環評，不能再“任性”

包存寬++王煜

環評應承擔起保護環境的最大責任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

在常外事件中，學校新校區的環評報告，被認為是推倒了“毒地”事件的第一張多米諾骨牌。

環評，這項制度本來應該是公眾利益的把關者、守護神;同時又被稱為環保部門的“最大權力”，卻常常擋不住污染洪流，反而成了一些不正當利益輸送的通道。甚至可以說，一些地方的環評及環評審批“一邊失效一邊利益化”地“任性”著。

2010年，中石油大連新港二處輸油管道起火爆炸，附近海域大面積污染。爆炸前一年，該項目收到環評預警。

我國現行的環評制度，到底有些什么問題？怎么解決？

環保部門的“最大權力”

1973年，第一次全國環境保護會議之后成立了“北京西郊環境質量評價研究”協作組;1977年召開的“區域環境學討論會”，推動了大中城市和重要水域環境質量現狀評價?？梢哉f，早年的“環評”主要是環境質量評價，以搞清特定區域或流域的環境質量現狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展了我國第一個建設項目的環境影響評價，這才是當前意義上的“環評”。

1979年《中華人民共和國環境保護法》（試行）確定的所謂“老三項”環境管理制度之一就有環評。1989年《中華人民共和國環境保護法》施行之后，包括環評、“三同時”、排污收費、城市環境綜合整治定量考核、環境保護目標責任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內的環境管理“八項制度”正式建立起來。隨后《建設項目環境保護管理條例》（1998年）、《中華人民共和國環境影響評價法》（2002年）、《規劃環境影響評價條例》（2009年）的出臺，意味著我國環評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來。

我國早在“文革”時期已就引入環評，盡管1979年《中華人民共和國環境保護法》（試行）正式確立環評制度是在“文革”之后，但是環評體制和意識依然受到此前的一些影響。包括環評在內整個環境管理制度的確立和發展貫穿于計劃經濟向市場經濟轉變的時期，而行政審批是我國計劃經濟時期最為顯著的特征之一。在這“八項制度”的環境管理體系中，作為建設項目立項過程中的一道審批權的環評，是環保部門擁有的一道“關隘”。

因此，相比其他制度，環評之所以成為環保部門最大權力就在于對建設項目的事前審批上。

按照權力與責任對等原則，作為最大權力，環評應承擔起保護環境的最大責任。但是，在實踐中，卻可能被種種因素扭曲。

環評管得住建設單位嗎

在實際情況中，根據環保部門和建設單位的關系或建設單位對待環評的態度，可分為四類：

第一類建設單位，投資大、對地方GDP貢獻高或者影響力大。在“唯GDP論”的政府業績考核下，建設單位極易和地方政府結成“同盟”。因為建設項目由地方黨政一把手領導主抓甚至被列為地方領導一號項目，所以此類項目包括環評審批在內的相關手續就往往在“超常規、跨越式發展”的口號下、或在地方黨政領導的現場辦公會上“特事特辦”了。

在這次常外事件中，公眾質疑的焦點之一就在于學校的環評報告。其中關鍵的一句：“常州市外國語學校如果在原常隆地塊修復驗收完成前投入使用，必須注意原常隆地塊修復產生的污染對在校學生的影響”，這樣的寫法，被認為是“為了讓環評通過而為之”，因為項目的建設單位表面上看是學校，但常外校長曹慧也承認：選址實際上是學校、教育局、區政府論證之后決定的。新北區環保局作為區政府的組成部門，很難不通過環評。

“實際上，環評報告應該直接指出，土壤修復未完成時，學校不能投入使用?！?/p>

華東理工大學資源與環境工程學院副院長、危險物質風險評價與控制研究中心主任林匡飛直言。

第二類建設單位可以不做環評或未等環評通過審批，項目即先開工。這種先上車后補票，生米成熟飯，通過追認式審批拿到項目“準生證”的難度就相對小了許多。就算是環保部門處罰環評違法企業，按照當前《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》，企業受到的處罰就是停止施工、補做環評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數十億甚至上百億、數百億元的大型項目來說簡直就是“九牛一毛”。

這樣，就出現“邏輯錯位”“劣幣驅逐良幣”的現象：一個規規矩矩做了環評的企業，可能因未通過審批而不能立項;另一個“環評違法”企業只要肯認罰，也就通過了審批。

第三類企業，通過各種不正當手段，比如與環評機構、環評人員串通進行造假，甚至賄賂環保部門負責人、環評審批責任人員等，以通過環評審批。還有些地下作坊、黑工廠，更談不上環境守法。

