高等教育治理的衡平法則

左崇良 黃小平

摘 要：權力與責任失衡是我國高等教育治理的真實現狀，各種法律關系的不明晰導致高等教育的無序發展。高等教育秩序的構建，可借助新的治理理論“法權理論”，依賴于新的章程“衡平法則”，重申大學與政府以及其他各類主體的權責邊界?，F代大學制度的建設，當以法權為中心，重點關注權力與權利等法律現象。

關鍵詞：高等教育治理；衡平法則；教育法規；大學章程

大學是現代社會最為復雜的法人組織，我國公立大學的法律關系尤為復雜，權力與權利交錯在一起，內部權力和外部權力交錯在一起。大學治理，從法律層面來講，就是權力和權利的分配與制衡。大學的善治，必須通過高等教育立法明確大學與政府、社會、教師、學生的法律關系，廓清各自所享有的權力和權利邊界，明確大學的法律地位，合理配置不同主體的權利，通過法律確定大學內部成員在法律上的權利與義務。

我國高等教育的權責失衡

權力與責任失衡是我國高等教育的真實現狀，在大學的運行過程中，出現了大學辦學目標功利化、學術管理官僚化、校園文化企業化、學術功能弱化的“四化”現象。大學的“四化”，源于我國大學內外各種法律關系的不明晰，以及權力與責任的失衡。

1.大學與政府的法律關系不明晰

我國大學的辦學自主權難以落實的一個重要原因，在于大學與政府的法律關系不明晰?！吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第30條規定：高等學校自成立之日起取得法人資格，高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。其認可大學在民事活動中具有法人地位，而在行政活動中高校是否也具有法人地位，法律并未明確。根據行政法，只有作為自治行政組織的公法人，才能擁有自治行政權。由于法律并沒有明確大學公法人的地位，致使《高等教育法》第32條～第38條規定：大學辦學自主權很難得到政府部門的尊重，大學實際充當政府的附設機構。

2.大學內部各主體法律關系不明晰

大學內部各主體權責不明確主要表現在兩個方面。一方面，校長與黨委書記職責和職權行使方式不清晰。我國高校實行黨委領導下的校長負責制，法律對校長與黨委的職責作了明確規定，然而對黨委職責的規定并不等于是對黨委書記職責的規定，因為黨委實行集體領導。另一方面，學校與行政人員及教師之間的關系不明確?！陡叩冉逃ā分皇且幎ǜ咝嵭薪處熎溉沃?，高校教師的聘任應遵循雙方平等自愿的原則，由高校校長與受聘教師簽訂“聘任合同”，至于這種合同是民事合同還是行政合同，法律并未明確。

3.大學制度中學術自主權的缺失

21世紀以來，我國大學頻繁變革，每次改革都以增加行政機構的權力或者保持行政機構的權力為前提，導致大學制度中的權力與責任失衡。2003年北京大學人事制度改革，以及此后其他大學推出的全員聘用制，都在強調教師的工作效率，卻忽視了 “學術權力的提高和教師權益的法律保障” 這個根本問題。我國高校在經歷了分權化和市場化的洗禮之后，政府的角色發生了變化，教育的權力發生了轉移，政府淡出和市場進入在我國教育界開始浮現。但是，政府與大學之間長期形成的隸屬關系并未因市場力量的介入而發生根本性的改變，大學同時承受政府和市場的雙重壓力，其學術的自主性依然處于缺失狀態[1]。大學制度改革的內在標準應該是：行政機構的權力是否得到制約，教師和學生的權利是否增加和得到保障。如果教師和學生的權利進一步減少，就是與現代大學組織的發展方向相反，就是偽改革。

由此可見，我國大學制度存在種種不足：大學的法人制度至今并未建立起來。大學自主權的范圍，因法律規定過于原則而呈模糊狀態，權利保障源自政策而非法律，呈現出不穩定狀態。政府的過度管制和市場的不當介入最終損害了學術自由和大學自主，從而挫傷了廣大師生的積極性。

法權理論與衡平法則

1. 法權理論

在我國高等教育治理的理論與實踐中，有幾點仍未厘清：大學權力與權利不清、權力和權利來源不清、權力與權利的形態不清、權力和權利的指向對象不清、權力與權利的邊界不清。我國高等教育秩序的構建，需要一種新的治理理論，依賴于一個新的“章程”，重申大學與政府以及其他各類主體的權責邊界。

