進行設計規劃，在此基礎上，應將省直管縣的政策目標重新錨定在“為農村的發展與穩定托底”上面，選擇對象應為城市化進程中處于相對弱勢、劣勢的農業縣、貧困縣、邊遠縣等，具體的政策手段有完善縣級基本財力保障機制、發展現代農業、推進城鄉之間要素交換等等，以推動農村與城市同時發展，共享增長與繁榮。

關鍵詞：省直管縣新型城鎮化行政區劃

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”。迄今為止，我國省直管縣改革已大致經歷了前后三輪。第一輪是2002年前后以財政省直管為主題的改革，二是2005年前后以強縣擴權為主的改革，三是2010年后行政省直管為主的改革試點。從現在的情況看，相關改革已進行了十五年，但各方面對于省直管縣的認識不是越來越清楚，而是越來越模糊；實踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多；對于下一步省直管縣如何進行，更是仁者見仁，智者見智。到底如何認識省直管縣？如何定位省直管縣？如何推進省直管縣？本文試對此進行回答。

一、當前省直管縣改革面臨的窘境

省直管縣改革是一個早已啟動、迄今為止卻仍沒有完成的課題。繼2002年、2005年兩次高潮之后，2010年再次迎來了新一輪的省直管縣改革試點。這一年，中央編辦確定了安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等8個省區30個縣(市)進行試點，計劃用三年左右的時間完成，以為全面深化省直管縣改革提供經驗。從參與試點的省來看，既有東部發達省份，也有中西部欠發達省份；既有普通省份，也有民族地區省份。從各省選擇的試點縣來看，既有經濟強縣，也有經濟弱縣，既有工業大縣，也有農業大縣和產糧大縣，樣本種類比較齊全。從試點內容看，各地推進省直管縣主要圍繞以下幾個方面展開：一是進一步擴大試點縣的經濟社會管理權限。二是將調整試點縣的管理體制，由原來的市管調整為省管，較多省對試點縣采取了省內經濟社會發展單列的方式。三是適度調整干部管理體制、垂直部門管理體制、司法管理體制、人大政協體制等(張占斌，2013)。從效果上看，此次試點中無論是所取得的成績、還是所反映出來的問題，都沒有走出此前兩輪改革的窠臼，而是與此前有著極大的相似性。比如成績方面，試點縣主要反映提高了行政效率、釋放了縣域發展實力、增強了統籌能力、有效地扶持了區域節點城市、穩定了糧食生產和農業基礎，等等。在問題方面，也仍然是此前試點中一再反映出來的市縣關系問題、省管理能力不足的問題、通過放權仍然不能促進當地經濟社會良好發展的問題、縣級政府履職能力素質不足的問題、垂直部門與當地發展所需脫節的問題、干部制度問題，等等。以此而論，這輪試點仍然沒有達到效果、沒有形成改革共識。事實上，現在各方面對于省直管縣的認識不是越來越清楚，而是越來越模糊；實踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多；對于下一步省直管縣如何進行，更是仁者見仁，智者見智。具體可概括為以下三個“不清楚”：

1.省直管縣的政策目標不清楚

從政策目標上看，2002年實施省直管縣，主要目標是解決基層財政困難。2005年前后各地大力推行省直管縣，主要目標是“強縣擴權”(東部地區)或“擴權強縣”(中西部地區)。2010年全國范圍內的省直管縣試點，主要想為全面實施行政省直管縣積累經驗。表面上看，每一次的政策目標都是清楚的，但連貫起來看，就會發現三輪省直管縣的政策目標之間缺乏連續性，且每一輪的試點都未能“善終”，而是不了了之。如財政部曾于2009發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，要求在2012年底，全面實施財政直管縣(民族縣除外)，結果不了了之。2005年前后，各地爭相對強縣進行擴權、或者用擴權來強縣，但最終是強縣擴權有限，擴權也很難說就強了縣，結果不了了之。2010年中編辦推動的全國試點，擬拿出一套全面實施行政省直管縣的方案，現在看來要達到這個目標也很難。換個角度，從各地的層面上看，省直管縣在很大程度上成了萬能藥方，今天要應對基層財政困難，過兩天要加快縣域發展，再過些時候要保證農業大縣、產糧大縣不掉隊，現在則是要推進新型城鎮化，建設中小城鎮等?？傊?，只要涉及到縱向行政體制調整的問題，都試圖用省直管縣達到“一招鮮”的奇效。

