巡回法庭：源起、現狀及其完善

張善燚 王瑋

摘 要：巡回法庭起源于12-13世紀的英國，我國歷史上也有類似的巡回制度，例如人們通常所說的“欽差大臣”。2014年11月8日，十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出最高人民法庭設立巡回法庭，審理跨區域重大行政和民商事案件。目前最高人民法院已在廣東深圳和遼寧沈陽設立了第一和第二巡回法庭。筆者通過考察巡回法庭的起源及發展現狀，對我國巡回法庭的制度建設提出完善建議。

關鍵詞：最高人民法院；巡回法庭；巡回審判；程序控制

中圖分類號：D926.21 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0081-04

一、巡回法庭的起源

公元12—13世紀是英國的黃金時代，這個時期的英國知識復興、大學興起，人們對法律和司法的關注也不斷提高，巡回法庭也起源于這個時期的英國。11世紀中葉，在諾曼底征服①之后，封建制度在英國確立。后來，由于土地所有權的變化，經濟的走向繁榮，越來越多的對外戰爭導致權力逐漸地集中到貴族手中，世俗與教會的權利斗爭也在加劇，封建王權的統治面臨著前所未有的問題和挑戰。所以，傳統的統治方式就急需變革，國王也需要加強中央集權[1]。據記載，公元1130年，國王亨利一世通過派遣巡回法官在全國進行巡回審判的方式，監督地方法院的審判，來加強國王對地方的控制。1154年，亨利二世繼承王位，亨利二世是一個熟悉羅馬法、精通拉丁語的法學家[2]。1166年，亨利二世及其御前會議頒布了《克拉倫頓法令》（Assize of Clarendon），派遣兩名王室法官巡回全國審案，標志著巡回法官視察成為定制。此后，又經過多次巡回試驗，于1176年頒布《北安普頓法令》（Assize of Northamptom），將全國劃分為六個巡回區，并由六個審判小組（每個審判小組有3名法官）前往各巡回區審理案件[3]。從此巡回法庭高速發展，到1292年，英格蘭共舉行了16次覆蓋了大部分郡區的總巡回。但是，英國大巡回法庭因為事務過于繁重、訴狀過多而解體[4]。正如貝克爾所說，“與其說它是巡回法庭，不如說它是巡回政府?！盵5]大巡回法庭雖然退出了歷史舞臺，但是其他巡回法庭制度卻并未因此而落寞，反而對世界司法制度的建設都產生了極其深遠的影響。

1776年美國成立，1787年《美利堅合眾國憲法》頒布，由于美國建立之初地廣人稀、案件較少，美國國會根據美國憲法第三條②設立了巡回法院，巡回法院的法官要到全國各個地區進行巡回審判，以延伸最高法院的觸角，強化法律在全國的統一性。但是從一開始，巡回法院就是一個問題，這主要是因為，在那樣一個交通緩慢而且不舒適的時代，最高法院大法官要“巡回審判”，非常艱苦。而后來交通方面的改善，又被國家疆域的擴張抵消了，而且更重要的是，人口和案件的大量增加使得最高法院大法官的工作負擔大大增加。最終國會通過設立一個審級獨立、功能常設的上訴法院來代替巡回法院。雖然上訴法院已經失去了最初“法官巡回審判”的內涵，但是基于維持傳統的考慮，其名稱中仍然保留了“巡回”二字，被稱為“巡回上訴法院”[6]。目前，美國的50個州、首都華盛頓特區同其境外領土被劃分為13個審判區域，設有13個巡回上訴法院。除去11個由數字命名的巡回法院，其余兩個法院分別是哥倫比亞特區上訴巡回法院和美國聯邦上訴巡回法院。

在其他英美法系國家也有一些“巡回法庭”的傳統。以澳大利亞為例，其高等法院會在案件積壓、工作繁多的時候，在西澳、南澳、塔斯馬尼亞首府和昆士蘭審理部分案件。大陸法系國家一般不設巡回法院，但是有些國家和地區也會有相類似的制度。例如，法國的重罪法院，韓國、日本和我國臺灣地區的部分法院設立的分院，都在某些方面與巡回法庭有著共同點。

