促進肇慶“兩區引領兩化”戰略發展的稅收政策改革

摘 要：近年來，肇慶市政府提出了“兩區引領兩化”戰略發展的定位和方向。文章通過對肇慶市兩區28個重點企業的調研，針對新戰略對稅收政策提出了新的訴求，結合肇慶市實行“兩區引領兩化”戰略存在的稅收瓶頸，提出了推進“兩區引領兩化”戰略的稅收政策建議。

關鍵詞：戰略發展 稅收政策 肇慶市

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-141-03

位于廣東中西部經濟欠發達地區的肇慶市，區域特別，東接廣佛都市區，西聯祖國大西南，坐擁肇慶高新區、肇慶新區、粵桂合作特別試驗區、廣佛肇經濟合作區等重大發展平臺。站在新的歷史起點上，肇慶市委、市政府緊握區位、資源、文化、生態等比較優勢和后發優勢，提出了“兩區引領兩化”重大發展戰略，即以肇慶高新區引領新型工業化，以肇慶新區引領新型城市化。肇慶將通過高質高效發展，把肇慶國家級高新區打造成為現代科技工業城；通過高起點高標準建設，把肇慶新區打造成為低碳綠色理想城市，構建現代化、生態型的城市格局。

實行“兩區引領兩化”戰略，對稅收政策提出了新的訴求。稅收政策必須涵養稅收增收的后勁，促進財政收入的可持續增長，以建設新型工業化、生態化城市；稅收政策必須促進產業轉型升級，轉變經濟發展方式，推動肇慶創新型經濟更大進展；稅收政策必須有利于新形勢下的招商引資工作，營造良好投資環境，把肇慶建成產業結構合理、生態文明、環境優美、宜居宜業宜商宜游的新型工業生態城市；稅收政策及其配套政策還必須有利于人才引進和發展，以澤天下英才而用之，匯聚肇慶，創業興業。

一、實行“兩區引領兩化”戰略存在的稅收瓶頸

（一）主體稅源有待從傳統產業向現代產業過渡

從產業結構來看，肇慶目前的產業結構是“二、三、一”的格局，離“三、二、一”的目標還有較大的距離，服務業質量和總量嚴重偏低，產業結構不合理造成的深層次矛盾越來越突出。在第二產業內部，作為主體稅源的仍然是制造業（82%），電力、燃氣、水的生產和供應（12%）和采礦業（5%）等傳統產業，從這一角度看，肇慶經濟依賴于傳統產業的格局沒有改變。從第三產業內部對國稅收入的貢獻來看，公共管理和社會組織占61%；批發和零售業占21%；交通運輸業、倉儲和郵政業占8%；房地產占6%；金融業占3%；可以看出，第三產業中行政事業類占第三產業增加值的比重達61%，這些行業的發展與財政供給有直接關系；批發和零售業、房地產業、交通運輸業、住宿和餐飲業等傳統服務業占的比重較大，旅游、信息、咨詢、物流等新型服務業占稅收比重較低。上述分析可以看出，傳統服務業在肇慶第三產業中處于主導地位，新興現代服務業相對發展不足，行政事業性行業的發展對財政供給形成較大壓力。

（二）增值稅制約新型工業化、城市化建設

由于受市場經濟整體發育程度、宏觀調控環境、改革配套條件等多方面的局限，稅收的一些應有功能未得到充分發揮，影響了肇慶新型工業化、新型城市化建設和發展的進程。

第一，增值稅轉型不徹底。2009年實施的增值稅轉型改革效果明顯，但改革不徹底，不是完全的消費型增值稅。在增值稅的固定資產抵扣范圍上相對狹窄，固定資產抵扣范圍僅擴大到部分生產性機器設備等動產，而建筑物、構筑物等不動產以及以建筑物或者構筑物為載體的附屬設備和配套設施仍被排除在扣除范圍外，對于企業加大投資力度，改良升級生產性基礎設施難以起到足夠的刺激作用。

第二，知識密集型產業實際稅負較重。從行業類型看，資源型企業、有機構成比較高的資本密集型產業和人力資源投資大的知識密集型產業，隨著科技含量提高，企業的直接材料成本不斷降低，間接費用如研發費用、技術轉讓費用、科技咨詢費用等往往大于有形資產投入，能抵扣的進項稅越少，實際稅負較重。從增值稅看，企業在進行技術創新時，以研究開發費、技術開發費、購入的專利權和非專利技術等為主的間接費用的比例大大增加，不能進入進項稅額進行抵扣，增加了企業的稅負，也加重了企業技術創新的成本。從企業所得稅看，所得稅優惠領域多重視采用稅率式優惠，強調的是事后優惠，只有企業取得利益時才能享受此種優惠，沒有利益就無法享受優惠，顯失公平。