這樣的情況，可以說是“大型企業管不動或不敢管，中等企業管不好、管不住，差的企業又管不過來?！?/p>

而在規劃環評中，責任主體是規劃編制機關，通常是“位高權重”、資歷比環保部門還要老的發展和改革委員會、工業和信息部、住房和城市建設部、交通運輸部等部門;在當前上級批準下級規劃的體制下，規劃審批機關往往是規劃編制機關和環保部門的共同上級。因此，規劃環評的違法——無論是規劃編制機關不做規劃環評就報批規劃草案，還是規劃審批機關在沒有環評文件的情況下就批準規劃草案，環保部門似乎都束手無策。

環評機構消的什么“災”？

依據《環境影響評價法》，建設單位或規劃編制機關作為業主（甲方），將環評委托給環評機構（乙方）承擔。這樣，規劃建設單位或規劃編制機關和環評機構之間就構成了環評工作中的“委托—代理”關系，前者要“對整個環評及其質量負責”，后者則應對“評價結論負責”。

在環評的“委托—代理”關系中，環評機構堅守“拿人錢財，替人消災”應是市場經濟或契約精神使然，至少并沒有什么不妥。關鍵是，替人消的是什么“災”？是建設項目或擬議規劃草案通過審批或審查的“買路條”？還是規避企業或政府部門決策失誤、降低決策的生態與社會風險？

在過去30多年里，一方面缺少有效的公眾參與和環境損害的嚴格追責，另一方面環評及環評審批反而持續被強化，實際上就把環評機構和環評委托方推向了同一個戰壕。對于建設單位，如果只將環評視為履行義務或只是符合法律要求，環評原則中的“綜合考慮規劃或者建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響，為決策提供科學依據”也就容易被扭曲為“通過行政審批”了，而且委托方通常會處于優勢或強勢位置，從而可能會要求環評機構保證環評文件能夠通過審批或審查;而對于環評機構而言，環評也就成為幫建設單位通過環評文件的行政審批，對環境文件結論負責也就變成“為環評文件通過審批”負責了。

實際上，項目建設單位或規劃編制機關作為環評的責任主體，須對整個環評的質量負責，是對其建設項目或規劃編制的決策行為負責，對建設項目和規劃實施及實施中可能會生產“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益”的行為承擔侵權責任，并終生負責。

環評機構對環評結論負責，就是環評機構要對其提供給委托方并可能被采納的決策依據負責。也就是說，一旦委托方采納了環評機構的結論和建議而造成了環境損害，環評機構須在損害擔責的情況下負有連帶責任。

具體到常外事件，學校、學校建設項目的環評單位、常隆化工企業，甚至曾經為常隆等企業提供過服務的環評單位是否會被追責，有待調查的深入進行。

“環評脫鉤”，回歸本質

有資質的環評機構，一類是環評公司，另一類是環科院所。以前，各級環保部門與環科院所之間首先是上下級或隸屬關系。比如，某省級環科院院長通常就相當于該省環保廳（局）的處級干部，環科院長及其下屬的環評業務負責人員和環保廳（局）相關處室的處長、主任輪崗也是比較常見的。

至于環評工程師，通過公務員考試、環保部門相關負責的招聘或其他形成進入環保部門從事環評管理或其他行政業務也比較普遍。各級環保部門與環科院所（及其環評機構）除前述的行政隸屬關系以外，兩者在環評機構資質管理、環評文件審批兩個方面也存在著密切聯系。

因此，當前各級環保部門與環科院所（及其環評機構）之間的關系顯得很“微妙”：環保部批準給其認為具備環評資質和技術能力的機構發放環評證書或列入規劃環評推薦名單，這等于環保部要為所有環評機構的能力和誠信背書;環評機構（國家和地方各級環境科學院所）又往往是相應環保部門下屬事業單位，環保部門對于環評機構作為其下屬事業單位獲得利潤豐厚的環評也樂見其成，使得本應作為第三方的環評具有了很強的行業壟斷色彩，致使環評機構很容易喪失其所必須具備的獨立性。

環保部門與環評機構的上述關系尤其是某種利益聯系，建設單位或規劃編制機關往往也十分清楚，再加上項目環評資質證書或規劃環評推薦名單的存在，建設單位或規劃編制機關就不需要睜大眼睛選擇誰為其提供環評技術服務。而且，環評一旦出了問題，無論是環評文件質量、環評結論還是環評審批等方面的問題，第一責任不是建設單位、環評機構，而是環保部門自己。

為了解決上述問題，2015年3月20日，環保部發布了《關于印發〈全國環保系統環評機構脫鉤工作方案〉的通知》（環發〔2015〕37號）。

業界普遍認為，環評脫鉤是環評制度改革的切入點或起點，而“環評脫鉤”的說法其實早在2008年就有了——當時《環境影響評價法》施行5周年，全國人大環境與資源保護委員會對全國環評執法進行了檢查，一直持續到現在，戰線拖得很長。

