會昌縣涉農資金整合的實踐與思考

宋震生

摘要：2015年以來，江西省會昌縣被確定為省級財政支農資金整合試點擴大縣。近一年來，會昌縣上下聯動、多方謀劃，切實抓好涉農資金整合工作，在提高財政資金使用效益、解決農業發展資金困難等方面取得了一定的效果。但也存在一些問題，急需采取措施加以解決。

關鍵詞：涉農資金整合；提高使用效益

加強各類財政資金整合，是創新財政工作機制，解決當前財政投入分散、效益不高，實現公共財政資源優化配置的有效手段。對于財力有限的農業縣來說，加強涉農資金的整合，更是集中財力辦大事，加快農業現代化建設的重要舉措，是實現“農業強起來、農村美起來、農民富起來”目標的重要途徑。

2015年以來，江西省會昌縣被確定為省級財政支農資金整合試點擴大縣。近一年來，會昌縣上下聯動、多方謀劃，切實抓好涉農資金整合工作，在提高財政資金使用效益、解決農業發展資金困難等方面取得了一定的效果。但也存在一些問題，急需采取措施加以解決。

一、會昌縣涉農資金整合的主要做法和成效

（一）主要措施

一是設立機構，落實責任。會昌縣按照要求成立了由縣政府主要領導為組長的涉農項目資金整合工作領導小組，并以分管縣領導為副組長，成員單位由縣農工部、發改委、財政局、扶貧辦、水利局等數十個部門組成。領導小組下設辦公室，設在縣財政局；辦公室下設兩個工作小組，一是項目規劃實施組，由農工部牽頭負責，二是資金保障組，由縣財政局牽頭負責。

二是建章立制，規范操作。先后制定了《會昌縣涉農資金整合試點工作實施方案》和《會昌縣涉農整合資金使用管理辦法》，對所涉有關操作事項給予了明確。在資金整合范圍方面，除農民直補資金、退耕還林補貼、林業專項試點資金、救災資金和上級按規定指定地域范圍和特定任務的項目資金外，將各級財政安排的列入“農林水事務支出”科目的專項資金，以及農村土地整理等與農業生產經營直接相關的資金納入整合范圍。在資金整合方式方面，對不同的資金來源采取不同的整合方式，即對中央財政資金以及根據中央要求地方配套安排的資金，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、形成合理”的原則和“同乘一輛車，各坐各的位”的思路來安排使用（對按規定需上報中央有關部門審批的項目資金，按程序報批）；對除根據中央要求地方配套安排的資金之外的省財政安排的涉農專項資金，按照省里整合方案的要求執行；對其他涉農專項資金，在合規合法的前提下，由會昌縣對性質相同、用途相近、管理相似的資金，結合實際自行安排使用。在資金整合使用方向上，重點解決制約會昌縣現代農業發展的瓶頸問題，以主導產業、重大項目和優勢區域為導向。

三是明確程序，強化監管。在項目申報審批上，會昌縣主要把好兩個關口：向上申報涉農項目，必須先由業務主管部門先報送至涉農項目資金整合工作領導小組審核審批后，方可再報送至上級對口部門；對已納入整合范圍的資金，落實到具體項目時，必須由業務主管部門先報送至涉農項目資金整合工作領導小組審核審批后，方可付諸實施，且不得擅自變更實施內容。在項目具體實施上，要求責任單位必須從兩個方面依法依規實施：對工程建設類項目，必須按規定履行項目預算評審、招投標、竣工決算等程序，實行項目公示制、法人負責制、招投標制、監理制；對非工程類補助項目，采取“先建后補”、“以獎代補”、“民辦公助”等形式實施。在項目檢查驗收上，必須由項目實施的牽頭單位，聯合相關項目申報和管理部門提出驗收計劃報縣領導小組后，再根據實施建設方案開展竣工驗收，并做好迎接上級檢查驗收工作。在項目監督管理上，由審計、財政、監察等部門對項目實施和資金使用情況進行監督檢查，完善事前、事中、事后全過程監管機制。

（二）取得成效

自開展涉農資金整合工作以來，會昌縣根據制定的涉農資金整合實施方案和管理辦法，探索對不同部門安排的資金性質相同的項目進行整合的思路，緊緊圍繞產業發展布局和財政支農重點項目安排，確定以臍橙、油茶、蔬菜、生豬、煙葉等幾大產業為主導，形成了以現代農業生產發展、高效節水灌溉、旱作農業等財政支農項目為整合原動力的平臺。不斷完善涉農資金橫向、縱向整合機制，發揮財政資金“四兩撥千斤”的導向作用，取得了較好的資金整合效應。

一是整合產業扶貧資金2800萬元。主要用于兩個方面：一般產業發展，包括煙葉種植、果業種植產業、生豬肉牛肉羊養殖產業、柑橘黃龍病防治、毛竹產業、油茶產業、芙蓉李產業等；精準扶貧（用于建檔立卡貧困戶）產業發展，包括精準扶貧產業貸款貼息、油茶種植、毛竹種植、臍橙種植、獼猴桃芙蓉李楊梅枇杷板栗等、茶葉種植、蔬菜種植、生豬肉牛肉羊、蜜蜂養殖、水產養殖、土地流轉補助、貸款風險補償金、貧困戶技術培訓等。

二是整合中央專項彩票公益金1000萬元，支持革命老區扶貧開發。主要用于現代農業及鄉村旅游開發等，包括周田鎮產業道路開發、中村鄉產業道路建設、筠門嶺旅游開發、站塘高排小密產業化基礎設施建設等。