第三，企業初創期的稅負較重將制約企業的發展。企業初創或項目投產初期，需要大量的固定資產投資，盈利能力較弱甚至虧損，特別是科技含量高的企業，前期投入大，產品市場不確定，企業將承受較大的經營風險。然而在企業發展最困難的前期階段，投入的資金進行研發的同時，還得負擔相應的增值稅等流轉稅。

（三）企業所得稅政策支持新型工業化、城市化建設力度不夠

第一，稅收優惠設置條件較多，企業無法享受到實質的稅收優惠。例如現行政策規定，新辦企業自取得第一筆收入之日起，第一至三年免征企業所得稅，第四至六年減半征收企業所得稅，但限制在港口、碼頭、機場、鐵路、公路、電力、水利項目。新辦企業從取得收入起的兩三年內，實際上很少有企業盈利，特別是新辦的高科技企業，雖然對研發費用或者研發形成的無形資產可以加計扣除或攤銷費用，但產品生產要經過研究開發、試制、改進、生產等多個環節，企業在最初幾年大多處于虧損或者盈利不足狀態，往往無法享受此項稅收優惠政策。

第二，對于高新科技研發費用的稅收優惠措施仍然不足。新出的財稅〔2015〕119號文件規定，自2016年1月1日起，直接從事研發活動人員的工資薪金、基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金，以及外聘研發人員的勞務費用，允許加計扣除研發費用了。但企業為研發項目的人員培訓費、市場調查研究、效率調查或管理研究的費用，作為工業（服務）流程環節或常規的質量控制、測試分析、維修維護的費用，不適用稅前加計扣除政策，間接增加了企業的負擔。

第三，稅收優惠方式比較單一。目前的稅收優惠政策無法適應不同性質、不同規模企業的要求。對高新技術產業的稅收優惠主要是所得稅優惠，而很少涉及流轉稅的優惠，而且享受稅收優惠的對象主要是那些已經和能夠獲得技術開發收益、生產規模較大、盈利能力較強的企業，對那些尚處于技術研發階段以及需要進行技術改造的中小企業缺乏稅收優惠政策指引作用。

（四）資源綜合利用類產品減免稅政策存在滯后性

由于目前資源綜合利用類產品增值稅減免稅政策是2008年制定，其享受增值稅優惠政策的資源綜合利用類產品品種是采取列舉法列示。據肇慶某建材企業反映，隨著該企業研發力量的進步，同樣是利用廢渣生產的新產品，因為不屬于文件規定的特定建材產品范圍，無法享受增值稅優惠政策。免稅產品不得開具增值稅專用發票的規定，使購進資源綜合利用類免稅貨物的納稅人無法抵扣進項稅額，阻礙了資源綜合利用免稅產品的流通。例如：再生水、以廢舊輪胎為全部生產原料生產的膠粉、翻新輪胎、部分可深加工的特定建材產品等，由于其不得開具增值稅專用發票、不能抵扣進項稅額的規定，實際在形成最終產品時又征收了該部分已免征的增值稅款，免稅政策形同虛設。在增值稅擴圍的大趨勢下，特定建材產品免稅不得開具增值稅專用發票的規定就會成為增值稅擴圍后需要解決的問題。

（五）環境保護稅收主體稅種缺位

加快推進新型工業化、城市化的進程中，應更加注重環境保護，強化污染防治，避免走先污染、后治理的老路。我國尚未建立完整的環境稅收體系，目前只對廢水、廢氣、廢渣及環境噪聲征收，而對排放的其他污染物則未納入收費范圍，難以從根本上達到環境保護的目的。排污收費征收的隨意性較大，而且可以從企業生產成本中列支，并隨著產品的銷售轉嫁給消費者，出現“企業污染、社會承擔”的現象。

二、推進“兩區引領兩化”戰略的稅收政策建議

（一）改革增值稅政策，推動現代產業體系發展

1.實行全面的消費型增值稅，擴大抵扣范圍。建立低稅負的增值稅制，能夠減輕處于成長階段企業的稅負，建議更徹底地實行“消費型”增值稅，逐步取消增值稅轉型政策中的特殊規定，取消對部分固定資產抵扣范圍的限制，對企業用于節能、環保設備的投資給予增值稅進項稅抵扣，鼓勵企業投入生產性裝備的全面升級：對技改項目中我國不能生產而直接用于清潔生產的進口設備、儀器和技術資料應免征進口環節增值稅；對企業的技術轉讓費、研究開發費、新產品試制費和宣傳廣告費按10%的扣除率計算進項稅額等。對利用工業廢渣、廢氣生產的產品，在增值稅優惠政策中增列有關綜合利用資源產品的內容，引導企業加快工業廢棄物的綜合利用。

