邊境民族地區精準扶貧模式創新研究

葉慧　李俊杰

摘要：邊境民族地區是我國全面建成小康的“洼地”，精準扶貧需要創新思路。通過對位于中越邊境的廣西壯族自治區崇左市調查，該市借助經濟開放實施邊貿扶貧、借助政治主導實施第一書記產業聯盟扶貧、借助社會參與實施百企聯百村扶貧、借助文化建設實施教育精準資助扶貧、借助生態維護實施美麗鄉村旅游扶貧，取得了較好的扶貧效果。為提高扶貧模式創新效果，扶貧工作還需要從政策引導、貧困戶識別、項目運行、資金整合、績效考核等方面加強管理。

關鍵詞：邊境民族地區；精準扶貧；模式創新；調查

全面建成小康社會是全國各族人民的共同愿望和中華民族偉大復興的奮斗目標。與內陸地區相比，邊境民族地區在自然條件、經濟基礎、公共服務、人口質量等方面仍有很大差距，猶如全國小康社會建設中的一塊“洼地”。同時，邊境民族地區在地緣政治、國家安全方面又具有政治“高地”的特性[1]。因此，邊境民族地區的貧困問題不僅是一個扶貧問題，更是一個戰略問題[2]。邊境地區的減貧和發展對于我國的經濟發展、國防安全、社會穩定都具有重要意義。

進入二十一世紀以來，邊境民族地區貧困問題已經從解決溫飽為主要任務的階段，轉入到鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、縮小發展差距的新階段。扶貧開發工作由過去“漫灌式”區域開發向“滴灌式”精準扶貧轉變。精準扶貧是針對不同貧困環境、不同貧困家庭實際狀況，運用科學程序對扶貧對象進行建檔立卡實施精確識別、精確幫扶和精確管理的扶貧方法。習近平總書記對精準扶貧提出了“六個精準”的具體內容：“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準?！盵3]根據這一理念，精準扶貧的工作方式在邊境地區需要系統設計和制度創新。

廣西壯族自治區有8個邊境縣（市、區）與越南接壤，陸地邊境線長1020公里。崇左市是廣西陸地邊境線最長的地級市，具有邊境地區、民族地區、貧困地區的多維特征，是廣西邊境地區的典型和縮影。本文以廣西崇左市為例，剖析邊境民族地區貧困問題的特殊性，歸納精準扶貧創新模式的實施狀況，提出創新精準扶貧的相應管理措施，由此為邊境民族地區的精準扶貧創新提供可借鑒的實踐模式。

一、廣西邊境地區貧困問題的特殊性

（一）經濟發展的特殊性。

主要體現在邊境地區產業基礎薄弱，經濟發展的利貧性作用有限①。歷史上，受中越戰爭的影響，廣西邊境地區農村基礎設施落后，地方經濟發展難度較大，與內陸地區經濟差距不斷拉大。主要表現在，農村二三產業基礎十分薄弱，集體經濟發展不足。同時，受耕地少、山地多的客觀條件限制，傳統種養殖業也無法成為地方支柱產業。雖然與東盟的外貿是地區經濟發展的重要支柱，但是對外貿易對貧困邊民增收的作用極其有限。家庭式邊貿拼車②是邊民主要互市方式，但這種方式只針對有邊民證的邊民，且每天互市商品的免稅價值有限定，邊民只能處于貿易流通鏈的最底端，賺取少量的打工收入，大部分的貿易利潤被外地客商賺取，因此這種傳統的邊貿互市方式給貧困邊民增加的收入極其有限，不足以成為貧困邊民脫貧致富的重要支柱和來源。根據崇左市扶貧辦統計資料，截至2014年，該市共識別出貧困戶134288戶、貧困人口455547人，貧困發生率約為18.7%，高于廣西9.8%的同期水平，更高于全國農村7.2%的平均水平[4]，扶貧工作成為該地區經濟發展的一大難題。