2.省直管縣的改革方式不清楚

通過各地、各階段的試點，各方面逐漸認識到，由于我國地域廣大、各地情況千差萬別，省直管縣不能采用“一刀切”、“齊步走”的方式，應當“分類推進省直管縣改革”。這一說法獲得了廣泛的贊同。但是，一旦落實到具體的操作層面，這里的“類”到底是指什么？如何分“類”？不同“類”如何進行？現在看來仍然是大而化之、很不清楚。如有人認為“類”是地域概念，即分東、中、西部，在經濟發達的東部地區，省直管縣可先行一步，在經濟相對不太發達的中、西部地區，省直管縣可緩行一步。但是，一旦回到“真實世界”，就會發現這種建議在實踐層面基本上沒有價值，因為東部也有欠發達縣，西部也有經濟強縣。還有一種“類”是按經濟發展水平劃分，其衡量指標主要是GDP總值與地方財政收入，以此劃分，經濟強縣可率先進入省直管行列，或者通過賦予一些縣相應的經濟社會管理權限，將其培育成未來的強縣。但實踐中也可以看到，2009年以后，一些經濟相對落后的產糧大縣、民族地區的落后縣、貧困縣也陸續進入了省直管縣的名單。如果用“亂花漸欲迷人眼”來的形容當前的省直管縣改革，是一點也不為過的。

3.省直管縣的政策出口不清楚

省直管縣這一命題提出之初，各方面廣為認同其實質是要重視農村的發展，特別是考慮到我國有70%的人口生活在縣所轄的范圍內，重視縣的穩定、重視農村地區的發展就顯得尤為重要。這一認識在有限的時間界限內，無疑是正確的，也是對早期工業剝奪工業、農村支援城市戰略在一定程度上走偏的一種校正。但是，在基層財政困難問題得到初步緩解后，很多地方在選擇省直管縣的試點對象時，大多考慮的不是如何穩定農村、而是如何加快城市的發展，突出表現為強縣擴權和擴權強縣以及第三輪試點中一些省份集中力量培育未來的中等城鎮。更重要的是，相當部分早已經事實上成為城市的經濟強縣、大縣仍然滯留在省直管縣的隊列之中，與那些經濟落后、財政匱乏的農業大縣、民族縣、邊遠縣、貧困縣爭奪“省直管縣”的帽子。這一現象所反映的實質是，對省直管縣政策施行到一定階段后，“已經發展起來的縣應當往何處去？”這一政策“出口”不清楚。

由于以上三個“不清楚”，盡管中央對于省直管縣的方向一直十分首肯，多次在黨和政府的文件中指出要深化省直管縣改革，但在實踐層面上始終困難重重、疑慮重重，難于推進。

二、城市化已成為當代行政區劃與行政層級的最大影響因素

之所以出現以上三個不清楚，在相當大的程度上就“省直管縣”論“省直管縣”，沒有將其與更加廣闊、更加深遠的兩大背景因素相聯系——一是我國行政層級與行政區劃改革；二是我國工業化、城市化進程——進而導致“省直管縣”政策本身負荷過重、獨立難撐。

省直管縣是行政層級改革的一個組成部分。表面上看，行政層級與行政區劃是一個地域概念。但究其實質，行政區劃與行政層級是國家權力結構的空間投射。行政層級多還是少、行政區劃是大還是小，取決于國家治理是否有效，取決于當時的政治、經濟、軍事、民族、外交等多方面的需要并現實地受制于當時交通、通信等技術手段。在我國漫長的古代時期，影響行政層級與行政區劃的主要原因有兩個，一是自然地理因素，即根據大江大河、崇山峻嶺等形成的自然邊界，這就是區劃問題上的所謂“山川形便”原則；二是政治需要，即越過自然地理邊界的束縛，有意混雜民族、風俗甚至地理，形成你中有我、我中有你，相互制約、相互牽制的格局。這就是區劃問題上的所謂“犬牙相入”原則。此外，根據不同時期的不同需要，軍事原因、民族自治、外交便捷等都可能對局部的行政區劃產生影響。但總體而言，在傳統中國，行政層級與行政區劃問題更多是從中央政府有效統治的角度所做出的、自上而下的政治安排，起決定作用是政治因素而非經濟因素。及至到了計劃經濟時期，由于我國總體上實行趕超戰略，需要最大限度地調動和集中全社會資源，為此建立了從中央到省、市、縣、鄉的五級政府，實施縱向上的層層控制(從下管兩級到下管一級)?？梢哉f直到這個時候，政治因素在我國行政層級和行政區劃上始終發揮著最為重要的決定性作用。