2.加大科研和技術開發的稅收優惠力度。企業基礎性的科研開發所需資金多，成果的不確定性和風險性較大，宜選擇事前稅收扶持。對研發費用，不論企業是否盈利，在初始年度或研究項目開始時據實稅前列支，盡量補償和降低企業技術創新投資的風險。應用型技術研究是建立在科技開發成果基礎上，可以采取事后的稅收鼓勵，采用稅率式和稅基式結合的優惠方式扶持，稅基式優惠如加速折舊、稅前扣除、投資抵免、虧損結轉、延期納稅等，更能充分調動企業從事科研和技術開發的積極性，鼓勵企業技術創新。

3.以稅收政策促進產業升級結構調整。稅收優惠應主要放在激勵和引導方面，政策手段的選擇上盡可能采用加速折舊、稅額抵免、費用加計扣除等間接優惠方式，引導產業健康發展。按照《廣東肇慶新區發展總體規劃（2012-2030年）》，重點打造節能環保、休閑養生和文化創意三個核心功能型產業，發展現代物流、商貿會展兩個支撐功能型產業。根據對應產業的項目、產品和服務的具體作用，實行減征或免征稅的政策。依據行業的不同特征，分類制定相應的差別稅收優惠政策。對國家重點扶持、擁有核心自主知識產權、符合相關條件的高新技術企業實行更低的稅率。適當放寬部分企業高新技術資格認定條件。對產品出口進行扶持，如實行文化創意產品的出口退稅或零稅政策。

（二）增強企業所得稅優惠的針對性，明確稅收政策的產業發展導向

1.加大對企業創新的稅收促進。一是對企業投資于技術創新和研究開發獲得的利潤減半征收企業所得稅。對企業投資于技術創新獲得利潤再用于技術創新投資，退還其用于投資部分利潤所對應的企業所得稅。二是對于進行國家規定項目的自主技術創新的投資可實施稅收投資抵免。三是允許企業把用于技術創新和研究開發投資的損失（或按照該虧損的一定比例）直接用于抵減其他投資的資本利得。四是加大虧損結轉力度。對用于特殊項目的技術創新和研究開發投入的虧損可允許一定期限的前轉，即退還一部分以前年度已納所得稅款。

2.加大對中小型企業的稅收扶持。中小型企業是新型工業化、城市化進程中的重要組成部分。應該充分發揮稅收優惠政策作用，營造有利于中小企業發展寬松的環境，支持中小型企業的創立和發展。降低中小企業稅收優惠稅率，對中小企業，尤其是高科技型中小企業，利潤低于一定額度的，可考慮只實行低于10%的優惠稅率，有利于中小企業籌集資金。要適當擴大新辦企業定期減免稅的適用范圍，延長其減稅的期限。對中小企業的虧損，延長虧損彌補期至10年。提高中小企業業務招待費、業務宣傳費、廣告費等費用扣除標準。盡快制定專門針對中小企業從事科研創新的稅收優惠政策，鼓勵中小企業從事研發活動。

3.加大對企業節能環保的稅收促進。稅收優惠政策要有效引導和鼓勵企業積極開展資源綜合利用、從事有利于環境保護的無污染的產品和清潔生產。應及時修訂《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》，加大對資源綜合利用的稅收優惠力度。對利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的企業，將減計企業所得稅應稅收入的比例提高到70%，即減按應稅收入的30%計征企業所得稅。

（三）加大消費稅、所得稅、增值稅的調節功能，促進生態循環經濟的發展

1.適時擴大消費稅征收范圍。應將無法回收利用或難以降解的材料制造的產品納入消費稅征收范圍。對那些資源消耗量大，使用中可能對環境造成破壞，有相關“綠色產品”可以替代的消費品，如一次性生活用品、含磷用品、原漿紙等也應納入消費稅征收范圍。此外，應根據不同產品對環境影響的程度和資源的耗費水平，設計消費稅差別稅率。對使用不可再生資源、稀缺資源生產的消費品以及超過國家能源消耗標準的產品從重征收，以節制對使用資源的消費；對資源消耗量小、不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品以及使用新型或可再生能源的低能耗交通工具等征收較低的消費稅；對于循環利用資源生產的產品和達到節能和環保標準的消費品免征消費稅。