此次脫鉤可以視為又一次“環評風暴”：第一次“環評風暴”早在2005年開始，但持續時間并不長，主要是針對企業和建設項目的環評違法、違規行為;而此次的“環評風暴”，是針對環保部門和“環評機構”自身的，即所謂的“卡著審批吃環保，戴著紅頂賺黑錢”。不難看出，環評脫鉤開始試點至今也有七八年之久，進展緩慢，實質性的脫鉤很少，脫鉤的難度很大。脫鉤難就難在環評工程師、環評機構和環保部門三方都不愿意。

首先，環評從業人員尤其是環評工程師不愿意脫鉤。脫鉤要求許多環評工程師從事業編制變成企業編制。近十多年來，各級環科院所由于環評業務大增也出現了人事制度上的“雙軌制”，即所謂“在編或不在編”的問題。而當前從事環評且不在編的人員多為年輕人，可能和脫鉤與否的關系不大，也愿意至少不會太反對脫鉤;而年齡稍大的環評工程師也多是在環評工程師制度實施（2005年）以來最初幾年獲得環評工程師資格的，有些甚至快到了退休年齡，大部分人寧肯放棄環評業務，也愿意保留其事業編制。

而且，環評脫鉤主要是指項目環評方面，留存事業單位的環評工程師，即使不做項目環評了，還可以從事規劃環評、環境規劃等其他業務?？梢灶A計，如果這樣脫鉤下去，數千名甚至上萬名當前具有事業編制的環評工程師，未來可能放棄掉“環評工程師”職業資格。這一巨大缺口無疑會影響到脫鉤后的環評咨詢服務市場的穩定與健康。這是其中一個障礙。

其次，環評機構也不愿意脫鉤。近些年來，許多省級、市級環科院所的項目環評業務費占到全院所總經費的比例高70%～80%，甚至更高。環評脫鉤之后，每年這么一大筆業務就沒有了。另外，早在2000年前后的科研機構體制改革，就有所謂“穩住一頭（基礎性研究）、放開一片（應用研究）”的說法，當時的環科院所大多屬于應“放開一片”的范疇。不妨再進一步設想一下，脫鉤后的各級環科院所不做項目環評了，其服務市場、服務企業的業務還要不要做？或市場、企業所需的哪些環保類業務可由各級環科院所來承擔？

最后，對于各級環保部門來說，脫鉤也是不大情愿的。且不說環保部門與環評機構之間存在“卡著審批吃環保，戴著紅頂賺黑錢”的利益輸送，環科院所通常還承擔著環保部門各種指派任務或者說是不給錢也要干的“活”，而掛靠環保部門的環評經費中的一部分也用來支撐了環保部門“派給”環科院所承擔的“不給錢也得干”或“少給錢多干活”的業務。環評脫鉤，環保部門“派給”環科院所相關業務時，就會不如以前一樣“理直氣壯”了。

保障公眾參與權

審批致使環評淪為了建設項目的“買路條、敲門磚”。而與此同時，通過環評對項目進行優化則會越來越不受重視。在許多情況下，從哲學和道德層面來講，環評的不當使用導致環評機構和環評人員的信用喪失，同時整個環評體系在遭受著系統性的損失，并最終會損害環評的信用。

因此，環評審批是環評制度改革的“牛鼻子”。環評的行政審批或審查應從偏重技術性審批或審查轉向側重在環評的程序性、合法性審批或審查上，包括建設單位或規劃編制機關是否在決策初期及時啟動環評程序、環評機構是否依據資質管理的相關規定承擔并完成環評任務、有關環評的信息公開和公眾參與是否合法遵規等。

在環評中，公眾的知情權、參與權、表達權、監督權需要得到保障。

而信息公開、社會監督必須成為規范環評中的各行為主體的重要力量。要增強公眾參與環評的有效性，要在制度化的前提下，強化公眾參與的組織化與程序化。促進公眾參與環評從“以個人身份”為主體轉向“以社區（村委會、居委會等共享土地所有權的一個社區）參與”、組織（如通過工會、婦聯、商會或行業協會以及社會公益組織等）參與為主體，由普通公眾為主轉向不僅包括普通公眾，還應包括人大代表、政協委員尤其是人大和政協的資源環境委員會。

除保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護，對污染環境和破壞生態行為的監督與舉報，對地方政府、環保部門“不作為”的舉報權利以外，還應鼓勵和支持對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，由符合條件的社會組織這些向人民法院提起公益訴訟;或者，由受害人代表提起集團訴訟。同時，加大地方人大及其常務委員會對本級政府的監督，監督內容包括環境狀況、環保目標完成情況以及重大環境事件等。

總之，應以促進環評回歸其本質作為環評制度改革的目標，按“環評脫鉤→環評審批→環境違法嚴懲→維護公眾環境權益”優先順序，推進環評制度改革。環評及干預環評的權力，都不能任性。

（包存寬系復旦大學環境科學與工程系教授）