（二）政治維穩的特殊性。

主要體現在國防安全戰略地位突出，貧困問題不利于固土戍邊。邊境地區是維護國家安全的第一道防線。就崇左市而言，上世紀七十年代末，這里曾是中越自衛反擊戰的戰場，在這里“一個村民就是一個哨兵，一個村就是一個哨所”。如果廣西邊境地區的邊民能夠富裕起來，他們就會愿意扎根這里，自然就是守衛邊境的最好的“士兵”。然而，由于當地貧困程度較深，許多年輕力壯的勞動力選擇到附近的廣東省等發達地區打工，導致邊境地區年輕男子人口銳減，不利于固土戍邊，給國家安全帶來了很大隱患。

（三）社會治理的特殊性。

主要體現在社會問題復雜，貧困人口動態管理難度大。由于處于中越邊境，再加上頻繁的對外貿易，邊境地區人口流動性較強。據筆者調查，在崇左市最靠近越南的憑祥市17萬人口中，流動人口就高達7萬人，流動人口管理成為社會管理的難題。由于邊境地區流動人口數量較大，導致政府在開展扶貧工作時，難以對貧困人口進行長期的動態管理，相關扶貧政策也難以得到落實。

（四）文化建設的特殊性。

主要體現在部分邊民“等靠要”思想嚴重，貧困文化導致貧困惡性循環。就崇左市而言，由于固土戍邊的需要，在中越邊境0—3公里的邊民享受政府提供的各種優惠政策，提高了邊民生活水平，但也帶來部分邊民“等靠要”的思想。部分年輕力壯的邊民脫貧意識不強，收入低而不思生產，每月生活高度依賴政府補貼或親友救濟，貧困程度越來越深，與其他人的收入差距越拉越大，“等靠要”的貧困文化導致貧困惡性循環。

（五）生態維護的特殊性。

主要體現在邊境地區水土資源匱乏，生態脆弱性加劇貧困。就崇左市而言，該市處于滇桂黔石漠化片區，生態環境具有“山多、坡陡、水低、土薄、地瘠”的特征，靠近越南的邊境縣市耕地資源非常貧乏，人地矛盾突出。該地區無法像平原地區可以開墾出連片種植地，農業難以形成規?；洜I，貧困邊民利用傳統農業增收脫貧的難度較大。

二、廣西邊境地區精準扶貧創新的“五種模式”

為實現2020年全面建成小康社會戰略目標，廣西邊境地區加大精準扶貧力度，創新精準扶貧模式，力保在2020年實現貧困人口全面脫貧目標，與全國及廣西自治區同步全面建成小康社會。就崇左市而言，通過創新“借助經濟開放實施邊貿扶貧、借助政治主導實施第一書記產業聯盟扶貧、借助社會參與實施‘百企聯百村扶貧、借助文化建設實施教育精準資助扶貧、借助生態維護實施美麗鄉村旅游扶貧”等“五種模式”，努力實現精準扶貧。

（一）經濟開放上的扶貧模式創新：邊貿扶貧

邊貿扶貧模式是利用國務院給予的“邊民每人每天交易8000元全免關稅”的優惠政策，由地方政府提供財政專項扶貧資金和其他優惠政策，以“合作社+邊民+企業+金融”的模式運行。其實施機制見下圖1。

根據圖1，邊貿合作社由投資公司組建，邊民向金融部門辦理小額貸款來出資入社，地方政府根據小額貸款政策進行貼息，邊貿合作社對貸款資金進行投資管理。通過合作社，社員在從越南供貨商購入互市商品后，可通過合作社銷往國內收購商，從而進行互市貿易交易。

崇左市海潤邊貿合作社是邊貿扶貧創新模式的典型案例。該合作社于2014年4月成立，合作社屬農民互助性經濟組織，合作社規定農民社員占總數80%以上，年終按利潤總額60%作為社員分紅、20%作為合作社發展基金、20%作為合作社管理費用進行管理。目前，入社社員已壯大到1500人，其中貧困戶299戶563人，真正實現“真邊民、真交易和真實惠”的精準扶貧目標?！罢孢吤瘛笔侵钢挥芯嚯x越南邊境0—20公里的邊民才能辦互市證，才能入社；“真交易”是指所有邊貿交易要通過合作社的結算中心交易，由此解決邊民與市場對接難題，解決傳統家庭式邊貿拼車帶來的交易量過小問題；“真實惠”是指社員可以享受免費或低價辦理互市證的優惠政策，享受小額貼息貸款政策，以及年底可獲得合作社分紅收入。按照現行模式運營，入社的貧困邊民預計可實現年增收6000元。預計到2018年，通過邊貿扶貧，可帶動邊境地區25%貧困人口脫貧。

