芻議海關特殊監管區域發展的轉型

劉險峰

摘 要 海關特殊監管區域是在改革開放的大背景下，借鑒國際的成功經驗而設立的特定區域，其在我國對外貿易的發展過程中發揮著巨大的作用。我國現在正處于經濟新常態時期，國內經濟面臨疲軟的困境，海關特殊監管區域的發展情況也比較低迷，對其轉型已是勢在必行。鑒于此，本文提出了海關特殊監管區域的轉型辦法，以促進我國對外貿易的持續發展。

關鍵詞 海關特殊監管區域 發展 轉型

海關特殊監管區域是我國參考國際發展實例而逐漸發展起來的產物，隨著改革的不斷深化，該區域作為我國進出口貿易的載體，為我國對外貿易的發展、轉型和升級開創了新的途徑。但總體來說，目前其發展仍不能適應我國的經濟形勢，轉型已經成為海關特殊監管區域持續發展的必要之舉。

一、海關特殊監管區域發展思路

（一）拓展區域功能

拓展區域功能是昆山出口加工區在2004年提出的，之后，吳儀副總理又在2005年11月的全國出口加工區工作會議上提出“努力打破瓶頸，積極拓展出口加工區的保稅物流功能，試點發展需求旺盛的出口加工區”。在2006年，國務院批準了昆山出口加工區的保稅物流等業務試點。2008年，國務院在全國推廣試點成功的基礎上，發布了《關于保持對外貿易穩定增長的意見》，明確提出允許出口加工區拓展保稅物流功能以及開展研發、維修、檢測等業務。目前國家正在不斷完善海關特殊監管區域的功能拓展和政策導向，以吸引更多先進的制造業和現代型生產服務業進入海關特殊監管區內發展。

（二）整合區域資源

2006年，作為單一試點的蘇州工業園區整合了原有的出口加工區和保稅物流中心，進而形成綜合性較強的蘇州工業園保稅區，成為我國第一家綜合性保稅區。2008年，海關總署正式提出將各類海關特殊監管區域的資源進行全面整合，通過強強聯合將分散園區整合為“綜合性保稅區”，將沿海和沿江園區整合為“保稅港區”，努力實現功能、政策導向、管理制度的規范和統一。自國家相關文件出臺以來，全國綜合性的保稅園區數量迅速增加。

（三）突破區域限制

完善海關特殊監管區域的政策和功能，促進低端加工貿易向中高端產業鏈轉移，是實現海關特殊監管區轉型的必要之舉。國家應鼓勵發展前景良好的企業向海關特殊監管區域集中，在海關特殊監管區域中體現輻射帶動作用，使特殊監管區域成為產業結構優化、產業轉移承接、經濟發展拉動、加工貿易轉移升級的載體。此外，各海關特殊監管區域要強強聯合，通過各個區域的功能錯位，加強區域間的聯系，實現先進技術和人才的交流。

二、海關特殊監管區域發展轉型中常見問題

（一）管理體系缺陷

目前我國海關特殊監管區域的監管體系存在較大缺陷，如蘇州市的海關管理體系較復雜，具有兩個副廳級海關，分別是蘇州海關與蘇州工業園區海關。其中蘇州海關下又有5個正處級海關，分別作為海關特殊監管區域的辦事處。蘇州現共有八個特殊監管區域，卻分屬于不同的辦事處，很難實現發展目標上的統一。

在特殊監管區域發展的轉型過程中，由于各區域的發展水平和規模不同，進而導致了特殊監管區域的管理模式和政策導向不同。在管理模式上，一般以合同、企業為管理單元，有的特殊管理區域雖然在探索高效的管理模式，但是由于自身發展的程度不足，管理體系不夠成熟，在發展方面仍存在較大的缺陷。