事實上，在我國歷史上也有類似的巡回制度，例如人們通常所說的“欽差大臣”。其實早在先秦時期，我國就有了類似巡回制度的天子巡守制度。③秦始皇在統一六國后，在全國推行郡縣制，并先后五次親自帶領群臣巡行郡縣。始皇帝還在中央設立御史大夫一職負責監察百官，地方設監御史負責巡視各縣來加強中央集權。到了漢武帝時期，全國被分為十三州部，也就是十三個監察區，每個監察區有刺史一人，負責監察所在州部的郡國。漢以后的各個朝代也基本上沿襲了這個制度，作為加強中央集權、控制地方的重要手段。而現代意義上的巡回審判制度，則開始于1925年，當時的政府頒布了《廣東省巡回審判條例》設立并規范了巡回審判制度。1932年，中華蘇維埃共和國中央執行委員會頒布的了《裁判部暫行組織及裁判條例》，明確規定了法官可以組織巡回法庭到出事地點去審判，吸引當地的群眾旁聽觀看[7]。后來，政府陸續頒布了《晉察冀戰區巡回審判辦法》、《晉西北巡回審判辦法》、《淮海區巡回審判實施辦法》[8]等文件，最終在革命根據地建立起了巡回審判制度。時任陜甘寧邊區高等法院隴東法庭分庭庭長的馬錫五同志吸收歷史經驗，注重調解，創造了新的貫徹群眾路線的審判方式，被稱為“馬錫五審判方式”。建國以后，巡回審判制度浮浮沉沉，直至近幾年，全國掀起了巡回審判的熱潮，巡回審判制度再次得到學術界和實務界的重視。2011年初，最高人民法院先后發布《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》、《關于進一步加強新形勢下人民法院基層基礎建設的若干意見》中明確強調要求擴大巡回審判，正確處理調判關系[9]。2014年，最高人民法院公布了《最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》，指出要正確處理坐堂問案與巡回審判的關系，在偏遠地區加強巡回審判。而事實上，這種巡回審判的方式與巡回法庭并不完全相同，在我國建國初期最高人民法院巡回法庭也存在過一段時期。1949年11月，最高人民法院在原華北人民法院的基礎上成立，1951年，最高人民法院依據《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》在西安、沈陽、武漢、上海、北京、重慶建立西北、東北、華東、西南、華北、中南六個分院?！度嗣穹ㄔ簳盒薪M織條例》對最高人民法院分院的制度性質、權責劃分、受案范圍、審級以及分院法官的組成都進行了詳細的規定[10]。但在三年之后，即1954年，《人民法院暫行組織條例》就被《中華人民共和國人民法院組織法》所取代，最高人民法院分院也推出了歷史舞臺。

二、我國現行巡回法庭的設定

巡回法庭一詞，英國稱為grand assize（大巡回法庭），美國稱為circuit court of appeals（巡回上訴法院）。我國對巡回法庭的理解更傾向于巡回法庭只是巡回審判的載體而已。事實上，最高人民法院近年新設立的巡回法庭，并不同于我們平時所說的基層法院設立的巡回法庭，而是最高人民法院在特定的巡回區內設立的與最高人民法院審判職權平行的審理跨行政區的重大行政和民商事案件的審判組織?？梢钥闯?，最高人民法院設立的巡回法庭有以下幾個特征：

（一）最高人民法院設立的巡回法庭在性質上屬于最高人民法院的分院，這是巡回法庭最大也是最重要的特點。作為《決定》起草人之一最高人民法院審判委員會專職委員的胡云騰認為，最高人民法院設立的巡回法庭就是代表最高人民法院，巡回法庭與最高人民法院做出的裁決在效力上是相同的，都是終審判決，不存在上訴的問題，并且蓋的都是最高人民法院的印章。對此筆者也持有同樣的觀點，與其說是最高人民法院設立巡回法庭，不如說是最高人民法院在各個巡回區內設立的最高人民法院分院，并由這個“分院”代表最高人民法院作出終審判決。隨著巡回法庭的不斷擴大，上訴到最高院的案件或者重大的行政和民商事案件可以逐步在巡回法庭中得到最終解決。

（二）最高人民法院設立的巡回法庭不“巡回”。雖然《決定》將最高人民法院設立的法庭表述為“巡回”法庭，但這個法庭在實際上并不一定具有“巡回”的特征。筆者認為，我國最高人民法院設立的巡回法庭不同于英國大巡回法庭——這種傳統的在全國巡回的巡回法庭，而是類似于美國聯邦巡回上訴法院這種固定在全國各個巡回區內進行審判的模式。從歷史上說，英國大巡回法庭式的巡回模式已經被淘汰了，事實上美國最初也是類似的巡回制度，然而僅過了100年，美國國會就廢除了這個制度，而是通過《埃瓦茨法案》（the Evarts Acts）將全國劃分為若干巡回區，為每個巡回區設立一個“巡回上訴法院”，而每個巡回法庭也只聽審來自其所在巡回區的上訴案件。這種模式已經成為目前世界各國巡回法庭的基本形式，我國應該也不例外。

