我國土地征收制度存在的問題及其完善措施

劉連成

我國土地征收制度存在的問題及其完善措施

劉連成

安徽財經大學法學院，安徽蚌埠，233030

我國各地土地征收制度尚不完善，以致土地征收事件頻發，不少地方嚴重損害了農民利益，影響了社會的安定。運用定性分析的方法，闡釋了我國土地征收制度的相關理論，為土地征收提供合法性依據。指出了土地征收中的現實問題及引發的不良后果，進而深入分析問題產生的原因。最后，針對存在的問題提出了完善土地征收制度的合理建議：我國土地征收制度的完善，需要從制度、法律等各方面綜合考量，統籌兼顧，才能真正發揮其保障作用。

集體土地所有權；土地征收；公共利益；權益保障

我國是一個農業大國，土地是農民安身立命的根本，從古至今土地都與農民生死攸關。隨著工業化與城市化的迅速發展，農村土地被大量征收。但我國土地征收制度并不完善，如征收中行政權力濫用、補償標準不合理、程序不健全等，使農民利益受到嚴重損害，激化社會矛盾，阻礙了社會經濟的穩定發展。

土地征收是一項復雜龐大的系統性工作。國內外學者對土地征收已有較多研究，主要集中在集體土地產權改革、土地征收公益性、土地征收補償制度、土地征收程序等方面。關于集體土地產權改革，張紅等主張將集體土地進行產權明晰，引入市場機制，進行股份化改革［1］；關于土地征收公益性，黃祖輝等主張公益性是依法行使土地征收權的唯一前提［2］，張峰學認為公共利益的范圍應采用概括式和列舉式相結合的方式［3］；關于土地征收補償制度，宋志強等認為土地征收補償應確立以市場定價為主的補償標準［4］；張曉玲等認為土地補償安置方式采取實物補償、入股安置補償、現金補償等多元化補償方式［5］；關于土地征收程序，梁慧星建議創新土地征收補償案件程序，將土地征收案件作為特別訴訟案件處理［6］，李長健等主張引入公共利益的審查程序［7］。我國對于土地征收的部分相關理論研究已相當成熟，但仍有許多理論制度需要完善，如公共利益審查制度、公眾參與制度等。完善土地征收制度，不僅具有規范國家權力、維護農民權益的重要作用，而且還蘊含了關注農民生存權與發展權、維護社會穩定的重要意義。

1 關于土地征收制度的相關理論

1.1 關于集體土地所有權

土地作為一種稀缺資源，是人類社會存在和發展的基礎。土地與權利密不可分。土地權利的歸屬影響土地價值的實現，合理的土地制度有利于提高土地利用效率，優化資源配置，促進經濟發展［8］。我國現有土地制度別具特色，實行二元土地所有制結構，土地屬于國家所有和農民集體所有［9］。

集體土地所有權是指土地屬于農民集體所有。農民集體在法律規定的范圍內對該土地享有占有、使用、收益和處分的權利，是體現集體組織公共利益的私權利集合［10］。我國特殊的所有制結構，使土地所有權具有獨特的法律特征。集體土地所有權作為物權形式的一種，并不是一種真正意義上的所有權，其收益權能和處分權權能并不完整［11］，加之權利主體的不確定性和權利性質的模糊性，使農民的權益易遭受侵害并難以救濟。

1.2 關于土地征收

1.2.1 土地征收

土地的稀缺性和不可再生性以及社會經濟的發展，使得土地的社會屬性日益突顯［12］。19世紀末期，許多國家基于公共利益的需要，開始對具有私權性質的集體土地設定必要的限制，用來解決社會利益與個人利益之間的矛盾。

土地征收一般指國家為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，強制取得其他民事主體的土地并給予相應補償的一種行政行為［13］。盡管各個國家經濟發展水平、土地所有制形式千差萬別，但土地征收的本質是一樣的：為了公共利益，國家強制取得土地，并給予補償。

