建立統一的城鄉用地市場的意義

賈曉敏

摘要：從我國目前的城鄉建設用地市場的現狀分析看，我國目前實行的是城鄉分割的二元土地制度，造成了農民的土地收益的損害。所以要建立城鄉統一的建設用地市場。文中通過對其他學者文章的分析，認為建立城鄉統一的建設用地的動因在于對從土地中獲得的利益的分配不公。通過總結，城鄉建設用地的統一具有很大的意義。

關鍵詞：我國；城鄉建設用地；統一市場；意義

一、城鄉建設用地市場現狀

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定，“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有?！迸c此相對應，我國一直實行二元土地所有制基礎之上的城鄉有別的建設用地使用制度，這種使用制度的一個顯著特點是，建設用地使用政策與土地所有制緊密相關。對于農村集體建設用地，由于用地者是集體本身，他們可以無償取得集體建設用地使用權，但嚴格限制集體建設用地的流轉?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著農民集體所有的土地是不能直接進入建設用地市場的，當農民集體所有的土地要轉化為國有建設用地時，土地必須經政府征用或征收，由原來的集體所有變成國家所有。城鄉建設用地市場二元分割、地方政府壟斷土地一級市場的制度安排，為城鎮化建設提供了巨額資金，有效地解決地方政府財力不足的問題?！吨袊鴦趧恿討B調查：2015年報告》土地出讓金在全國各地方政府收入的3-5成。①上海易居房地產研究院11日發布《2015年典型城市土地成交報告》指出中國十個典型城市2015年土地出讓金收入為8333億元人民幣，與2014年相比下降5.7%。據統計，土地收益已成為地方財政的一大重要來源。但是，這種土地資源配置方式主要由政府主導，政府通過對土地一級市場的壟斷，直接占有了農地轉用的增值收益。在這一過程中，由于對失地農民的補償嚴重不足，征地已經成為引發社會矛盾的焦點，農民因土地征占問題的上訪占到全部上訪量的2/3，嚴重影響社會安定和諧。②

二、關于建立城鄉統一建設用地市場的動因研究

國內的學者從不同的方面進行了研究。例如劉永湘、楊明洪在《中國農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭》從中國農民土地發展權的角度進行了研究，認為建立城鄉統一的建設用地的原因始于國家對農村集體土地發展權的壓抑。如：1.我國的《憲法》第十條，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理。2.1998年制定的《土地管理法》第三十六條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”；第四十三條又規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！鄙鲜龇芍锌梢钥吹絿覟榱斯材康?，可以征用集體用地，非公共目的，不得動用征用?，F實中對土地發展權的壓抑其實是國家對農村集體土地征用權的濫用，具體來說就是將將征用農村集體土地的范圍由符合公共利益擴展到非公共利益，而農民對土地發展權的抗爭誘發了集體建設用地流轉。劉芳、錢忠好在《外部利潤、同意一致性與農村集體非農建設用地使用制度創新—昆山富民合作社制度創新的理論解析》認為根據制度經濟學的理論外部利潤的存在會誘使當事人進行制度創新。制度創新的過程中形成不同的利益集團的一致同意的高低決定制度創新的成本的高低，一致同意高的，制度創新的成本就低，推動制度創新的快速發展。戴偉娟在《城市化進程中農村土地流轉問題研究—基于制度分析的視角》認為，農村集體經濟組織從農村集體用地中獲得的征地補償與政府違法轉讓獲得的巨大利益之間的差距是農村集體土地直接入市的驅動力，由于巨大的潛在收益沒有得到很好的分配使農村集體經濟組織產生了改變目前農村集體不能直接入市的制度。

三、建立城鄉統一用地市場的意義

（一）有利于實現城鄉統籌發展

按照現行的《土地管理法》規定，我國當前的土地權屬分為國有土地和農村集體土地兩類。城市的土地歸國家所有，在土地市場上國家可以將土地的使用權出讓給用地單位和個人使用。農村集體建設用地，土地權歸農民集體組織所有，而目前集體建設用地基本被排斥在土地市場之外。這種現象導致從而導致我國的土地要素市場在城鄉之間發展不平衡、不統一。要想進行城鄉的統籌發展，必須改革當前的土地用地制度，建立城鄉統一建設用地市場。建立城鄉統一的用地市場后，有利于土地這種要素在市場中形成合理的價格。

（二）有利于很好的控制我國目前的房價，使得房地產價格趨于合理

我們都知道房子的價格很大一部分是土地的價格，當今中國房價之所以居高不下，主要的一個原因就是地價過高。根據供需理論，供給越少，需求越多，價格就越高。而目前來說我國的城市化速度很快，城市建設需求的土地會不斷增加，但是土地不斷減少導致地價高了，房價毫無疑問就高了。如果建立城鄉統一的用地市場，將農村建設用地通過市場流轉進入城市建設用地，未來建設用地的供地道路就比較廣了。有利于緩減這種狀況。大大緩解城市建設用地緊張的局面，進而使房地產價格逐步趨于理性。

（三）有利于保障農村集體組織中農民的合理土地收益

我國城鄉建設用地的不統一，造成國有建設用地市場和集體建設用地市場無形的分離。在我國國有建設用地市場得到了很大完善。而集體建設用地不允許直接交易，必須轉為國有土地才能進行轉讓，這樣會使得地方政府為了擴大地方土地財政收入，增加自身利益，而損害了農民的利益。建立城鄉統一的建設用地市場，有利于形成合理的土地價格機制，在征地補償中，保障農民的合理收益。

注解：

①數據來源于中國勞動力動態調查：2015年報告。

②數據來源于上海易居房地產研究院發布的“2015年典型城市土地成交報告”.

參考文獻：

[1]魏峰，鄧義，劉孚文.城鄉統一建設用地市場現狀和建立[J].現代農業科技，2010（11）.

[2]姜大明.建立城鄉統一的建設用地市場[J].國土資源，2013（12）.

[3]杜萌.著力建立城鄉統一建設用地市場[J].農業經濟，2014（04）.

[4]劉永湘，楊明洪.中國農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭[J].中國農業經濟，2003（06）.

[5]戴偉娟.城市化進程中農村土地流轉問題研究——基于制度分析的視角[D].上海社會科學院，2010.