（二）政治主導上的扶貧模式創新：第一書記產業聯盟扶貧

第一書記產業聯盟扶貧是由邊境地區的縣黨委、政府為主導，以第一書記為主體，以專業合作社和龍頭企業為依托而形成的縣鄉村三級扶貧模式。通過這種模式，培育和發展貧困村特色產業，帶動貧困邊民脫貧致富。其實施機制見圖2。

根據圖2，主要有三大聯盟：一是組織聯盟?？h委組織部成立“第一書記產業聯盟”領導小組，領導小組成員由各村第一書記和縣基層辦、扶貧辦等部門負責人擔任；二是產業聯盟。通過設立聯盟成員QQ群、微信群、飛信群和信息速遞箱，及時公布各村合作社生產、銷售等情況，促進交流和互學互創；三是銷售聯盟。產業聯盟成員利用各種交易會、訂貨會等交流平臺，組織合作社主動接觸市場，拓寬銷售渠道。

崇左市龍州縣是“第一書記產業聯盟”扶貧模式的典型案例。2012年以來，龍州縣以第一書記為主導，在全縣33個貧困村實施“第一書記+農民專業合作社+龍頭企業+黨支部”的扶貧模式，通過抱團營銷，降低市場風險，從而培育貧困村特色產業。為了幫助貧困邊民脫貧致富，當地龍頭企業給予貧困戶每戶5000元幫扶資金作為入股資金，將他們吸納進合作社，通過合作社經營，社員每年可分到500 元至6000元不等的紅利，有效地促進了社員增收[5]。第一書記產業聯盟項目的實施，推動了貧困縣特色產業發展和貧困村群眾生產生活條件改善。

（三）社會參與上的扶貧模式創新：百企聯百村扶貧

“百企聯百村”模式是指“民營企業對口幫扶整村脫貧行動”，是社會扶貧的模式之一。其實施機制見下圖3。

根據圖3，這種模式強調發揮民營企業的作用，通過由政府組織牽頭，讓一個（或多個）民營企業對一個（或多個）貧困鄉村對口幫扶，從產業扶貧、就業扶貧和教育扶貧等方面開展“百企聯百村”幫扶脫貧項目。在產業扶貧方面，企業對貧困村進行投資發展邊境貿易及邊境旅游業等特色產業；在就業扶貧方面，企業吸納貧困村村民到本企業就業；在教育扶貧方面，企業對貧困村有勞動能力和意愿的村民開展職業技能培訓，為企業發展培養和儲備技術人才。

“百企聯百村”模式不僅僅是資金上的給予，而是強調更好地開發和利用當地的優勢，增強貧困邊民自我發展的能力。據崇左市扶貧辦統計，截至2014年底，全市已組織、發動207家民營企業結對幫扶207個貧困村，村企共建覆蓋率達100%。民營企業累計直接投入幫扶資金1700多萬元，協調落實幫扶項目21個，涉及資金5900多萬元，舉辦各類技術扶貧培訓班60期，培訓學員1800余人次，解決貧困鄉村剩余勞動力6000余人。[6]“百企聯百村”模式通過企業對口幫扶，真正實現企業和貧困鄉村的共同發展。

（四）文化建設上的扶貧模式創新：教育精準資助扶貧

教育精準資助扶貧模式是以政府扶貧部門和教育部門為主導，吸納社會民營企業、公益組織、愛心人士，通過多種方式資助農村貧困家庭學生進行基礎教育、高等教育和職業教育。其實施機制見下圖4。

根據圖4，該模式包括精準識別、精準幫扶、精準管理三個環節。在精準識別方面，扶貧部門按照規定程序和要求精準識別出農村貧困戶和貧困人口，為定戶、定人幫扶奠定基礎；在精準幫扶方面，扶貧部門為在校在讀的農村建檔立卡貧困戶子女確定幫扶干部；在建立貧困學生資助管理信息系統方面，教育部門在扶貧部門建立的貧困戶電子信息管理系統的基礎上，建立貧困戶學生資助管理信息系統，對貧困家庭子女享受資助情況從小學開始進行全程跟蹤，并實行學費全免、生活費補助和扶貧培訓補助等扶持政策。

