談如何避免公共決策的缺陷

摘 要 2014年12月31日晚，上海外灘發生嚴重擁擠踩踏事件，造成重大人員傷亡，后果嚴重、教訓慘痛。如何有效避免城市運行過程中發生類似悲劇，是作為公共安全責任主體的政府必須嚴肅對待、認真考慮的重大問題。筆者結合公開的官方調查報告，從健全公共決策機制、克服公共決策缺陷的角度進行剖析并提出建議，希望有助于改進上海政府的公共決策，提升城市運行的安全水平。

關鍵詞 外灘踩踏事件 公共決策 缺陷 避免

2014年12月31日晚上11時35分左右，在本應喜迎新一年到來的時刻，上海外灘發生嚴重擁擠踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷。從政府公共決策的角度，筆者認為有必要對這件令人悲傷的慘痛事件進行再剖析，目的是從公開的信息中，發現事件發生過程中作為政府的公共決策到底出了哪些問題，以及如何在今后決策中有效克服，為公共安全提供更加堅實的保障。

一、官方公布的主要原因概述

官方公布的調查報告[1]還原了事件全過程，并明確指出：對事發當晚外灘風景區特別是陳毅廣場人員聚集的情況，黃浦區政府和相關部門領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識，對重點公共場所可能存在的大量人員聚集風險未作評估，預防和應對準備嚴重缺失，事發當晚預警不力、應對措施不當，是這起擁擠踩踏事件發生的主要原因。主要表現為：

一是對新年倒計時活動變更風險未作評估。大量市民游客認為外灘風景區仍會舉辦新年倒計時活動，南京路商業街和黃浦江對岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關活動吸引了部分市民游客專門至此觀看。

二是對新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位。新年倒計時活動變更后，直至12月30日，黃浦區旅游局才對外正式發布新年倒計時活動信息，對“外灘”與“外灘源”的區別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。

三是預防準備嚴重缺失。黃浦公安分局在編制的新年倒計時活動安全保衛工作方案中，僅對外灘源新年倒計時活動進行了安全評估，未對外灘風景區安全風險進行專門評估，安保人員配置嚴重不足。

四是對監測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發布提示信息。黃浦公安分局指揮中心未嚴格落實市公安局指揮中心每半小時上報人員流量監測情況的工作要求，也未及時向黃浦區委區政府總值班室報告。黃浦公安分局對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時采取有效措施。對市公安局多次提醒的形勢研判要求，未作響應。

五是應對處置不當。針對事發當晚持續增加的人員流量，在現場現有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對警力部署作了部分調整，沒有采取其他有效措施。

二、從公共決策角度對事件發生原因進行再分析

結合官方公布的調查報告全文，[1]筆者在此就造成該事件發生的原因進行再分析。因為這些原因就是公共決策過程中忽視的因素，如果這些原因在決策過程中引起了本應該有的重視，惡果就不會發生。筆者認為政府公共決策的缺陷，是造成該事件的主要原因。主要表現為：

一是決策主導者思想上出現了松懈甚至麻木的問題。思想是未來的行動，而領導的思想就是未來的決策。筆者非常贊同調查報告中所述的“領導思想麻痹，嚴重缺乏公共安全風險防范意識”的觀點。相關領導作為公共決策主導者，一旦思想上麻痹大意，就容易主觀臆斷、先入為主，就難以聽進正確意見。上海外灘風景區，無論是否有跨年活動，都是上海最為出名的景區，公共安全管理職責須臾不能放松。即使將跨年活動更改了地點并做到了信息宣傳的及時充分，也無法降低政府在公共安全方面的責任。從這個角度而言，風景區日常管理就是生產活動，出現了這樣的踩踏事件，從某種意義上講就是一次責任事故。

二是公共安全風險評估及公共決策缺少法定機制。對于像上海外灘風景區這樣特殊區域的安保措施是否變更、如何變更、怎樣變更，是非常重大的公共安全決策，直接涉及廣大群眾的生命和財產安全，應該對這樣的公共決策設置法定的程序和步驟，而不是區一級政府通過向上級發一份請示報告來操作。筆者認為，在上海外灘風景區安保措施變更整個決策過程中，缺乏足夠的嚴肅性、謹慎性，比較隨意和大意。這說明上海市政府在城市運營管理過程中，還缺少應有的法治意識和精細化意識。

