滇西邊境片區精準扶貧研究

付耀華 石興安

摘要：滇西邊境片區集“老、少、邊、窮”于一體，“貧困問題”與“邊境問題”和“民族問題”交織在一起。根據滇西邊境片區的民族性、沿邊性、特殊性來實施精準扶貧戰略，注重解決片區的邊境問題、民族問題，有利于實現脫貧致富，促進民族團結，維護邊境穩定。

關鍵詞：滇西邊境片區；精準扶貧

一、滇西邊境集中連片特困區的概況

連片特困地區，指的是那些地理上相連接、氣候環境相類似、傳統產業相同、文化風俗習慣相同、貧困形成原因相近的縣域[1]。集中連片特困地區，是指在歷史因素、自然因素、民族宗教因素及政治社會因素的制約下，依靠一般的經濟增長帶動區域發展、常規的扶貧手段效果低下、脫貧致富周期性較長、貧困具有集中連片性的特困地區，也即集中連片特殊困難地區[2]。

“集中連片特困區”的貧困問題具有自身的特殊性，這些地區貧困不僅范圍廣、程度深、扶貧開發工作難度大，而且以往實施的以“發展經濟”為核心的貧困治理方案，不但不能確保減貧目標的實現，反而會帶來一定的生態風險、社會風險和文化風險[3]。因此，集中連片特困地區的貧困逐漸成為我國扶貧攻堅的重點和難點。

滇西邊境集中連片特困區（簡稱“滇西邊境片區”），大部分位于橫斷山區南部和滇南山間盆地，總面積20.9萬平方公里。

區域范圍包括云南省保山市、麗江市、普洱市、臨滄市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州和怒江傈僳族自治州10個市州的集中連片特殊困難地區縣、市、區（以下簡稱片區縣）56個，其他縣市區5個，共61個。

滇西邊境片區位于我國西南邊陲，集“老、少、邊、窮”于一體，有25個連成一線的邊境縣市，是我國今后新一輪扶貧開發攻堅戰場中邊境縣數量和世居少數民族最多、少數民族種類最多、人口較少民族最為集中的片區。片區內有彝族、傣族、白族、景頗族、傈僳族、拉祜族、佤族、納西族、怒族、獨龍族等26個世居民族，其中15個屬于云南獨有的少數民族、人口人數少于30萬的8個人口較少民族。第六次全國人口普查結果顯示，截至2010年，片區有少數民族人口831.5萬人，少數民族人口比重為47.48%[4]。因此，滇西邊境片區的貧困問題與邊境問題、民族問題、甚至跨境民族問題交織在一起。

二、滇西邊境片區“貧困問題”與“邊境、民族問題”交錯現象分析

（一）滇西邊境片區貧困問題引發邊境安全問題。

滇西邊境片區與老撾、越南、緬甸等國接壤，有布朗族、普米族、基諾族、怒族、德昂族、阿昌族、獨龍族、景頗族等8個人口較少民族及拉祜族、傈粟族、佤族、苗族等跨境民族，貧困人口114.84萬，貧困發生率為 74.2% 。片區的社會發育程度低，生產力發展水平不高，貧困人口相對集中，貧困程度較深。滇西邊境片區交通不便，經常出現“晴通雨阻、行走不便”現象，沿邊跨境少數民族中有47個村委會、2054個自然村不通公路，14個村委會、796個自然村不通電，47.4萬人飲水困難。滇西邊境片區的貧困群眾遠離國家的政治、經濟和文化中心，與內地群眾相比，國家認同感、政治信任度、民主法制意識、政治情感、政治規則等方面具有顯明的差異性和復雜性[5]。在絕對貧困與相對貧困并存、物質貧困與精神貧困的困擾下，滇西邊境片區的貧困群眾感到難以依靠自身的力量來改變自己困境，也覺得被國家、社會所拋棄，進而對生活悲觀失望，出現嚴重的自暴自棄心理，社會的認同感較差，容易產生對社會的不滿情緒，甚至產生反社會情緒，容易被境外敵對勢力利用滲透。這導致滇西邊境片區出現販毒與吸毒問題、艾滋病問題、走私問題、文化認同問題、民族認同問題、乃至國家認同問題等邊境問題，并進一步影響到滇西邊境地區的安寧、國家主權，對國家形象帶來嚴峻挑戰[6]。