1.2.2 土地征收的法律特征

（1）公益性。公共利益是土地征收權得以行使的前提。土地的社會屬性要求國家必須對集體土地進行必要的限制。土地征收的出現，使公權力與私有財產受法律保護的原則發生沖突，甚至出現公權力嚴重侵害私有財產的現象［14］。但土地征收畢竟是強制取得私有財產的行為，為了防止土地征收權的濫用，各國都設定了公共利益標準，以此來解決土地征收權與私有財產保護之間的矛盾。為公共利益目的而征收土地，是世界各國普遍遵循的準則。

（2）補償性。合理補償是土地征收的關鍵。西方發達國家傳統的土地征收理論認為，只有公共利益與補償同時具備方可進行土地征收。法律必須對土地征收補償作出規定，若無相應補償規定，土地征收則違憲，這就是所謂的一攬子條款。枟德國基本法枠規定，立法機關在制定土地征收法律時，必須同時規定相應的土地征收補償標準，法律不得委托或授權下級法規代為規定土地征收補償標準，否則，該項土地征收規定就不能適用，這被稱作“唇齒條款”［15］。國家通過強制征收取得被征收人的土地，應當對被征收人所作出的特別犧牲給予合理補償，這符合公平的法治觀念。

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（3）正當程序性。土地征收過程中，除了要在實體方面設立公共利益的限制外，在程序方面也應嚴格控制。西方發達國家尤為重視程序問題，國家在進行土地征收時必須嚴格依照法律規定的權限和程序進行，以此來避免政府濫用行政權力而損害農民的合法權益。政府如果在土地征收過程中違反法定程序，濫用權力，應承擔相應的法律責任。

2 我國土地征收過程中存在的問題及其消極影響

2.1 我國土地征收過程中存在的問題

各國都普遍設立了土地征收的相關法律制度，其立法宗旨是：通過法律規制來規范政府的土地征收行為，防止權力濫用，維護農民合法權益，保障土地征收順利進行，促進社會的發展與穩定。我國現有的土地征收行為存在諸多問題，并引發了一系列的社會矛盾。我國土地征收存在的問題主要體現在以下三個方面：第一，征收頻繁，浪費嚴重。自從土地征收制度產生以來，土地征收的頻率越來越高，征收的土地越來越多。然而，被征用來的土地并沒有完全開發利用。據統計，有將近一半的征用土地處于閑置狀態，征而不用、農田荒廢的現象十分突出，造成土地資源大量浪費［16］268。第二，補償過低，分配不公。土地征收要保障征收以后被征收人的生活水平不低于征收之前，但我國土地征收補償標準普遍偏低，在法定補償標準范圍內，實際的補償采用較低標準，即使農民依法獲得補償，許多補償款也沒有及時發放到農民手中。農民實際獲得的補償額遠遠低于土地的實際價值［17］。另外，在進行補償時，土地補償分配標準混亂，分配方案不公。有的地方按人口補償，有的地方按土地數量補償，對于出嫁女能否分得補償款問題，各地的標準也千差萬別，這些都造成了土地征收補償的混亂和不公。第三，權力濫用，腐敗頻發。在土地征收過程中，許多地方政府無視法律規定，越權審批、違法征地、不按法定程序征收等現象仍然存在。由于相關法律監管體系不完善，因土地征收產生的腐敗案件大量存在，不少貪污賄賂案件多與土地征收有關［16］269。

2.2 我國土地征收問題引發的消極影響

土地征收中存在的問題引發了許多更為嚴重的社會問題，主要表現在以下三方面：第一，耕地面積減少，危及糧食安全。由于征收過度，大量耕地被征用，為了規避法律，甚至有大量耕地先被閑置而后再進行征收，造成了耕地面積大量減少。耕地面積的大量減少，使得糧食安全問題成為我國經濟發展中不容忽視的安全隱患。第二，失地農民增多，貧富差距增大。土地征收使農民失去了基本的物質生產資料，也失去了基本的社會生活保障。農民從土地征收中獲得的收益少之又少，開發商卻從房地產行業中攫取了巨大的經濟利益，這使我國貧富差距進一步擴大，既有悖于社會公平，又不利于社會穩定。第三，暴力事件頻發，影響社會安定。土地征收引發了許多社會矛盾，其中補償不合理是矛盾出現的首要根源［16］270。在土地征收過程中，矛盾重重，糾紛不斷，出現許多大規模的群體性沖突事件，嚴重影響了社會的安定與發展。