三是條塊分割、各自為政、官僚低效，公共決策信息缺少應有的共享、溝通和聯動。在人民群眾眼里，政府只有一個，那就是維護城市公共安全的人民政府，沒有市級與區級的分別，也沒有條塊的概念。而目前的政府機構，還停留于傳統的市區有別、條塊分割、官僚低效的狀態。調查報告中指出，外灘風景區的管理職責在黃浦區，上海市公安局也曾經要求黃浦區公安分局對人流情況進行信息動態報送，似乎市級政府以及市條線單位的職責已經盡到了。但是，筆者認為這是條塊分割、各自為政、官僚低效的表現。上一級政府以及上一級條線部門存在的意義，首先應該是監督指導，幫助發現問題；其次是幫助整改存在的問題，甚至是在下一層級政府或部門出現決策偏差或者錯誤時的及時糾正，乃至是臨時取代，以防止因為下一級層政府或部門決策失誤帶來的不可挽回的惡性后果。由此，筆者認為調查報告中進行的責任分析不夠全面，對市級層面的責任分析遠不夠到位，缺少對市級層面相應力度的追責。

三、對健全公共決策機制、避免決策缺陷的建議

調查報告[1]提出的五項整改建議比較系統，筆者很贊同。但是，決策是行動的先導，是城市運行管理的核心，對于如何將“維護人民群眾生命財產安全和城市運行安全，這項政府法定的職責和應盡的義務”落到實處，筆者認為從完善公共決策、最大程度彌補公共決策可能出現缺陷的角度來提出建議，更能突出關鍵因素，發揮四兩撥千斤的效果。

一是把握決策中人的核心作用，突出對黨政主要領導全面素質的要求。要加強對公共機構黨政負責人的安全教育，突出安全意識教育、安全警示教育和安全責任教育，強化黨政主要領導的安全觀，在涉及公共安全領域的決策時，更加虛心謹慎。同時，要突出對黨政主要領導全面素質的配備要求，特別要突出運營城市公共安全管理的素質要求。在傳統政府治理結構中，多數是由長期抓經濟的干部擔任黨政領導的居多，導致他們的素質更多集中在經濟管理領域，而不是城市運行領域。這種干部配備思維模式，需要根據現代社會治理的要求適當改變，切實加強對后備干部在公共安全領域的歷練，再逐步把特別成熟全面的干部配備到黨政一把手崗位上。

二是實行重大公共決策法治化，①突出以法的剛性約束作用來抵制人自身主觀隨意的心理傾向。全面梳理政府各類重大決策，對涉及公共安全、群眾生命財產安全等切身利益的重大決策行為，進行科學分類。[2]通過上海市地方性法規的形式，對重大決策行為的程序、步驟以及如何進行風險評估作出具體可操作的明確規定，將政府的重大決策行為約束在法定的框架內來運行。筆者認為，上海應該對人流密集的公共應該進行全面的核查分析，根據不同區域可能存在的安全風險等級，對這些區域進行紅、黃、綠三級分類。對于如外灘等具有全國甚至國際影響力與知名度的區域，劃為紅色風險區域，實行市區一體化管理，涉及該區域的公共決策也應該實行市區聯動共同決策，而不是簡單的屬地負責；對于有一定全市性知名度、安全風險等級相對較低的區域，可以劃為黃色風險區域，實現屬地負責，區級層面決策管理，如遇有重大節慶活動，可以將風險級別提升至紅色，實行市區聯動一體化管理；對于沒有名氣、常規的綠地廣場等公共區域，則歸為綠色風險區域，實行完全屬地管理。

三是建立新型條塊聯動管理新機制，做到條塊聯動、責任有別、風險共擔，突出克服官僚低效、各自為政的決策傾向。條與塊應該發揮各自的優勢，互相之間補位和配合，共同維護公共秩序的良性運行，而不是將分層負責異化為割裂責任。區縣作為塊，具有職能綜合性高、社會動員能力強的特點，但專業能力比較差，特別是在涉及維護社會治安、保障社會公共秩序良性安全方面，遠遠不如條線部門。條線部門實行垂直管理，業務性強、職業敏感度高，但是容易自我封閉、事不關己高高掛起。在這樣的背景下，應該強化條與塊的責任共擔機制，強化條線部門對塊的指導督促作用，強化條與塊的日常信息溝通機制，形成公共管理力量的合理聚焦。一旦發生公共安全事件，實行有責推定，除非一方能舉出充分證據證明自身已經充分盡到了指導監督以及信息溝通的義務，否則也應追究責任。

注釋：①中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：李瑞超（1980—），男，現就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2015/

01/21/26566832.html[EB/OL].新民網.

[2] 曾峻.公共管理新論[M].人民出版社，第307頁.