改革開放以后，中國經濟社會發生了巨大的變化。隨著地方政府、企業、家庭、個人經濟主體地位和積極性被激活，中國社會縱向控制、橫向流動嚴格緩慢的特征逐漸被打破，社會扁平化特征加強，社會流動性極大增加。特別是隨著工業化過程加速，大量人口從農村遷移到城市、從西部到中部，昔日以耕讀傳家的中國社會正緩慢地由“鄉村中國”變成“城市中國”。1978年，我國城鎮人口為1.7億人，農村人口總數為7.9億人，城市化率僅為10%左右。到2011年，我國城鎮人口總數為6.9億人，農村人口總數為6.6億人，城市化率提高到51%，在城鎮居住的人口總數首次超過在農村居住的人口數。

到2013年，我國居住在城市的人口總數已達7億人左右，城市化率提高到53.72%。也就是說，從1997年起到2013年，我國每年大約有1000-2000萬人從農村遷移到城市。遍觀歷史，數億人從農村到城市，稱得上是“數千年來中國從未有過之大變局”，這一巨大流動所帶來的沖擊，正深刻地改變著中國社會的面貌。當前在行政層級與行政區劃方面呈現出來的種種問題，無不與此相關，省直管縣作為我國行政層級改革的一個組成部分，自然也與此緊密相連。

三、行政區劃改革滯后是造成省直管縣政策負荷過重的主要成因

隨著工業化、城市化進程的展開，巨量非農人口和非農產業的不斷集聚對城市、農村同時都產生了巨大的影響。一方面，大城市走向特大、中小城市走向了更大，另一方面，農村走向了城市，具體表現為原行政建制下屬于農村政區的縣甚至鄉鎮，因為非農人口和非農產業的集聚，成為了事實上的城市，這樣的事例不勝枚舉。但與此同時，我國行政層級和行政區劃卻沒有能同步順應這一歷史潮流的變化，大量已經發展起來的、事實上成為城市的縣沒有能進入城市型政區的行列，仍然被束縛在以縣為名的農村政區之中。

1978年，我國地區一級的行政區有310個，縣級行政區2653個，鄉鎮級行政區6198個。僅僅兩年后即1980年，鄉鎮行政區就達到54183個，增加了8.7倍，同期，縣級行政區劃僅增加122個，為2775個，而地區級行政區劃僅增加了8個，為318個。到1984年，鄉鎮行政區劃數達到歷史頂點106439個，其中雖然有各地跟風而上的嫌疑，但也確能反映農村人口先行向鎮匯集的趨勢。同期，縣級行政區劃數小幅增加，達到2814個，地區級行政區劃增長到322個。此后，區劃改革方面的熱點開始轉向“撤縣改市”，1986年，全國共有縣級市150個，1991年增加到289個，到1993年增加到371個，1996年增加到445個，達到歷史高點。1997年，國家緊急叫停撤縣改市政策，此后基本停止①1998年-2012年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣改市和江西省德安縣部分區域設立共青團市的申請。2013年1月，民政部批準吉林扶余、云南彌勒兩縣改為縣級市。2014年12月，國家發改委、住建部等11個部委印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，批準62個縣、2個鎮進行改市、設市試點，停滯多年的縣改市政策才有所松動。。

有必要專門討論和回顧一下撤縣改市政策的前前后后。改革開放以后，東南沿海一些地方的縣城率先發展起來，無論是非農人口的比重，還是經濟總產值都很快達到了1983年國家出臺的撤縣改市標準，也正是在這些地方，首先掀起了縣改市的浪潮?？陀^地說，在這些地方進行撤縣改市在相當大的程度上是順時應勢之舉，而且確實促進了當地經濟的迅猛發展，也得到國家層面的首肯。1993年，民政部修訂了、頒布了新的撤縣改市標準，這可以視為對基層首創行為的一種正面肯定。隨后，廣大內陸省份跟風而上，紛紛啟動撤縣設市的進程，有條件的要上，沒有條件的創造條件也要上，以至出現了一些農村人口仍然占絕大多數的縣虛假申報和“假性城鎮化”現象，加之已獲得批準的縣大規模地進行城市基礎設施建設，占用了大量耕地良田，威脅到我國糧食安全。1997年，民政部全面叫停了撤縣改市。