法權理論是有關國家與法律的科學理論，是一種古老而現代的治理理論，內容可謂博大精深，包括近代歐洲理性主義法權哲學與經驗主義法權哲學、馬克思主義法權哲學以及中國土生土長的法權中心主義。不同的哲理法學雖然存在差異，但其思想觀念一脈相承?！胺唷币辉~源自德國古典法哲學，德國哲學界幾位巨人（包括費希特和黑格爾）都高度關注“法權”?？档率堑谝晃幌到y的法權闡述者，《法權科學》集中反映出他后期的政法思想?？档碌姆嗾軐W由私權和公權兩部分組成，探究這兩個法權的形而上學或先驗的基礎，證明“一個市民社會和政治國家如何成為可能”的政治和法律問題，便是他所要重點解決的中心問題，其重要使命就是為了要恢復和捍衛一切人的人之為人的共同權利[2]。黑格爾的法權哲學則強調國家對教育和經濟社會的適度干預。

法權理論既是西方法哲學的重要組成，也是中國法理學的一個分支?！胺唷笔欠ǘㄖ畽?，是權利與權力的統一體，是一個反映法律承認和保護的全部利益的法學范疇[3]。法權的實質是法定的利益，因為只有在法定利益層面上，權利和權力才能直接還原為無差別的存在，從而獲得同一性。這里的“法權”類似于美國法學家龐德所提的“廣義的權利”，是權利與權力的統一體。在現代法治社會，任何一個領域都有法權的存在，高等教育系統也不例外。大學法權具有兩種基本形態：一是權利，二是權力。大學法權具有多種類型，如大學自治權、學術自由權、政府調控權、董事決策權、社會參與權、院校管理權、師生話語權等。

大學法權的分配、運作狀況，深深扎根于一定的社會關系和社會結構之中，深受國家制度和社會文化的影響。根據馬克思的研究，法權關系的產生和發展是由社會經濟關系決定的，因而，社會主義法權關系與資本主義法權關系有著本質的區別。一個國家的高等教育體制之內，各項法權的相互認同和協調一致，是大學法權結構合理的標志。一方面，大學法權需要以學術自由和學術自治作為自己的內容和正當性根據；另一方面，大學法權的實現又受到經驗領域條件的制約。要能確保自由權利的實現，法權應當是價值與現實、理性與經驗的結合。

2. 衡平法則

衡平法則是一套關系協調和利益平衡的方法準則，其理念來自于古羅馬，拉丁文“衡平”帶有“平準”和“融合”的意思。衡平法則立足于變化了的、有差別的社會現實，致力于實現永遠的、共同的理想。它以客觀事實為基礎，以機會公平為原則，以平等自由為主線，以效力、秩序和協調為手段，并以和諧共榮為目的，起到一種彌補相對方不足的功效。衡平法則的形式簡單靈活、注重實際，大學治理需要采用這樣一種法則和理念，使大學保持一種“冷靜的激情”，既能容納反省性的批評，又不失創造性的力量。

衡平法則的要義是利益兼顧、多元互動，平衡各方利益[4]。針對目前我國大學內部行政化傾向嚴重的現象，當務之急在于從尊重學術規律、尊重和重視學術權力、增強學術權的決策能力入手，賦予學術群體參與學校決策的權力，而行政權則應從“管制行政”向“服務行政”的方向發展。學術委員會應當真正成為大學學術事務的最高決策機構，在教學評價、科學研究、學科建設、職稱評定、考核評獎、課程設置、教材建設、師資培養、教師聘任、學位授予以及招生就業等學術事務上，由學術委員會進行決策管理，并探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。

大學治理的法權衡平的目標導向是提升學術權、限制行政權。提升學術權是因為其在與行政權的對峙中處于弱勢，需要加以扶助。提倡尊重學術權力并不意味著輕視行政管理，而是因為行政權力的合理使用是保障高校運行效率和秩序的必要條件。但高校的行政權應從“管制行政”轉變為“服務行政”，需要行政部門的人員把為師生服務作為核心價值觀和首要職責，強化“管理即服務、管理意味著責任”的意識。我們應尋求高校內部學術權與行政權的互補、協調與平衡，使高校內部管理既遵循知識和學術發展的內在規律，又滿足高校自身高效有序地運行和能動地適應外界的需要。在我國當前的現代大學制度建設的背景下，對法定權力和法定權利必然有新的解讀。