為何土地征收頻頻出現問題，許多人甚至不惜以生命來對抗國家土地征收，歸根結底，都是一個關乎利益的問題，即農民和農村集體利益受到損害的問題?，F今，政府為了自身利益，將城市建設等同于公共利益，大肆征收土地，但對農民的補償卻不盡合理，嚴重損害了農民的利益。在土地征收中，公權力的濫用導致了私權利的損害。

3 我國土地征收問題產生的原因

我國土地征收問題是由多方面因素共同造成的，其中既有深層次原因，又有淺層次原因。深層次原因主要是利益誘導、雙方力量差異懸殊，淺層次原因主要是制度上的缺失與不合理。深淺層次原因往往相互影響，增加了問題的復雜性。

政府自身利益需求與商人逐利是土地征收啟動的根本原因。

（1）關于政府利益。政府通過出賣土地獲得財政收入，即土地財政。土地財政在政府財政收入中占有重要地位，許多地方土地財政收入占到政府總財政收入的五成左右。之所以會形成土地財政，主要有如下幾個原因：第一，政府行政成本過高。我國政府機構數量眾多，部分職能交叉重疊，行政成本較高。第二，GDP政績觀。過去GDP總量一直是衡量政府官員業績的重要指標，大力發展經濟是政府的首要任務，使政府財政支出力度不斷加大。第三，農業稅的免除。2004年我國全面取消農業稅制度，極大減輕了農民負擔，但也使地方財政收入不斷減少，為滿足財政支出的需要，政府開始尋求其他途徑的收入。

（2）關于商人逐利?！疤煜挛跷踅詾槔麃?，天下攘攘皆為利往”，追逐利益是商人的本性。我國人口眾多，住房需求大，中國人對私有住房的特殊偏好以及投機行為的盛行，給房地產行業帶來了巨大商機［16］271。大商人擁有雄厚的資金、廣泛的人脈，往往

能夠對政府的土地征收行為產生重要影響。

3.2 政府強權與農民權益保障缺位失衡嚴重

（1）政府的強勢地位。土地征收是法律賦予政府的權力，該權力的行使以國家強制力作為后盾。在土地征收過程中，政府可動用警察、法院甚至軍隊來保證土地征收的順利進行。另外，我國漫長的集權歷史，導致政府主導的集權觀念根深蒂固。在這一強權背景下，政府基本能夠按照自己意愿來“保質保量按時完成拆遷目標”。

（2）農民的弱勢地位。首先，農民法律意識不強，法律素養偏低，對土地征收法律規定知之甚少，對本村事務也了解的不多，難以運用法律手段來維護自己的合法權益。其次，多數農民集體及村民自治組織的自治程度不高，村民自治在很大程度上就是村干部的“管制”，這并非真正意義上的自治，并不能真正代表農民集體的意志和利益，造成農民權益保障嚴重缺位。

3.3 土地征收相關法律規定模糊不清

我國至今沒有一部專門規定土地征收的法律，散見于規章等層面的相關規定又模糊不清，甚至有些相互矛盾，這為土地征收權濫用提供了操作空間。例如，我國法律規定農村土地屬于農民集體所有。但“集體”這一稱謂并不是嚴格意義上的法律術語，包括枟憲法枠在內的現行法律都未明確“集體”的法律內涵，“集體”這一稱謂在現實中也找不到對應的載體，既然權利主體連現實載體都找不到，就更談不上對權利受到侵害時的法律救濟，“集體”這一稱謂很難發揮所有者的功能［18］。法律規定土地征收必須以公共利益為前提，但公共利益的范圍除了枟憲法枠和枟土地管理法枠中的籠統規定外并沒有明確清晰的界定［19］，這就給予了政府較大的自由裁量權，為土地征收權的濫用提供了可能。