2014年以來，崇左市按照定點、定向的原則，對農村貧困家庭子女，構建定戶、定人的教育精準資助扶貧體系，從小學開始全程追蹤貧困學生，并給予多元資助。根據崇左市教育局年度工作報告，2014年崇左市共發放各類補助資金15175.171萬元，受助學生153156人。其中，學前教育入園補助項目共資助兒童17666名，發放入園補助金870.42萬元；義務教育階段寄宿生生活補助費項目共資助學生103150人，發放資金11258.999萬；普通高中國家助學金資助項目資助學生10449人，發放資金1552.2萬元；普通高中免學費項目受助12598人，實際免學費資金共646.972萬元；中等職業教育免學費項目資助學生7604名，發放資金728.98萬元；中等職業教育學生國家助學金項目資助學生1689名，發放資金117.6萬元。教育精準資助扶貧模式通過教育來改變部分邊民“等靠要”思想，從而阻止貧困代際傳遞。

（五）生態維護上的扶貧模式創新：美麗鄉村旅游扶貧

美麗鄉村旅游扶貧模式是在廣西自治區“美麗廣西·生態鄉村”建設目標和戰略布局下，依托當地旅游資源，在政府財政資金的支持下，通過基礎設施建設和旅游扶貧規劃，與投資公司合作，通過農民土地入股方式發展農村旅游產業。其實施機制見下圖5。

根據圖5，扶貧主體涉及政府、農戶和企業三方。政府從三個方面進行扶持：一是通過交通基礎設施建設、農村危房改造、農村環境綜合治理，開展“美麗廣西·生態鄉村”建設。二是培養鄉村旅游從業人員，將旅游管理、營銷、導游、接待人員納入扶貧培訓計劃。三是利用媒體平臺宣傳鄉村休閑旅游。農戶從土地入股、生態旅游區務工、提供農家食宿、特產銷售和旅游服務等四個方面參與。企業從三個方面進行規劃：一是構建“食、宿、購、娛”生態旅游區，“工、農、科、貿”一體的農業產業聯合體；二是成立專業合作社，優先安排旅游區村民用工；三是給予村中老人養老孝金和村民子女助學金。

崇左市新鳴村板小屯是美麗鄉村旅游扶貧模式的典型案例。板小屯距邊境線10公里，以邊關風情游為切入點建立生態旅游示范區，探索了“清潔鄉村—旅游產業—促農增收”的“富農模式”。該村屯共有3個村民小組，約92戶420人。板小屯引入道紀投資有限公司，并由本屯群眾以土地入股成立合作社，投資公司和合作社優先安排本屯村民用工，實際解決本屯約80人的就業問題。同時，此扶貧項目每年給村民帶來土地分紅收入、農家食宿收入、務工收入及其他服務收入等約400萬元。投資公司還給予該村屯65歲以上老人每年800元養老孝金，對村民子女考上大學給予5000元助學金，對民俗民風活動及婚喪嫁娶也有一定經濟支持。

三、促進廣西邊境地區精準扶貧模式創新的輔助措施

（一）加強精準扶貧政策法規管理。政策法規在精準扶貧模式實施過程中具有約束和引導作用，由于邊境地區貧困的特殊性，政策法規制定和執行也要有別于內陸地區。邊境地區精準扶貧政策法規不僅包括扶貧開發政策，還應涉及經濟、政治、社會、文化和生態多維度的相關政策條款，例如興邊富民政策、社會保障政策、教育文化政策、社會治理法規等。同時，要吸收跨境民族的一些具有先進文化的村規民約，將精準扶貧列入村規民約中，讓精準扶貧深入民心。此外，還要提高邊民的法律意識，維護邊境地區社會治安穩定。通過完善精準扶貧相關政策法規，形成政府高度重視、邊民積極參與、政策疊加出臺的邊境地區扶貧開發工作新格局。