（三）最高人民法院設立的巡回法庭審理特定范圍的案件。不同于英國大巡回法庭極其廣泛的管理權限，《決定》將巡回法庭的受案范圍定為“跨區域的重大行政和民商事案件”，但筆者認為這并不是最高人民法院設立巡回法庭受理案件的最終定位?；谘不胤ㄍサ谝粋€特點，其受案范圍限于最高人民法院的受案范圍內，但也不應當過分小于最高人民法院的受案范圍，如果巡回法庭受案范圍過小的話，就限制了其作用的發揮，降低其作為最高人民法院分院的地位。

三、英美巡回法庭的設立及其啟示

（一）英國大巡回法庭

雖然英國大巡回法庭已經于14世紀退出了歷史舞臺，而是普通巡回法庭一直在英國進行著普遍的巡回審判，筆者依然認為英國大巡回法庭在很多方面都是值得我國學習借鑒的，故在此將主要對英國大巡回法庭運作模式進行分析討論。大巡回法庭由國王組織，其本質上也是王室的派出法庭。國王將全國劃分為若干個司法巡回區，巡回法官根據國王的委任狀在規定的巡回區內進行巡回審判，地方郡守也要根據國王的要求做好準備工作，來配合巡回法官的審判。國王通過這種方法方便了當事人的訴訟，維護了中央司法的權威和統一，并試圖借此打破地方貴族與王權對抗的局面，這也是我國目前要面對的司法地方化的問題。顯然地方貴族也不會簡單地“束手就擒”，那么巡回法院又是如何在短時間內了解各巡回區的各種信息，并據此審理案件的呢？巡回法官主要通過四種方式來獲取信息，一是陪審團的檢舉、調查和裁決，組建各百戶區的陪審團也是巡回法庭的重要工作之一；二是郡守和百戶長的卷宗，他們既負責各郡的日常政務，也負責主持郡法庭和百戶法庭，所以巡回法官對他們的卷宗是持有懷疑態度的；三是王室訴案督察官的卷宗，國王設置督察官的目的就在于在案件審理的各個環節分割郡守的權利，制約和監督郡守；四是受害人的控訴、起訴和伸冤，不少伸冤書為巡回法庭了解地方官吏或領主魚肉民眾、徇私舞弊、貪贓枉法的行為提供了線索[11]。筆者認為，英國大巡回法庭對地方貴族的一些制約措施對于我國目前進行的去地方化的司法改革有一定的借鑒意義，并且我們也可以從大巡回法庭衰落的原因得到經驗教訓，以避免類似情況（司法負擔過重、職責不明、權利濫用等）的發生。

（二）美國聯邦巡回上訴法院

與英國巡回法院類似的是，美國聯邦巡回上訴法院在建立之初也存在著各種各樣的問題，經過長期地演變和發展，目前美國共有13個巡回上訴法院，179名由總統提名并獲得國會批準的巡回上訴法院法官。聯邦上訴程序由聯邦上訴程序規則統一確立的，并且各上訴法院有權依據各地不同的情況制定本院規則及內部操作規程作為程序的補充，所以美國聯邦巡回上訴法院與地區法院在外觀和程序上都有著實質性的差別。