（二）部門協調困難

在我國，海關特殊監管區域的成立需要經過國務院的批準、中央部委的驗收并實現封關。從總體上看，特殊監管區缺乏權威的領導機構，缺少宏觀層面的主管部門，所以在政策決策上國務院、海關總署、商務部等部門各司其職，政策的協調比較困難。從地方看，有特殊區域管理委員會進行直接管理，特殊區域管理委員會作為地方政府的職能部門，雖然能夠對特殊監管區域的設立、招商引資等事務進行綜合管理，但是其協調與統一存在較大障礙。

（三）法律依據不足

法律法規的缺失阻礙了海關特殊監管區功能的發揮。對比國際特殊監管區的立法情況，我國主要存在以下問題：首先，缺乏中央立法。與國外自由貿易區相比，我國的中央立法不健全，不能保證區域的有效管理。目前我國只有《海關法》規定可以設立海關特殊監管區域外，沒有一部中央級別的法律對特殊監管區域的主體、權限和管理等做出統一規定。其次，立法的程序和設區的程序較為混亂。國際上通常是立法在前，設區在后，且發達國家都在法律中將區域的性質、政策等進行明確規定，而我國的海關特殊監管區域是在沒有全國統一立法的前提下設立的，雖然有海關總署的規章以及地方法律作為法律依據。但是，這些規定的級別不夠高且內容相對分散，造成實際操作過程中的標準存在明顯差異。

三、促進海關特殊監管區域發展的對策和建議

（一）改革管理體制

改革開放以來，我國借鑒國際成功經驗設立了海關特殊監管區域，并在經濟的發展進程中不斷對其進行發展和創新。管理體制對海關特殊監管區域的發展和轉型尤為重要。因此，海關應該改變傳統的管理模式和體系。首先，我國應該創新海關特殊監管區域的監管模式，以尊重企業獨立自主經營的主體地位為基礎，由原來的單一保稅經營模式向多元并存的形態轉變。其次，統領風險管理。相關部門應創新傳統的貨物分類模式，建立統一的信息管理平臺，優化特殊監管區域的后續核查工作。再次，升級特殊監管區域的信息管理體系。監管部門實行海關特殊監管區域的信息化管理，改變以往傳統的管理模式，促進監管效率的提高。

（二）加強部門的協調

加強各部門之間的協調，首先，我國應該設立一個權威的海關特殊監管區域的主要負責部門，該部門的主要職能是為全國所有海關監管部門制定總體的發展規劃、負責處理各地區特殊監管區域設立的審批、協調海關及其他部門的工作、協助出臺海關特殊監管區域的法律法規等。其次，設立部門精簡的地方機構，明確規定特殊監管區域管理委員會的具體職能并以法律形式加以規范，確保其職能的合法性和穩定性。與此同時，中央要協調好管理委員會、政府以及其他相關部門的關系，給特殊監管區域內的企業提供“一站式”的服務，以提高辦事效率，降低企業成本。

（三）完善相關立法

針對海關特殊監管區域內法律層級較低、內容不夠系統的情況，國家應該出臺統一的海關特殊監管區域相關法律。根據我國特殊區域經濟發展的現狀和未來發展的大趨勢，借鑒海外自由貿易區的立法經驗，由最高立法機關出臺統一的法律，使海關特殊監管區域的審批設立、功能的定位和管理機構的職能權限有法可依，落實“先立法，后設區”的發展思路，盡快實現海關特殊監管區域發展模式的轉變。

四、結語

在全球經濟化一體化的大背景下，我國在世界經濟中的參與度逐年提高，世界經濟的不景氣也會對我國的經濟產生較大影響，在此形勢下，海關特殊監管區域將逐漸失去政策優勢。因此，其發展轉型是必不可少的。雖然特殊監管區域在發展轉型中存在許多問題，但是我們有足夠的理由相信，經過國務院和海關總署等部門同心協力，海關特殊監管區域必將順利實現轉型。

（作者單位為山東省威海經濟技術開發區出口加工區管理局）

參考文獻

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