（二）加強精準扶貧識別機制管理。精準扶貧識別的對象是家庭人均純收入低于農村扶貧標準的農村居民。邊境地區精準扶貧識別機制包括如下程序：一是確定各地貧困人口指標。將貧困人口指標從上級行政區域到下級區域逐級規模分解。二是確定扶貧對象。各級政府通過宣傳部署，由農戶申請，村民代表大會民主評議確定扶貧對象。三是審核扶貧對象。按照村委會和駐村工作隊、鄉鎮人民政府、縣扶貧辦進行三次審核和公示。四是錄入系統和確定結對幫扶。申請者填寫《貧困戶登記表》，扶貧辦將其錄入系統并確定結對幫扶的名單。同時，考慮到邊境地區政治維穩的特殊性，建議將社會穩定風險評估機制引入精準扶貧建檔立卡工作中，實現扶貧開發與社會穩定工作兩結合、雙促進。

（三）加強精準扶貧項目運行管理。精準扶貧項目不僅要考慮項目立項，還要考慮項目實施和后期管理。在上述扶貧模式中，邊貿扶貧項目要注意協調投資企業、邊貿合作社、邊民、越南供貨方、國內購買方之間的利益鏈條；第一書記產業聯盟扶貧項目要加強各村第一書記之間的溝通和協調，確定各村優勢互補的特色產業，分擔市場風險和共享市場收益；“百企聯百村”扶貧項目要根據村實際制定產業扶貧項目，要以培養勞動能力為主制定就業扶貧項目，要長期落實教育扶貧項目；教育精準資助扶貧項目不是簡單地讓干部對貧困家庭學生捐款捐物，主要是向他們宣傳各類資助政策，協助他們申請并落實各項教育資助，同時鼓勵他們堅持求學；美麗鄉村旅游扶貧項目要加強旅游產業及服務業項目的跟蹤管理與維護。

（四）加強精準扶貧資金整合管理。由于資金整合體制的缺陷與部門利益的不同，來自各方面的扶貧資金無法做到有效整合。因此，要統籌各部門和各行政區域的利益，加大對資金的整合力度，促進扶貧項目順利實施。一是加強組織領導。以縣分管領導為組長，各行政部門為成員，組成扶貧項目領導小組，整合各部門相關扶貧資金。二是加強跨行政區劃協同扶貧管理。對跨行政區劃的扶貧項目，定期召開各區域負責人聯席會議，落實資金整合和項目實施工作。三是加強監管力度，防止資金被騙取冒領、擠占挪用、損失浪費等現象的發生。

（五）加強精準扶貧工作績效管理。扶貧工作應當建立績效考核機制，并把這種考核機制與檢驗、考評干部政績工作進行掛鉤?？冃Э己藘热莶粌H要考慮項目運行效率，還要考慮扶貧項目的利貧性。例如，邊貿扶貧項目要爭取讓更多的貧困戶參與合作社經營，更多地分享分紅收益；第一書記產業聯盟扶貧要加強特色產業對貧困村集體經濟培育的作用；“百企聯百村”扶貧項目要吸收更多的有勞動能力的貧困人口就業和培訓；教育精準資助扶貧要真正定位于貧困家庭學生；美麗鄉村旅游扶貧要加強旅游產業及服務業對貧困戶收入增加的作用。通過績效管理，加強扶貧項目和貧困戶之間的關聯性，由此確保貧困人口脫貧的穩定性，減少返貧現象出現。

注釋：

①利貧增長最早由Chenery 和Ahluwalia（1974）建立的增長再分配模型提出，是近年來減貧問題研究的新理論，也被稱為益貧增長或親貧增長，就是有利于貧困人口發展的經濟增長模式。

②“家庭式”邊貿拼車，是指以家庭為單位，由邊民家庭成員持邊民證組合起來，在邊民互市貿易點將每人每天可享受8000元免稅額度的生活用品通過拼車方式運進境內，每次最多限定為5人，互市商品總價值為4萬元。

參考文獻：

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[4]國家民族事務委員會經濟發展司.國家民委發布2014年少數民族地區農村貧困監測結果[EB/OL]. http：//www.seac.gov.cn/art/2015/4/15/art_31_225897.html，2015-04-15.

[5]陳秀隆.一年減少貧困人口6萬余[N].廣西日報，2015-3-12（012）.

[6]陳秀隆.百企聯百村 真情謀發展[N].廣西日報，2015-07-02（008）.

（作者單位：中南民族大學公共管理學院）

責任編輯：欣文