與初審程序由一名法官主持庭審不同的是，巡回上訴法院一律由3名法官組成合議庭審理。上訴人向地區法院遞交上訴告知書標志著上訴程序的開始，而在收集完上訴案卷和上訴理由書等材料后，上訴法院的審判工作才正式開始。上訴法院工作的程序為：篩選——開庭審理——審判會議——撰寫意見。篩選是指法官為了合理配置司法資源，根據案件的難易程度適用不同的程序審理。依據聯邦上訴程序規則，在這個階段，經過案卷審查后，如果合議庭的法官一致認為不需要進行口頭辯論的，合議庭有權決定不進行口頭辯論，以簡便方式結案。根據司法統計數據顯示，在2005年，這類案件的比例超過45%。第二個階段是由3名法官組成合議庭開庭進行審理，在庭審中，由于來自上訴案件數量的巨大壓力，一方當事人只有不超過30分鐘（甚至更短）的口頭辯論時間，這顯然是與美國所奉行的當事人主義背道而馳的。通常法官會在聽審完幾個案件之后，通過召開不公開的審判會議的方式來討論這些案件[12]。這是合議庭決策機制最關鍵的一個環節，這實際上也是合議庭3位法官對案件實體內容進行唯一的一次交流。之后，法官按照少數服從多數的原則進行投票，形成判決意見。最后一個環節——撰寫意見是上訴法官最重要的工作。通常開庭審理的案件的時間只有幾天，但是上訴法官要用幾周的時間來起草判決書[13]。當然，這項工作會得到法官助理的實質性幫助，在初稿完成后，會分發給其他法官，經全體法官簽署后作為法庭判決公布并生效。當然，也存在例外的情況，根據《聯邦上訴程序規則》第三十五條規定：“……當事人在收到判決書后一定期限內可以申請重新聽審，在任且沒有喪失法官資格的法官可以投票決定是否進行由全體法官參加的重新聽審……”但是這種情況很少發生。

四、完善我國設立巡回法庭的初步構想

（一）巡回法庭的巡回區域界定

巡回法庭的巡回區應當以現行省級行政區為基礎。全國設七個巡回法庭，分別管轄3至5個省、直轄市和自治區。根據最高人民法院做出的決定，在廣東省深圳市設立最高人民法院第一巡回法庭，巡回區為廣東、海南和廣西，在遼寧省沈陽市設立最高人民法院第二巡回法庭，巡回區為黑龍江、遼寧和吉林?？梢?，巡回區的劃分是以現行省級行政區為基礎的。并且，不同于歷史中的巡回法庭的是，最高人民法院設立的巡回區是固定不變的，巡回法庭是“不巡回”的，這一點與美國聯邦巡回上訴法院類似。與建國初期的“六大分院”不同，根據這種巡回區域的劃分，全國大概要設置十一至十二個巡回法庭，結合我國各地區的特點及歷史傳統，筆者認為其他的巡回法庭可以按如下區域設置：石家莊分院，轄北京、天津、河北；呼和浩特分院，轄內蒙古、山西、陜西；西寧分院，轄青海、新疆、甘肅；成都分院，轄西藏、四川、云南、重慶；濟南分院，轄山東、河南、安徽；南京分院，轄江蘇、上海、浙江；武漢分院，轄湖北、湖南、貴州；福州分院，轄福建、臺灣。其次，在劃分巡回區的時候顯然應當綜合考慮各種因素，如政治、經濟關聯性、地理聯系以及文化相似度等等。最后，筆者認為，對于巡回法庭的巡回區劃分，可以與跨行政區劃的人民法院和人民檢察院區域劃分相一致。作為我國司法改革進程中兩個在體制改革上的重要措施，巡回法庭與大區法院必然要相互配合，而相同的區域劃分則是不可或缺的前提。巡回法庭應當作為大區法院一審案件的上訴法院及終審法院。同樣，這也避免了在司法改革進程產生附帶的、不必要的麻煩。

（二）巡回法庭的法官遴選

根據第一、第二巡回法庭的設置，巡回法庭主要由庭長、副庭長、廉政監督員、主審法官、審判輔助人員、綜合行政人員組成，實行人員分類管理。審判團隊由一位主審法官、一名法官助理、一名書記員組成，分別負責審判、審判輔助和審判事務性工作?？梢园l現，巡回法庭采取了與美國聯邦巡回上訴法院相類似的法官結構。巡回法庭為法官安排了法官助理，輔助法官的審判以及審判事務性工作，雖然對法官助理的具體職能權限尚未做出明確具體的規定，但是筆者認為美國聯邦巡回上訴法院組織結構中法官助理對于我國巡回法庭組織結構的建立具有十分重要的借鑒意義。例如，美國聯邦巡回上訴法院的法官助理主要有四種作用： 1.給法官提供意見咨詢，判斷法官的判決是否合理，法官可以向其詢問、與其討論；2.整理有關的案卷材料；3.研究案件涉及的法律爭議點，協助法官準備庭審，將其研究結果以法庭備忘錄的形式提供給法官；4.輔助法官撰寫司法意見[14]。對于法官助理的選拔，美國聯邦巡回上訴法院多從畢業生中選擇，而筆者認為我國巡回法庭可以更多的從最高人民法院以及高級人民法院、中級人民法院法院的法官中遴選。不僅是法官助理，筆者認為巡回法庭的法官也可以按一定比例從巡回區的高級人民法院和中級人民法院中遴選，因為他們相比于最高人民法院的法官來說更熟悉本地區的文化習慣，這不僅對于巡回法庭是一個很好的補充，對于優秀的地區法官來說也是一個非常好的機會。而且以最高人民法院原有的資源也不足以支撐所有巡回法庭的建立。事實上，英國大巡回法庭和美國聯邦巡回上訴法院中都有一些來自當地的法官參與。

