改革重構政府邊界

鄒偉 岑文華

權力清單延伸到鄉鎮一級，干部的權力和職責更加明確；法律顧問走進城鄉，“人人講法治”的氛圍更為濃郁；“大蓋帽合并”持續深化，“四張清單一張網”不斷推進……10年來，這些點滴事件，折射出浙江法治環境的持續向好，一個職能科學、權責法定、執法嚴格、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府日漸清晰。

權力“瘦身”，向自己“動刀子”

長久以來，如何規范約束自身的行政權力，如何界定政府、市場、社會之間的關系，如何在政府層級之間、部門之間分權，一直是個難題。近年來，浙江通過發揮體制機制優勢，從政府權力清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單、責任清單，浙江政務服務網——這“四張清單一張網”入手，撬動政府自身革命，重構權力和責任的邊界，提升了辦事效率，讓群眾擁有實實在在的獲得感，法治政府建設由此邁上了新臺階。

“原來他那個產業轉移也是處于猶豫階段，但是看到我們中國這么好的政府服務態度以后，現在他把在日本的整個產業鏈全部都轉過來了?！?016年3月，紹興市柯橋區開展企業投資項目高效審批試點，將企業投資項目全流程審批時間由344天縮減到100天。紹興瑞群紡織機械科技有限公司財務總監吳來祥說，正是這種審批速度，讓日本合作方決定跟瑞群開展更多的合作。

據悉，20世紀末以來，浙江先后開展了三輪行政審批制度改革，削減了2/3以上的審批項目，下放大批審批權限。2013年，新一屆政府啟動以“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”為目標的第四輪審批制度改革。目前，浙江省、市、縣執行的行政許可事項減少至888項，其中省級實際執行事項減少到283項；省級和11個設區市全面完成非行政許可審批事項清理，全省不再保留非行政許可審批事項權力類別?！度⌒姓S可事項目錄（2015年）》明確，不入目錄的一律不得再行審批。

以審批改革為核心的“四張清單”制度建設，為企業松綁，激活了市場的活力；而“一張網”的構建，則是為企業和公民個人提供了快捷、高效的服務。

浙江東陽人王東衛這幾年在青海西寧工作，繳納醫保是件麻煩事兒。幾天前，他試著登錄 “浙江政務服務”手機APP，成功繳納了醫保費用。

“以前，每年都要回東陽幾趟，既費時又費錢?，F在好了，用手機操作就完成了，我們在西寧可以安心工作了?！蓖鯑|衛說。

目前，浙江政務服務網統一公共支付平臺已覆蓋全省75個縣（市、區），實現個人社保信息查詢、網上申請交通違法罰款、考試報名繳費等多項功能，已為超過140萬人提供網上服務，政務網要為老百姓提供“一站式”服務。據介紹，“一張網”現已接入31個主要執法部門的1800余項行政處罰事項，覆蓋率達68%以上。截至今年3月底，入網辦件超過1260萬筆，今年以來日均辦件超過10萬筆。

此外，“負面清單”積極推進，制訂了政府核準投資項目目錄，開展企業獨立選址投資項目50天高效審批改革試點，推進企業“零地”技改項目不再審批改革；權力清單持續“瘦身”，省級部門行政職權由原來的1.23萬項縮減至4092項，同時建立健全清單動態調整機制、考核評價機制、監督檢查機制以及與浙江政務服務網的銜接機制等；責任清單進一步“強身”，厘清省級部門主要職責543項，市級平均主要職責496項，縣級平均主要職責448項；財政專項資金全過程管理信息網上公開，并將改革與設立產業基金相結合，總額200億元的省產業基金支持7大產業以及農業農村發展。

隨著“四張清單一張網”改革的深入，手握公權的人，工作習慣正在慢慢發生變化……“現在處長做決策都會對照權力清單和責任清單，就連廳長都經常問我，某項決策是否符合清單規定?！闭憬…h保廳法規處副處長陳云娟有著如此切身的感受。

“省委、省政府出臺的‘四張清單一張網猶如風向標和指揮棒，為公職人員和市場主體的行為劃定了底線，也亮明了紅線?！闭憬髮W范柏乃教授表示。

遏制“拍腦袋決策”