（二）滇西邊境片區邊境問題導致反貧困工作復雜化。

“邊境無小事”，邊境問題會帶來很多相關的經濟、政治、文化和社會問題，進而使得滇西邊境片區的反貧困工作特殊化、復雜化。由于滇西邊境片區處于我國國防前沿，地緣政治格局復雜，受周邊國家和國際勢力的影響較大，容易引起突發公共事件爆發。加之，滇西邊境片區面臨著反分裂、反滲透的嚴峻問題，國際敵對勢力經常借西藏問題、民族宗教問題攻擊中國。于是，滇西邊境片區的社會治安呈現出跨境犯罪、高發態勢、敵對勢力滲透破壞活動猖獗、毒品犯罪嚴重的獨特性。國外敵對勢力利用宗教、毒品對云南乃至我國進行滲透破壞活動，引發部分民族沖突和群體事件。就滇西邊境片區而言，政府的每一項決策都關系到中國與周邊國家政務事態的發展，滇西邊境片區的事務處理經常上升到國家層面。因此，滇西邊境集中連片特困地區的各種邊境問題，使得國家把該片區作為我國扶貧開發工作的主戰場。加快該片區經濟發展，消除貧困，改善公共服務水平，有利于維護國門的整體形象，有利于減少與鄰國合作的阻力[7]。要解決滇西邊境片區的貧困問題，就要從“邊境問題”入手，針對“邊境問題”精準制定專門的、特殊的扶貧政策，通過一定的法律、行政手段規范邊境地區的經濟貿易往來，尤其要加大對片區守土戍邊、反分裂、反滲透、反恐怖、反毒品、反走私等問題的治理[8]，為滇西邊境片區實施精準扶貧戰略營造良好的社會環境。

（三）滇西片區貧困問題引發各種民族問題。

貧困問題始終是滇西邊境片區面臨的最大民生問題，也是困擾滇西邊境片區發展的根本問題?！坝酗埑?、有衣穿、有房住”，是滇西邊境片區各族群眾的基本生存底線。然而，滇西邊境片區貧困面大、貧困程度深的狀況至今沒有得到根本改變，貧困發生率為74.2%；還有12個從原始社會末期、奴隸社會或封建社會初期直接過渡到社會主義社會的“直過民族”貧困人口138萬，貧困發生率91.1%。滇西邊境片區的貧困，不僅片區內的少數民族群眾、漢族群眾不滿意，而且有可能成為境內外民族分裂勢力制造民族矛盾、挑動民族分裂的借口，引發滇西邊境片區社會不穩定。另外，滇西邊境片區存在的“讀書難、看病難、看電視聽廣播難、學科技難、養老難、交流難”等貧困問題，使得該片區內的貧困群體，尤其是貧困少數民族很少與外界交流、交往，他們很難接受先進的文化理念和良好的生活方式、生活習慣，出現民族特色與大眾文化對接、沖突、適應問題、民族關系局部不協調問題、民族之間經濟權益矛盾問題、民族認同等各種民族問題。比如，由于不同民族村寨之間在區位優勢、自然條件方面存在一定的差異，不同民族村寨之間的利益轉移和交換出現不平等而出現貧富不均，引發民族村寨之間矛盾沖突[9]。同一區域內不同民族在享受國家扶貧優惠政策時存在差異，也會激發民族情緒，導致各民族之間不團結。

（四）滇西片區民族問題影響脫貧致富目標的實現。

民族問題被喻為一座政治的“活火山”[10]。民族問題往往表現為民族之間的差異問題、歧視問題、矛盾問題、糾紛問題、沖突問題。這些諸多的民族問題，直接影響到滇西邊境片區扶貧開發工作的順利開展，直接影響到我國脫貧致富目標的實現，從而進一步影響到國家統一、民族團結、社會穩定、經濟發展、邊境鞏固。因此，民族問題是滇西邊境片區扶貧開發工作中不可忽視的問題。在片區內實施精準扶貧戰略時，必須重視解決片區的民族問題，促進民族傳統文化與現代文明的融合，緩解民族傳統文化與現代文明之間的沖突，做好民族文化的保護，解決不同民族之間的對立，化解不同民族之間的武裝沖突，加強民族團結，為滇西邊境片區實施精準扶貧戰略提供穩定的社會環境。

三、滇西邊境片區“貧困問題、邊境問題、民族問題”交錯下的精準扶貧對策

（一）整體推進與區域差異、民族差異精準扶貧相結合。

滇西邊境片區致貧因素有其共性，也有其特殊性。致貧因素的共性是指片區經濟發展落后、社會發育程度低、基礎設施落后；致貧因素的特殊性是指區域差異性、特殊性、民族差異性[11]。因此，在實施精準扶貧戰略時，要利用國家的普惠扶貧政策，整體推進滇西邊境片區社會經濟發展。同時，根據片區的區域差異性、特殊性、民族差異性，實施差異化的精準扶貧策略。比如，根據人口較少民族地區、“直過民族區”、“邊境民族地區”等特殊困難地區不同的經濟發展水平，以及人口較少民族、直過民族等特殊貧困民族群體的不同的生產生活方式、民族文化習俗，并結合片區民情、民俗、宗教習慣，采取有的放矢的精準扶貧開發政策和措施，因地施策、因族施策，因村施策、因戶施策，實施差異化的精準扶貧政策，摸索出一條符合集“老、少、邊、窮”一體的片區民族特色的精準扶貧開發之路。