另外，法官的巡回輪值也十分重要，筆者認為巡回法庭的法官應當實行巡回輪換制，比如可以每3年跟換一部分巡回法庭法官到其他巡回法庭或者回到最高人民法院，這樣一來，不僅可以讓各個巡回法庭的法官輪值交流，汲取各方經驗，帶動法制相對落后的地區，還可以讓巡回法官在一定年限后回到最高人民法院，將自身積累的實踐經驗融入最高人民法院制定的司法政策和司法解釋中，更可以避免長期任職而與地方形成復雜的利益關系。通過這種方式，讓巡回法庭“巡回”起來。

（三）巡回法庭的受案范圍

最高人民法院頒布的《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）明確規定了十一類由巡回法庭審理的案件，并規定國家賠償、海事海商、知識產權、死刑復核、涉外商事、執行案件和最高人民檢察院抗訴的案件仍然暫時由最高人民法院本部管轄。

顯然最高人民法院頒布的《規定》擴大了十八屆四中全會《決定》中對巡回法庭案件審理范圍的粗略描述。但是筆者認為，《規定》中的十一項受理案件并不是對巡回法庭受案范圍的擴大，而是縮小。因為，巡回法庭本身就是最高人民法院的一部分，其受案范圍應當與最高人民法院至少是基本相同，其實，巡回法庭所謂的受案范圍，也只是最高人民法院內部進行的職能分工而已。而實際上，巡回法庭的產生就是為了分擔最高人民法院的審判職能，縮小巡回法庭的受案范圍就等于制約了這項制度產生的初衷，事實上，無論如何巡回法庭的受案范圍也不會大于最高人民法院原有的范圍。也許會有人擔心巡回法庭會出現像英國大巡回法庭和美國聯邦巡回上訴法院出現的案件過多、工作量過大的情況，甚至像英國大巡回法庭一樣因此而走向衰落，但筆者認為，案件過多、工作量過大情況的產生絕不僅僅因為受案范圍較大而已，受案范圍較大也不一定導致巡回法庭的超負荷運轉。雖然巡回法庭與美國聯邦巡回上訴法院有相似之處，但是其根本是不同的。美國聯邦巡回上訴法院受理案件的數量取決于下級法院的上訴，這是無法控制的因素，而由于我國的巡回法庭屬于最高人民法院的一部分，其受理案件的數量決定于最高人民法院內部的職能分工，七個巡回法庭分攤了原本由最高人民法院審理的案件，這本身已經是一種分流了，巡回法庭不受理的案件，最終還要歸結于最高人民法院。案件過多、工作量過大的根本原因是社會的進步和法制的進步，不論是否限制巡回法庭的受案范圍，隨著法治中國進程的推進，巡回法庭受理的案件肯定會原來越多，工作量也一定會越來越大，這是無法阻擋的趨勢，相較于繼續擴大最高人民法院的人員組織，還不如相對小的擴大巡回法庭。筆者建議，對于巡回法庭的受案范圍應遵循“案件種類從寬規定，具體受理從嚴把握”的原則，即在規定上擴大巡回法庭的受理范圍，但是在具體受理案件時，由各個巡回法庭根據具體情況對諸如“重大”、“復雜”等情況從嚴把握。

注 釋：

①11世紀中葉，法國諾曼底公爵威廉為爭奪英國王位進而征服英國的一場戰爭，這場戰爭既是諾曼人對外擴張的繼續，又是西歐同英國之間的又一次社會大融合。它以威廉的勝利而告終，對英國歷史的發展產生了深遠的影響。

②美國憲法第三條規定：合眾國的司法權，屬于最高法院和國會可不時規定和設立的下級法院。

③書·舜典.“歲二月，東巡守?！?/p>

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（責任編輯 徐陽）