衡量政府行為合法性的一個重要標準是：政府重大行政決策是否按規則和程序“出牌”。然而以往，一些地方“決策拍腦袋、執行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”干部不時進入公眾視線，政府公信力也因此受損。

2016年年初，寧波象山縣法制辦的工作人員來到鶴浦鎮，對水糊涂二期圍涂工程進行考核，“這個項目列入了縣2015年重大行政決策，我們要看這個工程進程中，公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等程序有沒有落實到位?！惫ぷ魅藛T徐芳芳說，從立項到工程實施的所有過程，法制辦都會進行監督。

據悉，浙江省象山縣率先對重大行政決策事項實行清單管理，并規定在每年3月底之前公布當年的重大行政決策目錄。

記者了解到，早在2005年，浙江省政府即出臺了《關于健全完善科學民主決策制度規定的通知》，提出建立公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，健全重大事項決策的規則和程序。而去年，浙江省出臺《浙江省重大行政決策程序規定》，更是將如何遏制“翻燒餅”“拍腦袋”納入了法治化軌道，重塑了政府決策程序。規定將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

規定給出了決策的“路線圖”：有關決策事項中有直接涉及相關群體切身利益或者公眾普遍關注的問題，要組織公眾參與；決策事項如果專業性較強，要組織專家論證；決策事項中涉及公共安全、社會穩定、環境保護等方面，要組織風險評估；決策方案出來后，要進行合法性審查；決策方案經合法性審查通過后，再由決策機關集體討論決定。同時規定還建立了倒查責任、實行終身責任追究制度，對領導干部在推進決策民主化、科學化方面起到“倒逼”作用。

“這一規定的實施遏制了‘拍腦袋決策，老百姓對重大行政決策也有了發言權?！笔≌⒎ㄗ稍儗＜谊悥|升認為，通過對話、溝通、協商，既可以集思廣益、凝聚共識，又可以協調各方利益，有利于決策方案更科學可行、更好實施。

法治政府需要法治人才。但客觀而言，我們的官員畢竟都不是法學背景出身，更不是法律專家，因此需要借助專業“外腦”，來提高以法治方式處理問題的能力。

2014年，浙江率先全面推行法律顧問制度，時任省長李強給新聘任的7位省政府法律顧問頒發了證書；2015年，省政府辦公廳印發《關于全面推行政府法律顧問制度的意見》，進一步建立健全以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問工作機制。

從早期為政府擔任代理人參加訴訟，到如今協助政府審查法律文書、為政府重大決策事項提供法律意見，從以往的“事后處理”到如今的“事前審查、事中跟進”，法律顧問的服務范圍越來越寬。截至2015年底，浙江省、市、縣三級政府已全部擁有政府法律顧問，1262個鄉鎮街道中有1245個擁有法律顧問，在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮了積極作用。

“紅頭文件”在很多人心目中，代表正式權威、不可置疑，但是由于種種原因，一些地方紅頭文件泛濫問題突出。浙江高度重視行政規范性文件的監督管理，先后公布印發了《浙江省行政規范性文件備案審查實施辦法》《浙江省人民政府關于推行行政規范性文件“三統一”制度的意見》等，到2013年底，全省縣級以上人民政府全面實行行政規范性文件統一登記、統一編號、統一發布。

據悉，2015年，浙江省、市、縣三級共對6108件規范性文件進行了備案審查，發現存在違法或不當內容的文件196件，及時予以糾錯；組織開展省政府及省政府辦公廳行政規范性文件全面清理，宣布失效和廢止共184件。行政機關合同的合法性審查工作也有序開展，全省各級法制機構共審查各類合同1592件，其中省、市兩級合同標的總額達3421.40億元。

民眾和行政機關當面“對辯”

內河電魚、無證經營、違規裝修、油煙擾民……在浙江，一頂“大蓋帽”已統管百姓事。針對行政執法中存在多頭執法、相互推諉等問題，浙江較早啟動綜合行政執法體制改革：橫向擴權，解決“權責交叉、多頭執法”問題；縱向向鎮（街道）基層延伸，推進執法重心下移。

2010年，義烏市綜合行政執法局佛堂大隊集中行使原由工商行政、環境保護等23個政府部門行使的2163項行政執法權；2014年，嘉興、舟山兩市被確定為全面綜合行政執法試點。