但人口流動、城市擴張的趨勢并沒有因為一紙公文而停止。撤縣改市政策停止以后，這種由人口增長、經濟發展驅動的行政區劃改革欲望轉而沖向“縣改區”。從數字上可以看出，1997年，我國還僅有727個市轄區，但五年后即2002年就增加了100多個，達到830個，到2005年后，基本穩定在850個左右。2012年后又呈快速增加態勢，2013年達到872個。

驅動縣改區的成因當然是多方面的。但是，已有的研究清楚表明，在這場“縣改區”的浩蕩大潮中，市由于擔心實施省直管縣進而失去對縣的控制，影響未來的發展空間，因而在省直管之前搶先改區，是諸多縣被改區的主要動因之一。但吊詭的是，由于有省直管縣這一政策通道，一些本應成為市轄區的縣竭力回避，采取各種或明或暗的抑制措施，進一步延滯了合理的區劃改變，加大了省直管縣功能與定位的扭曲程度。

總之，在現行的行政體制下，農村政區與城市政區之間的轉換極不為暢，撤縣設市基本停滯、縣改區也絕非易事。由于只有省直管縣是唯一被許可、鼓勵和開放的政策通道，因此所有與基層政區有關的改革都被自覺或不自覺地置于省直管縣之下，所有與縣級發展穩定相關的問題都被置于省直管縣之下……以至于達到今天這樣省直管縣“說不清、道不明”的境地，陷于極大的尷尬之中。

四、錨定省直管縣的托底功能，配套推進行政層級與行政區劃改革

我認為，省直管縣改革的實質是城鎮化進程中縣(或者說農村型政區)的出路問題。依情況與條件不同，縣至少有三種出路，一是撤縣設市，二是變成市轄區，三是繼續保持縣本身。一旦看清這一事實，就可以清楚地找到省直管縣政策的主要應用對象，找到“分類推進省直管縣”中那個至關重要的“類”。由此，省直管縣改革推進的方式、出路等困惑各方的問題都將迎刃而解。

1.省直管縣改革就是要為農村發展穩定托底

綜合城市化進程以縣為主的農村政區的改革，省直管縣的政策目標應當錨定為農村的發展穩定托底。市場經濟、城市化是把雙刃劍，在獲得經濟效率的同時，勢必同時會造就一些相對弱勢的地區、產業和人群。相對于城市，農村無疑是弱勢的，政府要為農村發展托底，要防止城市化這個火車在轟隆向前時僅矚意城市而將農村落下。這當然是一篇大文章，但在行政改革層面，就表現為省直管縣。具體而言，一是通過財政轉移支付制度，保證農業縣在運轉、民生、基本公共服務等方面的需要，而這正是財政部門早已施行的縣級基本財力保障機制。未來，還應進一步在保障內容、標準上下功夫。二是發展現代農業、規模農業，要通過健全體制機制，將城市的工商業資本、人力資本等，通過市場機制合理、有序地引導到農村和農業之中，推動農業經營向現代化、規?；较虬l展。三是深化農村土地制度改革，建立城鄉之間要素平等交換、自由流動的機制，共享增長與繁榮?？傊?，保護農村、穩定農村并不意味要將其與城市隔絕開來，而是一方面擁抱市場和城市，另一方面由政府出面，為其中可能蘊藏的風險托住底，保證城市與農村共享增長與繁榮。

一旦政策目標確定“省直管縣的出路”這一命題本身已經不成立了。不過，按照新型城鎮化的規劃，在廣大的中西部欠發達地區，確有一些縣要通過主動作為，將其培育為未來城鎮體系一個節點，因此需要通過省直管縣這種方式導入資源、導入機會。對于這些縣，即使實行省直管，也只是一個方式和階段問題，當其城市規模、非農產業、非農人口達到一定的程度，已具備城市的內核時，就應當及時撤縣設市、或并入更大的區塊發展。這一邏輯同樣適用于在較長時期仍然以農業為主的縣，長遠而言，只有具備條件，就應當獲得順利轉向城市政區的機會。