對于大學治理來說，法權配置實際上包含著兩方面的維度：一是公權的建設和規范；二是私權的維護和保障。因此，大學治理必須實行衡平法則，實現兩方面的衡平：一是在政府和院校之間的衡平，確保大學作為一個學術機構的學術自由；二是確保校內學術權力與行政權力之間的衡平，實行“校長治校、教授治學”；三是校務公開，廣泛參與，確保師生在學校管理中的作用。

高等教育治理的立法建議

在高等教育治理方面，存在許多立法問題。我國大學制度建設需要以法律為基礎，重建各類法權的邊界。高等教育治理的終極目標是良法善治，大學依法治校的前提是有法可依，且所依之法為良法。一所大學所依的“法”分為兩類：一類是宏觀的教育法規；另一類是微觀的大學章程。

1.教育法規：宏觀法權建構

大學治理是國家治理的一部分，大學系統的各類法權、法權關系，必須從法律上加以規范，進行宏觀的法權建構。大學內外各種權利的歸屬、責任的擔任和權力的分配應該有較清晰的界定，并以恰當的比例體現在法律中。

第一，教育法的修改

教育法是教育部門的基本法，教育機構的法律地位、教育基本關系與教育的權利和義務都是通過教育法來調整的。公立大學的性質和地位是教育法首先需要界定的內容。

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）中對于權利和義務的規定是不對等的，存在權利少、義務多的現狀。這樣的規定直接導致應有的權利被淹沒、權力的形式被壓制。在學校自治范圍內，在法律框架允許的情況下，高校教師有教學、研究的權利，即教學內容和教學方法都可由教師自行設定，教師在課堂上有傳授自己認為正確的知識和言論的權利，也有決定是否出版論文、著作的權利。

第二，高等教育法的修改

高等教育立法是國家的一項重要的規范性活動，是在某一指導思想下，依照一定的立法原則，通過法定程序來制定相應的高等教育法律。隨著國家對“社會公共需要”理念的全面引入，并以此為標準重新界定和規范對于公立高校的國家財政供給，傳統的大學主體觀顯得與現實極不適應，教育法規只認定高校作為事業單位法人地位，這僅僅可以解決高校在民事活動和民事流轉中的法律角色。而隨著社會發展，公立大學在社會生活中扮演著不同的角色—民事主體、行政主體和行政相對人。

大學自治在我國法律制度中沒有出現，但有一個意思相當的概念，即高校自主權。高校自主權是指高校的內部事務應由高校自行制定規范和計劃，在法律范圍內，自行運作，國家不得加以干預[5]?！陡叩冉逃ā返?2條～37條，分別規定高校在招生、設置和調整專業、安排教學內容、進行科學研究、技術文化交流、機構設置等方面的自主權，形成了以教育、教學自主權為主的權利內容，而對高校設施管理、學生管理的自主權并未加以規定?！陡叩冉逃ā芬苍谝欢ǔ潭壬峡隙烁咝Ｔ谌耸掳才诺淖灾鳈?，但其規定過于原則，缺乏可操作性，且自主權的行使受到諸多限制。

大學與政府的關系是高等教育系統最重要的法權關系，大學和政府的法權界限，《高等教育法》需要對此加以清晰地界定。另外，大學可以在現有法律政策環境下，主動尋求制度變革的空間和路徑，不再滿足于充當政府的附屬物，而是根據大學的邏輯，在憲法和法律規范的范圍內自主決策，獨立決定辦學目標、專業設置、課程設置、人員聘用和資金使用等，真正成為獨立的法人實體。

第三，大學法（大學組織法）建設

大學是一類具有多重利益格局的社會組織，高度分化又高度聚合，具有特殊的治理結構。當前，我國的大學治理改革正在走向法制的軌道，需要加強大學法建設，盡快制定出一部有關大學組織的法律。

在我國，大學是制度缺失的組織，法治精神尚未確立，一些領域依然存在無法可依的狀態。我國大學的師生參與基本停留在倡導性和原則性的規定上，對參與的主體、內容、途徑、形式等缺乏相應的規范和規定，這就大大增加了師生參與監督的成本。而且，由于沒有相應的責任追究制度，“為了參與而參與”的“走過場”，使得師生參與對大學的決策不產生直接的影響。因此，大學法建設，應該突出師生對大學事務的參與性權利，并具體規定大學師生參與的途徑、形式和內容。