2015年2月，省政府下發《關于深化行政執法體制改革全面推進綜合行政執法的意見》。目前，全省11個設區市均被國家列入全國綜合行政執法改革試點。全省市縣建立綜合行政執法局，集中行使21個方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰及與之相關的行政強制、監督檢查權，并向鄉鎮（街道）和重點開發區派駐執法機構，及時解決百姓身邊事。

同時，浙江省還推出兩個配套改革措施：各級政府建設統一、便民、高效的政務咨詢投訴舉報平臺，改變各部門自行受理舉報、自己監督執法、自我評價考核的現狀；建立健全行政執法協調指揮機制，統一協調有關部門開展行政執法。

為公正執法，浙江著力規范行政執法行為，出臺《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》，大力推行行政執法公開，全面落實行政執法責任制，健全完善行政執法過錯追究制度和錯案追究制度。

為了讓行政處罰更公開透明，浙江頒布行政處罰裁量基準辦法，明確行政處罰裁量基準的界定、制定、適用等問題；全面推行行政處罰結果信息網上公開，各地、各部門在浙江政務服務網上公開行政處罰結果信息59萬多條；并在寧波、溫州等8個市、縣（市、區）開展了行政執法監督工作機制建設試點。

隨著法治浙江建設的推進，群眾訴求渠道更加暢通，行政復議、行政調解、仲裁、信訪投訴處理等矛盾糾紛化解工作得到加強；政府負總責，政府法制機構牽頭，各職能部門、鄉鎮政府為主體的行政調解工作格局初步形成。

2015年9月，全國首個行政復議局在義烏成立。該局承攬了絕大部分的行政復議管轄權，市級相關部門不再受理行政復議案件，對復雜案件要舉行聽證會，群眾可以和行政機關當面“對辯”。自成立以來，復議案件直接糾錯率達22%。今年1月至5月中旬，已收到行政復議申請134件，較去年同期增長300%，是同級法院同期行政案件數的1.7倍，信訪案件數也大幅下降。2015年，全省各級行政復議機構共辦理行政復議案件8612件，結案率89.8%。

近年來，行政訴訟案件呈逐年上升態勢，但在行政訴訟中難見“官影”，“一把手”出庭率更是不足千分之二。為推進依法行政，2014年11月1日，《行政訴訟法修正案》出臺，今后，法院審理行政訴訟案，被訴行政機關負責人應出庭應訴。而浙江省早在2011年就下發了《關于全面推進機關負責人出庭應訴工作的通知》，要求行政首長按法院傳票及時出庭應訴。

2015年5月6日，時任衢州市副市長趙建林出現在市中院審理的一起村民告市政府案的被告席。這本是一起不算復雜的案子，但趙建林出庭應訴讓案件變得不同尋常。該案成為新《行政訴訟法》實施后，衢州市首例被訴行政機關負責人出庭應訴的案件。

在被告席上坐了一個多小時的趙建林，在庭審結束后接受采訪時表示：“村民以法律為武器， 把政府告上法庭，這其實是依法維權的一種表現。這和上訪甚至鬧訪相比，是一種文明和進步。我今天作為市政府的相關負責人出庭應訴是第一次，但我覺得這也是行政機關依法行政的一部分，也再一次提醒我們，各級行政機關不論做決策還是抓落實，依法行政這根弦要時時刻刻體現出來?！?/p>

“此次市長出庭是一種姿態，有利于提升政府的形象，是對法律和對老百姓的尊重，行政機關負責人出庭應訴應成為常態?！贬橹菔兄屑壢嗣穹ㄔ涸洪L魏新璋表示。

依法行政是依法治國的中心環節和具體落實，直接關系人民群眾的切身利益，也直接關系黨委和政府的公信力。習近平同志在2006年4月召開的浙江省委十一屆十次全會上指出，依法規范行政權力、全面建設法治政府是建設法治浙江的關鍵所在，要按照“職權法定、依法行政、有效監督、高效便民”的要求，切實把依法行政落實到政府工作的各個環節、各個方面，努力建設法治政府。

堅持一張藍圖繪到底，一任接著一任干。種種事實證明，十年間，浙江建設職權法定、依法行政、有效監督、高效便民法治政府的步伐有力而踏實。