國有資本財務監督研究

荊銘

隨著我國市場管理體制的逐步完善和市場行政管理職能的積極轉變，國有資本的監督與管理效用開始變得非常重要，國有資本的監督與制約機制是為了提高國有資本的使用效率，保障國有資本的使用合法性和控制能力，最大限度地實現企業價值或股東財富最大化。對于我國國有資本的監督，筆者認為主要有四個方面：

一、企業主管部門的監管

現階段我國企業集團審計監控機制的缺陷主要表現在：企業集團審計監控與其他監控結果之間的制衡關系不明確。由于企業的主管部門和企業之間的關系太過密切，產權組織從特征上區別企業主要以產權作為發展的鏈接器，通過技術、產品、經濟關系等多種渠道組成的企業聯合體，國有資本的所有者通過市場變化或政府有關部門對經營者提出監管和制約，確保國有企業資本的安全性和出資人的利益。企業集團管理層應該是企業集團公司（母公司），因此企業的主管部門對企業的監督往往流于形式，起不到實際監督作用，企業集團二級以下公司的審計監控主體，二級以下的公司接受上一層級的公司授權的監管組織的監督與管理。開展指導和輔助發展、監管的目的主要是對企業的經營狀況和盈利能力做出評價和限制，通過財務監督和財務檢查的手段對國有資產的經營和效用進行跟蹤和審查，內部審計部門的位置應該與總經理的位置平等，以便更好地發揮自主監管權力。企業集團內部的審計機制應該由企業的人事部和企業高層進行商定，審計機構在企業內部享有遵照法律法規的執行權和監管權。我國企業集團審計監控機制的構建要堅持獨立性原則，使之能夠切實發揮作用。集團審計監控機制可以代表所有者的權利和對內部經營管理者的管理權限，對經營管理者受委托經營管理給予相應的監督與審查，由財務總監產權部門負責。受產權部門領導，參加企業各種會議，對企業重大決策、財務運作及其他情況報告權，財務總監不干預企業的正常經營活動，只是對總經理聯簽制度進行監控。

二、審計監察部門的監督

由于企業內部控制的嚴密和信息渠道不暢，應強化審計監控結果的制約性，建立監控與被監控部門的雙向考核制度及企業集團審計監控部門。因為審計部門和黨紀部門開展的監督管理往往不到位，沒有深入開展具有目標化和責任制的管理體制，企業集團內部的審計監控機制需要不斷完善，而且需要各個層次不同監控部門的密切配合，在方式和監督檢查內容上需要做到創新。公司制是目前企業管理的重要組成形式，公司法人是企業管理的重要部分，對企業發展和法律責任的承擔起到發揮作用，對企業的社會價值評估和社會責任承擔起到主導性作用。建立考核結果公開制度，要在審計過程中保證透明度和客觀公正性，因為企業經營和發展具有時效性，所以企業集團發展審計職能需要考慮企業的發展階段和建立及時的反饋制度?？梢哉f，公司制為所有權與經營權的分離作了制度安排。確保國有資產經營公司對國有資本運營的保值增值，對國有企業進行財務監督與制約，這是國有資本管理的核心。國有資產經營公司可以根據業績評價體系及內部控制測試，可以通過派駐監事會、激勵約束機制、任免企業經理等方式來完成。企業集團管理層作為財產的所有者需要了解各子、分公司是否切實履行了受托經濟責任，就必須擁有直接隸屬于自己的審計業務部門，由此決定了企業集團審計監控不可或缺的地位。實現對國有控股企業資本經營的監管。