大學組織內部最廣泛存在的法權關系是大學管理者與師生的法權關系，是權力與權利的關系。依據法權理論，公眾與公權力主體的關系本質上是一種委托—代理關系，公眾代理人是受公眾委托，代表公眾進行社會管理與政治統治。公權對于權利分享者而言，實質上是一種責任，一種將公權力予以形式化的責任。公權私利化，即“尋租”，則是對公眾利益的有意損害。同樣，大學管理者是受教師學生委托，負責大學運行過程的日常事務，其法權形態是職權，職權一旦授予，沒有權利放棄，更不允許權力尋租。大學管理者的職權可以通過大學組織法進行總體上的規定，并保證職權的行使符合大學師生的利益。

2.大學章程：微觀法權建構

大學章程是大學內部治理的“憲章”，是大學設立和運作的前提和基礎?！陡叩冉逃ā访鞔_規定，設立大學須有大學章程。當前，我國許多大學也開始逐步嘗試建設和完善大學章程。

第一，大學章程的定位

大學章程是對高等教育立法內容的細化與延伸，是大學自主辦學的綱領性文件。大學章程是大學對外進行法人活動合法化的保障，是保障大學及其利益相關者權利的合法性規則，同時也界定了大學進行內部法人治理的合理限度。例如：與國家憲法作為“公民權利的保障書”這一核心性質一樣，大學章程的最終目標也是為了保護大學的自主權和其成員的權利。

大學章程是大學法權主體意志的體現，可由大學立法機構在不違背憲法和法律規定的情況下自主安排，自行設定有關主體的權利和義務，既為學校提供切合實際的、具體可行的行為規范，也為學校辦出特色提供法律依據。大學章程的效力僅限于特定大學的組成者和相關主體，不具有普遍的約束力。違反章程的行為，如果沒有同時違反憲法和相關法律，就可由大學自行解決。

第二，大學章程的內容

大學章程的主要內容是對大學內部組織的架構和管理人員的權力，以及師生的權利義務進行規定。章程通過對大學組織機構合理設置規定，明確劃分管理人員責、權、利，以及議事規則，保證《教育法》《高等教育法》等法律法規賦予大學的辦學自主權得到正確行使。學校教職工是指教師、專業技術人員、管理人員和工勤人員，是學校組織中的重要主體，其權利與義務應是大學章程的主要內容。大學章程應當明確大學治理結構，對校內權力構成作出明確的規定，如明確界定黨委與校長的不同權限范圍，明晰學校與院系的關系，明晰學術權力與行政權力的關系，規定了教授治學、民主管理，教授對學術問題擁有決定權，教職工代表大會以教師為主體以及學院設立教授會等內容。

第三，大學章程的制定

一部制定科學、合理的章程能有效保證大學的學術自治，實現良好的治理。我國大學章程的完善，需要做好幾方面的工作：增強法治觀念，提高大學章程意識；在遵循法律法規的基礎上，結合大學的自身情況制定章程；充分利用教育法的授權以增強大學章程的自治性，增加“違反大學章程的責任”的內容且增強大學章程的可操作性，平衡利益相關者之間的利益。

大學章程的制定需要明確教師在學校發展中的重要地位，保障教師的合法權益，調動教師人才培養、學術研究的積極性、創造性。結合保障教職工合法權益和學生權利的具體條款，才能切實保障教職工的權利，特別是教學科研人員的學術自由權和教學自主權，使他們能夠排除后顧之憂，全心全意從事教學和科研工作；切實保護學生的權利，特別是獲得錄取資格權、獲得公正評價權、證書獲取權等，以保證憲法規定的受教育權得到真正落實。

本文系江西省科技廳軟科學項目 “基于素質結構模型的創新型科技人才評價研究”（項目編號：20151BBA10031）

參考文獻：

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[2] [德]康德. 法的形而上學原理[M].沈叔平，譯.北京：商務印書館，1997.

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[4]左崇良.教育學的弱勢地位與衡平法則[J].華南理工大學學報（社科版），2013（4）.

[5]溫輝.受教育權入憲研究[M].北京：北京大學出版社，2003：112.

（作者單位：江西師范大學教育研究院）

[責任編輯：卜 珺]