3.4 征收補償非市場化，導致補償標準不公平

土地征收補償過低是土地征收問題產生的主要原因之一。過去，我國一直實行計劃經濟體制，我國的土地征收補償機制也帶有明顯的計劃經濟特色，一直以較低的標準進行補償，這種較低的補償標準與土地實際價值嚴重不符，顯失公平。

3.4.1 土地征收補償基準不合理

依據枟土地管理法枠第74條，我國耕地補償的基準是“耕地的年均產值”，耕地年均產值根本就不是土地的價值，只是土地實際價值的一部分，與土地市場沒有任何關系［20］。該補償基準必然損害農民的合法權益。

3.4.2 土地征收補償標準低、范圍小

我國土地征收補償費用是按照年產值的“產值倍數”來計算的，現行的“產值倍數”標準雖然比修改前有了較大提高，但對失地農民來說依然很低，政府在實際土地征收過程中，為了盡可能降低成本，通常以最低的產值標準倍數進行補償，然后高價轉出，這種巨大的土地差價犧牲的是農民的利益。我國土地征收補償范圍只有三項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物和勞動力安置補助費，也就是說，我國土地征收補償范圍僅限于土地的直接經濟價值，潛在的、預期的經濟價值并沒有計算在內。在市場經濟背景下，土地作為一種重要的稀缺資源，只補償土地的直接經濟價值顯然是不合理的，有失公平［21］。

3.4.3 土地征收補償方式單一

土地征收補償是指在土地征收過程中，政府對因土地征收而使利益受到損害的被征收人給予某種形式的補償，使被征收人的生產、生活水平不因土地征收行為而降低。我國法定土地征收補償方式為貨幣補償。單純的貨幣補償并不能完全滿足農民的實際需要，具有諸多缺陷。首先，貨幣補償只能暫時解決農民的當前困境，當補償金用盡后，農民生活就失去了著落，這種貨幣補償沒有考慮到農民的長遠生計。其次，失地農民面臨嚴峻的就業壓力，大部分農民由于缺乏一技之長，難以找到穩定的收入來源，使后期生活得不到保障。

3.5 土地征收程序不完善

正義，是法律追求的價值目標之一。正義包括實體正義與程序正義。程序法作為一種外在正義，如果缺乏對實體法的保護，那么實體法無論如何完善也無異于空中樓閣。我國一直存在“重實體，輕程序”的法律傳統，土地征收程序沒有得到足夠的重視［22］。

3.5.1 土地征收程序法律不完備

許多國家都對土地征收程序作了具體而詳細的規定，用來保障土地征收的透明度與公平性。我國雖然也有土地征收程序的相關規定，但大都是原則性的規定，并散落于不同的法律、法規和政策性文件之中，這些規范性法律文件缺乏系統性和連續性，在實踐中缺乏可操作性，很難真正發揮作用。

3.5.2 農民參與程度低

根據我國土地征收的相關規定可知，農用地轉用審批和土地征收審批只有在獲得批準并辦理完相關手續后，政府才以公告的方式通知被征收人，這種公告在本質上是一種事后通知，村集體和農民只能被動接受。在土地征收過程中，無論是對公共利益的審查，還是對“兩審”程序的審查，農民都不享有參與權，被排除在審查程序之外［23］。土地征收程序的封閉性與申訴途徑的不暢通，使被征收人不能充分地參與土地征收的過程，也難以對違法土地征收行為進行有效制約，維護自己的合法權益。

4 土地征收制度完善的相關建議

土地征收屬于行政行為，其本質是公權力對私權利的干預。解決土地征收中存在的問題，就應當對公權力的行使予以規范，讓公權力在法律規定的范圍內運行，最大限度地保護私有權利。