三、人事監管體制

人事監管體制，就是根據國家授權代表國家向部分大型企業派出監事會，通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲。監督管理的執行者需要對公司內部管理體制有所了解，掌握公司發展的真實信息和情況，國有資本財務監管的具體內容包括運營前的資本預算監管機制、運營中的產權轉讓監管和運營結果的評價，可以在必要時召集董事會或臨時股東大會。我國已初步建立起符合國家分工監管原則的國有資本管理監督和營運體系，即政府監管—資本機構運營—國有控股、參股企業經營。其中，需要對國有控股的企業中董事長、副董事長、董事和其他高層管理人員建立溝通和了解，在人力資源方面做到區分總經理、副總經理等的獨立權限，即對國有控股企業的負責人有任免權力。企業集團監察人有權督導所屬子公司的內部審計工作、財務總監以及其他負責人的任免，監察人審計為法定審計，是常設機構。國有資本要開展必要的保障措施需要在人力資源制度中添加道德管理理念、模擬人格測試，建立責任到人的責任制度，建立資產損失責任追查制度，利用這些預防措施有效降低企業內部的資產損失風險，加強財務部門的監督管理能力，保障國有資本的保值和增值功能，激勵企業內部個人對資本的控制和運用能力。國有資本監督與制約機制，優化國有資本配置，實現對國民經濟結構的戰略性調整。

四、通過股東大會、董事會進行監督

國資委對國有控股企業的管理主要體現在建立現代企業制度上，應對企業的領導層發揮民主監督作用，企業的職工對企業經營決策等核心業務往往不能深入參與，以致民主監督作用難以發揮。完善公司治理結構，包括公司股份制改造、公司章程的制定等。依法派出股東代表、董事、監事等人員參加控股企業的股東大會、董事會。一是股東大會。在公司正常經營的狀況下，股東是公司的最終所有者，對公司資產擁有股權。股東通過股東大會行使自己的權力，維護自己的法定權益。作為公司的最高權力機構，股東大會擁有批準和監督的權力，但不能管制執行人員、總經理等應由董事會聘用。二是董事會。董事會作為股東的代表，行使對經理的監督和控制，并批準有關公司法人治理。在企業集團內部建立垂直管理的審計系統，下設審計委員會，形成董事會與經理層之間的制衡。作為企業的經營者，則將經營管理企業視為一種追求較高的報酬及精神上的自我實現。它在公司董事會和子公司之間建立了一種均衡關系，接受企業集團中的董事會的授權，開展內部事務的處理，獨立董事是獨立于股東的一個獨立人，對企業內部決策起到獨立觀點的引導作用，監事會有權督導所屬子公司的內部審計工作。另外，還有一些其他的委員會，這些委員會包括執行委員會、審計委員會、薪酬委員會、提名委員會等。對企業內部的職權進行統一化管理可以增強國有資本的運行效率，提高國有資產保值增值的可能性。因此，企業黨組織的監督制約作用難以發揮，對各子公司受委托的情況進行監控，在自由化程度上幫助企業集團實施監督控制并進行指導，對于國有企業資本的管理需要不斷地加強監管，設立不同部門開展監管。建立起防止國有資產流失體系，實現國有資本具體目標或長短期目標等。

在大多數情況下，企業的所有者與經營者目標不可能完全一致，難免造成矛盾和爭議。在我國市場逐步放開的自由競爭階段，國有資產的管理體制需要每一個層級開展代理監督管理。所以，委托人對待代理人的監管需要建立監督管理體制和相關機構，這種監督管理的方式需要針對企業不同的發展階段作出實時的調整，以便合理地應對企業發生的摩擦和資產管理風險提高的可能性。對于不同的監管體系，可以根據不同的監管內容在管理和監督過程中對總體目標進行拆分和詳細分析。在正常情況下，企業經營者需要提高國家所有資本的收益，保障國家資本的最大化使用效率和保值增值的可能性。因此，同樣有必要對國有企業經營者進行監督與制約。監管激勵約束機制的核心就是國有資本的財務監管機制。在這種基礎上需要了解企業經營和國家發展之間存在的利益沖突，這種利益沖突是宏觀與微觀的認識錯位，是整體利益和局部利益的暫時性矛盾所造成的，是可以避免的，所以其監管目標應與總體目標保持一致。

（作者單位為石河子國有資產經營<集團>有限公司）