2.修訂設市標準，盡快重啟撤縣改市政策

城鎮化的過程同時也是部分農村政區轉化為城市政區的過程?；谖覈鞘谢默F實情況，應當盡快重啟縣改市政策，一方面為省直管縣政策減負，另一方面對接新的政策出口。我們注意到，民政部冰凍多年撤縣設市政策的背后，是對各地競相爭取行政級別、權力、機構、編制等上位的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋。因此，一旦要重新啟動縣改市政策，首先要解決的就是設市標準問題。對此，我認為需要掌握以下幾個要點，第一，不宜再像1993年那樣制訂出基于GDP、財政收入等量化指標，原因很簡單，因為一旦定指標，就免不了下面“做指標”，面對諸多完全符合定量指標、但實質上有水分的改市要求，民政部怎么選擇都不會令各方滿意。第二，要適度弱化行政級別與權力大小之間過于緊密的關聯。從過往的經驗上看，通過升格為市獲得更高的行政級別、更大的權力、更多的資金支持是一些本來不具備設市條件的縣采取種種措施“霸王硬上弓”、創造條件升格的主要動因。這一條不改，重啟縣改市政策，仍然將面臨極大的不確定性。第三，操作上可先對東部眾多已經事實上城市化的縣或鎮，對其進行設市確認。對于廣大的中西部而言，一方面要追認部分已經發展起來的縣設市，另一方面則通過預先設市、提前設市來主動培育一批節點城市，以優化我國城市體系，推動新型城鎮化的健康發展。

3.測試市縣聯系度，合理推進縣改區

基于區域經濟健康發展的考量，對一些在地理位置上鄰近中心城市，與其經濟、社會等關聯度極強的縣，其發展方向就不是設市、而應當是改區。市場經濟是自動擴展的經濟，能自動地將周圍的要素、空間等內卷到某種自發的秩序之中，進而獲得區域協同、規模發展的巨大效應，這在長三角、珠三角已經看得十分清楚。對此，只能順應，不能違背，絕不能因一縣之私、一人之私，將這些應當同周遭城市協同發展的縣也變成市。原因很簡單，在我國現行體制下，多一個市，就多一道行政藩籬，就多一道阻隔要素流動的無形之墻。這對于與臨近中心城市已事實上融為一體的縣而言，有百害而無一利。具體操作上，可通過一系列指標，測試縣與鄰近市的經濟聯系強弱程度判別：凡是那些與中心城市空間距離較近、產業聯系度高、資金人員信息往來頻密的縣，其行政建制上的取向都是改區，以維護市場經濟內在聯系，促進區域經濟一體化的逐漸生成。

4.市縣關系：從“市轄縣”、“市管縣”到市縣分治和跨區域協作

必須說明，省直管縣改革觸動的是市縣關系，而不是市本身的存廢。正如本文一再想闡明的那樣，城市化進程意味著越來越多的城市型政區的出現，意味著一些原來是農村的縣將變

成市。除了那些可改成區的縣將融入市、成為市的一部分以外，那些撤縣設市的縣、那些未來仍然是縣的縣，與市之間應當是平行關系而非所轄關系。市縣各自在特定的區域內實施行政管理，相互之間的往來與交換主要基于市場原則，將來也會根據具體需要發展出某種跨行政區的合作關系等，總之，市縣之間的關系是分治、平等、共存而非替代與包含。進一步地，在更多的農村型政區演變成為城市政區之后，邏輯上的確會引出省如何管理眾多市縣的難題。這是一篇大文章，既涉及到省級行政區改革、也涉及到政府與市場的邊界劃分、政府職能轉變、政府間事權清單以及政府管理創新等多方面的問題?？梢韵胂筮@是一個復雜、漫長的過程。但正是這樣一個問題引出另一個問題，解決一個舊問題又迎來一個新問題，才可能在不傷筋動骨的情況下促使結構性變革緩慢地發生。而這正是我國漸進式改革的內在邏輯。關鍵在于改革方向的穩定明確、改革節奏的把握以及永遠向前的改革態度。

總之，省直管縣問題的實質是城市化進程中縣的出路問題，是城市化進程中我國城鄉轉化、城鄉一體化中的一個問題。就“省直管縣”論“省直管縣”是沒有出路的，必須將其與更深刻的背景相聯系(城

市化)，必須將其與更大的系統對接(行政區劃改革)，必須與“撤縣設市”、“縣改區”等配套推進，才能看清楚當前關于省管縣問題的出處和解決問題的出路，才能在紛繁復雜的各方訴求中堅持省直管縣的政策初衷與方向，穩步推動省直管縣改革向縱深推進。

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【責任編輯寇明風】

中圖分類號：F812.2

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0011- 05

〔作者簡介〕馮俏彬，教授，博士生導師，主要研究方向為財政理論及政策、財政體制、政府預算。

〔收稿日期〕2015-10-29