4.1 完善土地征收相關配套制度

完善土地征收制度，就要切斷與土地征收有關的利益鏈條，完善相關配套制度。首先，政府要改革官員政績考核指標。對政府官員的考核，不能僅看GDP績效，要把當前利益和長遠利益結合起來，把經濟發展同社會穩定、環境保護結合起來，統籌考量，全面發展。其次，政府應加強對房地產市場的規制與管理，嚴厲打擊投機倒把行為，避免出現房地產市場泡沫，保證土地市場與房地產市場的健康發展。最后，要建立健全監督機制。對于土地征收，應建立全方位的監督體系，特別是人大作為國家權力機關，要充分發揮其監督職能，政府上級部門及內部相關機構也應履行監督職能，依法行使監督權。除此之外，還要實現監督形式的多元化，如民主監督和輿論監督等。

4.2 完善土地征收法律制度

4.2.1 明確相關法律界定

權利保障的前提是要有明確的權利界定。權利界定是整個權利系統中最基礎的環節。如果一項權利的權屬范圍、權利主體都不明確，那么就談不上對權利的保護和救濟。如土地征收中“公共利益”的界定就很不明確，使“公共利益”這一限定標準只能流于形式。對“公共利益”的界定，可以將概括式和列舉式結合起來進行，這樣，既能夠保持一定的靈活性，適應社會發展的需要，又能夠在一定程度上限制政府的自由裁量權，防止權力濫用。明確相關法律界定是立法中的基礎性工作。

4.2.2 完善土地征收補償標準

我國現行的土地征收補償標準與當前市場經濟體制相脫節，帶有明顯計劃經濟特色的補償標準和補償方式已不適應現在經濟發展的要求，同時也是引發征地糾紛的首要因素。我國的土地征收補償標準，應當引入市場機制，與市場經濟相接軌，土地征收補償要能夠反映土地的實際價值，這不僅包括土地的直接價值，還包括土地的潛在、預期價值。要賦予農民真正的議價權，不可“強買強賣”。另外，要堅持公平補償、合理補償的原則，提高土地征收補償標準，擴大土地征收補償的范圍。建立多元化的補償方式，采用財產性補償和安置補償相結合的方式，保障失地農民長期的生存與發展。

4.2.3 完善土地征收程序

土地征收既要遵循實體法要求，又要遵循程序法要求。保障被征收人的知情權和參與權是正當土地征收程序的必然要求。我國土地征收程序不合理，有待完善。首先，應當建立“公共利益”審查程序?！肮怖妗笔峭恋卣魇臻_始的前提，對其進行審查尤為必要，“公共利益”審查可以由中立機構來進行，保證政府和農民能夠參與其中。其次，改革通知公告制度。改變過去事后公告的做法，在前置程序、審批環節開始前預先公告，讓農民能夠提前知曉，同時，推行多樣化的公告形式，切實保障被征收人的知情權。最后，建立公正的聽證制度。聽證程序是程序公正的核心，對于關乎農民切身利益的決定和行為，應當組織聽證會，真正為相關農民提供表達意愿的平臺和機會，在充分協商討論的基礎上作出決定。這既有利于政府依法辦事，又便于農民接受，提高效率。

5 結束語

綜上所述，土地是農民賴以生存和發展的物質基礎，由于我國土地征收制度不完善，土地征收中出現了許多問題，嚴重損害了農民的合法權益。隨著經濟的發展和城市化的需要，土地征收有其存在的必然合理性，不能因噎廢食，要不斷完善土地征收法律制度及其相關配套制度。土地征收是一項復雜而龐大的工程，需要從制度、法律等方面綜合考量，穩步推進，以維護農民的合法權益，保持社會穩定。

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（責任編輯：胡永近）

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10.3969／j.issn.1673－2006.2016.04.004

2015-12-06

劉連成（1991－），山東東營人，在讀碩士研究生，主要研究方向：經濟法學。