（二）主流文化與少數民族文化保護精準扶貧相結合。

滇西邊境片區少數民族文化存在的要義，不僅在于為我國的多元文化增添一份異文化，而且在于通過其文化的異質性，在主流文化占主導地位的文化生態中發出屬于少數民族文化自己的異質性聲音。換句話說，就是當主流文化在為特殊貧困群體的生存、發展遇到困難或者效果甚微時，少數民族文化可以提供一些新選擇的可能[12]。因此，在滇西邊境片區實施精準扶貧戰略時，要強調保護、傳承民族文化，同時引導人們擺脫“貧困文化”的影響；在研究該地區民族貧困問題的時候，應該考慮民族文化習俗；當少數民族文化與主流文化沖突時，主流文化應該有容納少數民族文化的空間。

尊重少數民族傳統文化，是構建滇西邊境片區反貧困話語權體系的關鍵。必須利用族群的文化認同機制和社會自組織機制，通過有效的制度安排，凝聚、整合民族集體力量，公平合理利用各種發展資源[13]，實現滇西邊境山區民族的整體脫貧。要把滇西邊境民族貧困地區之外的生產文化與該片區的地方性民族文化很好地交融在一起，主流文化可以吸取民族文化精華，讓少數民族文化習俗對主流文化系統發揮反哺作用，實現該片區推行精準扶貧戰略的新突破，讓該片區生活在貧困狀態中的貧困群體過上幸福的生活。

（三）整體搬遷與固民戍邊、穩疆固邊安全相結合。

滇西邊境片區與全國其他多數集中連片特困區相比，其“邊境”身份使其顯得特別。滇西邊境片區與緬甸、越南、老撾山水相連，擁有4060公里的國界線，片區的民眾肩負著固守國土的責任，“每一個民眾都是一名哨兵”。因此，邊境地區的開發扶貧方式具有特殊性，不管生存環境有多么艱難，也盡量不能用整體移民的扶貧開發方式，畢竟要考慮“固民戍邊、穩疆固邊”的國家安全問題。如果單純從扶貧的角度考慮，把人全部搬遷出來是不可行的，必須考慮這里的民眾代代生息的習慣，還考慮到區位沿邊的特殊性而“不能動”，“這樣的地方，該花多少錢還得花” [14]。滇西邊境片區“邊境”一線的精準扶貧，必須做好“固民”與“固土”的穩疆固邊工作。緊緊圍繞“固邊、惠民、富民”，堅持精準扶貧與穩疆固邊緊密結合，堅持“一線守邊、二線固邊、三線服務”的邊境扶貧路子[15]。守邊群眾不能易地搬遷，要不斷改善生產生活條件，扶持發展滇西邊境片區邊境貿易和特色經濟，加快邊民脫貧致富，確保邊民不流失、守邊不弱化，為滇西邊境片區穩疆固邊奠定堅實基礎，確保該片區民族團結與邊疆穩定。

（四）加快滇西邊境片區沿邊的開發與開放。

滇西邊境片區應該積極主動地融入國家“一帶一路”戰略中，積極推進邊境經濟合作區規劃與建設各項前期工作，通過實施“一帶一路”戰略重點項目，加強與越南、緬甸、老撾等國家邊境線上商貿物流項目建設，形成投資規模最大、建設速度最快、配套功能最全的商貿物流項目。加強與越南、緬甸、老撾等東盟國家的交流與合作，嚴厲打擊邊境走私活動，加大邊境貿易政策扶持力度，努力擴大進出口貿易，實現滇西邊境集中連片特困地區邊貿經濟實現跨越式發展。這樣，才能有效地破解滇西邊境片區貧困問題與邊境問題相互影響的瓶頸。

（五）做好滇西邊境片區轉移支付資金和固邊惠民工作。

為了緩解滇西邊境片區“貧困問題”與“邊境問題”、“民族問題”之間的負面影響問題，扶貧部門應該做好滇西邊境片區以下轉移支付資金和固邊惠民工作，促進邊境事務建設；完善口岸服務功能，不斷完善口岸基礎設施，提高人流和物流工作；推動邊境貿易發展，扶持邊貿互市建設和邊貿企業技術培訓、技術創新、技術改造等，促進邊境貿易和邊民互市貿易發展，增加邊民收入；加快邊境基層政權建設，改善基層干部職工辦公條件；保障和改善邊境民生，解決貧困群眾住房和飲水不安全問題，建設邊防鄉鎮衛生院，改善邊民就醫難問題，村內道路實現硬化，建設鄉鎮農貿市場，方便群眾開展貨物交易；完善邊境工業園區建設等。

參考文獻：

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（作者單位：滇西科技師范學院、貴州凱里學院）

責任編輯：欣文