2.在增值稅方面加入處理三廢等方面的環境保護設備優惠。2009年國家取消“廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”和“生產企業增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按廢舊物資回收經營單位開具的由稅務機關監制的普通發票上注明的金額，按10%計算抵扣進項稅額”的政策，對部分再生資源型企業影響較大，如肇慶高新區的廢舊紙品回收生產企業、廢舊輪胎回收生產企業均受到直接影響，不利于高新區循環經濟是發展。此外，企業購置的具有關鍵性、節約能源效益顯著，且因價格因素制約其推廣的大型節能設備和產品，國家在一定期限內應實行一定的增值稅減免優惠措施。

3.在企業所得稅方面加入有利于環境保護的條款。對企業環保設備投資達到一定比例，可以享受一定程度的稅收優惠；對生產節能環保產品的專用設備可以實行加速折舊方法計提折舊；對利用“三廢”生產的產品所得應免征企業所得稅；對企業采用先進環保技術、改進環保設備、改革工藝、調整產品結構所發生的投資，應給予稅收抵免等優惠政策。

（四）推進資源稅和環境稅改革，促進資源節約、節能減排和環境保護

近年來，肇慶在通過承接雙轉移促進經濟總量迅速擴張的同時，生態破壞和環境污染問題驟然嚴重。因此，一方面要通過資源稅改革實現資源、能源的節約使用，實現經濟發展方式的轉變。另一方面，要借助于開征環境稅來實現減少溫室氣體排放和保護生態環境的目標。一是對有利于節約資源、保護環境的行業和企業要給予稅收政策支持。如對利用“三廢”的生產行業和產品、生產環保產品的產業、對使用環保建材的建筑企業等要予以減免稅費。二是對不利于環保的企業和行為要借助懲罰性的抑制手段，充分發揮稅收政策的約束作用。

（五）改革個人所得稅和配套財政返還政策，加大對人才的財稅優惠力度

擴展高科技人才的外延，把具有熟練技能的人員、擁有豐富專業知識的人員、創造型科研和教學人員、高素質的管理人員等高端人才納入其中。要強化對高科技人才個人所得稅的優惠措施：如提高高科技人才個人所得稅的免征額；對高科技人才取得技術成果和技術服務方面的收入在計算個人所得稅應納稅所得額時實行減征政策，建議減按應納所得稅額減征30%～50%；對企業、高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人的有關獎勵，予以免征個人所得稅的優惠政策，鼓勵和提高各類科技開發人才開展科研創新的積極性與創造性。凡符合《肇慶市引進和培養高層次人才實施辦法》《肇慶高新區鼓勵引進高層次人才實施辦法》相關規定的優秀人才，取得的由縣、市、區以上人民政府、高新區管委會以財政專項撥款形式發放的各類津貼、補貼，免征收個人所得稅。

（六）實施區域性稅收優惠政策，促進粵桂經濟欠發達地區發展

首先，建議以肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區等為依托，加大西江走廊產業發展的稅收扶持力度，賦予肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區特殊財稅政策。例如，肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區新增的地方財政、稅收、行政事業性收費要全額用于本區域建設，提高本區域增值稅和所得稅地方分成比例。將粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區內高新技術產業或戰略性新興產業領域的企業列入《西部地區新增鼓勵類產業目錄》，享受西部大開發財稅優惠政策。

第二，建議肇慶新區、肇慶高新區、粵桂合作特別試驗區、粵桂產業合作示范區內高新技術產業或戰略性新興產業領域的企業，獲利年度起3年內按有關規定提取風險補償金可稅前扣除，允許新區內高新技術產業，產值加技術性收入達到年產值60%以上，所得稅可以按10%征收。

第三，肇慶仍屬于經濟欠發達地區，建議國家和省實施相對獨立和有差別的增值稅政策，支持肇慶主導產業和特色產業如文化創意、新材料、生物制藥、食品加工等快速發展。同時，制定鼓勵經濟欠發達地區承接發達地區產業轉移的增值稅優惠政策，包括稅率優惠、抵扣優惠等，在支持發達地區經濟轉型的同時，改善欠發達地區的產業結構和就業結構。

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[4] 黎昌衛.促進新型工業化建設的稅收激勵機制研究.涉外稅務，2012（10）

（作者單位：肇慶學院 廣東肇慶 526060）

（作者簡介：蔡芝兒，肇慶學院經濟與管理學院副教授，研究方向：稅收與經濟。）

（責編：賈偉）