三是整合農業綜合開發產業化項目資金213萬元，主要用于扶持果業產業合作社的規模發展。

四是整合農村中小學教育專項資金267萬元。主要用于調減7所項目學校結余資金，增加7所項目學校缺口資金，結合實際調整3所項目學校資金用途。

通過整合項目的實施，會昌縣種養規模不斷擴大，養殖效益明顯增加，農村社會事業基礎設施明顯改善，美好鄉村建設步伐加快，整合效果初步顯現。特別是結合現在的精準扶貧工作，會昌縣7萬多貧困戶從政策中獲得扶持，極大地帶動了廣大農戶產業脫貧的積極性。

二、會昌縣涉農資金整合試點工作存在的問題

（一）資金整合規模有限。根據江西省涉農資金整合試點現行政策，中央資金及其地方配套資金應在相關資金管理辦法框架內按照“渠道不亂、用途不變”的原則使用，中央資金較難真正整合，而中央資金及其配套資金占了整個涉農資金的大部分比重?，F有省市下達的涉農資金中也有很大一部分屬于“戴帽”安排，從而造成實際能夠整合的資金規模有限。

（二）資金整合水平較低。由于各類涉農專項資金涉及主管部門眾多，資金管理辦法、使用界限各不相同，且多以“條條”為主，導致很多資金的整合只是停留在地點上、空間上項目堆砌式整合的初級階段，無法實現部門資金統一管理、統一實施。如果完全由試點縣自主整合和安排，各類檢查驗收則難以達到上級相關部門要求，上級部門審計也難以過關。

（三）資金整合時效打折。根據要求，納入整合范圍的資金應由省市相關部門切塊提前下達到縣，由試點縣自主確定具體項目、地點、內容后報省市備案，試點縣在年初即可根據省市下達的切塊資金做到“早部署、早謀劃”。但目前大部分涉農資金項目仍需逐級申報和批復，資金也分項目分年度分批次下達，造成縣里無法將項目統一安排實施，資金使用時效上打了折扣，受了限制。

（四）資金整合協調不暢。目前，會昌縣直接分配與管理農業項目資金的部門有一二十個，但涉農資金整合工作主要由財政部門在推動。財政部門雖然掌握資金安排的總體情況，但不是資金的具體使用和項目主管部門；各涉農部門有不同的利益和出發點，一些部門的整合意識不強，不敢擔當，責任不清，導致跨部門協調難度較大，有些整合措施難以落實。

（五）資金整合規劃不全。少數項目主管部門不能結合本縣實際科學制定規劃，篩選符合本地的主導產業和重點項目不到位，整合重點不清晰；對項目區缺乏統籌規劃，致使項目申報不集中，各類涉農資金難以實現“捆綁使用”。

三、進一步做好涉農資金整合工作的建議

（一）加強頂層設計，自上而下從體制機制方面推進整合工作

1.允許打破資金界限。在不突破農業、農村、農民“三農”范圍的大前提下，建議允許試點縣打破各類涉農資金使用界限，從而賦予縣級政府更大自主權。這樣，縣一級就可以根據項目的輕重緩急和資金整合計劃自主安排資金和項目，對不同渠道來源但性質類似的資金項目，自主選擇實施部門，統一實施、統一管理。

2.實行資金切塊下達。建議省市盡快改變以往逐個項目申報和批復的做法，參照革命老區轉移支付資金管理辦法，對涉農資金在年初盡量做到切塊下達，由試點縣按照整合計劃早安排、早部署、早實施，真正賦予試點縣項目立項權、審批權。同時，試點縣需就項目安排報省、市備案。

3.擴大整合資金范圍。建議將農村公路硬化維修、環境保護與治理、城鄉垃圾處理、電子商務進農村等與“三農”密切相關的專項資金，一并納入整合范圍。

（二）加強貫徹落實，針對薄弱環節采取有力措施推進整合工作

1.以規劃為龍頭整合項目。一方面，要科學制定涉農資金整合的中長期規劃和年度計劃，進行通盤設計和系統安排。特別是結合“十三五”發展規劃的編制，抓緊制訂和完善農業農村、水利交通基礎設施等專項規劃，明確一個時期內各專項建設的總體目標、主要任務、工作重點以及重大舉措，逐步形成按規劃統籌項目、按項目安排資金的投資管理新格局。明確每年涉農資金整合安排的重點領域和項目，以規劃定項目，圍繞項目整合資金；另一方面，要結合羅霄山片區總體規劃和精準扶貧工作，重點支持優勢產業，集中財力建好幾個重點項目，打造幾個優勢區域，形成示范帶動效應。同時，兼顧偏遠邊窮地區的發展需求，防止資源過度集中優勢地區，保證協調發展。

2.以協調為手段推動整合。涉農資金整合領導小組要加強協調工作，要求各涉農單位進一步解放思想，樹立大局意識和全縣一盤棋的思維，破除部門利益觀，摒棄本位主義，敢于擔當，實現資金積聚、規模擴張、釋放效益。要牽頭做好宣傳和解釋工作，營造濃厚的工作氛圍，通過宣傳涉農資金整合的積極效應，實現高位推動，讓“整合”概念不局限在財政部門，促使更多的涉農部門認識到資金整合的重要性。要實行問責制，對少數涉農部門不服從工作大局，暗中阻撓整合工作或畏首畏尾、不敢擔當的，要進行責任追究。

3.以績效為導向進行監管。要結合預算績效管理改革和財政資金競爭性分配等改革的先進理念，加強財政涉農資金的全程績效管理，對項目的可行性和績效目標進行評估，明確資金投入、預期績效等內容。要完善監管機制，將監管關口前移，切實加強事前監管力度；發揮財政、審計、紀檢監察等部門的監督作用，對各項涉農專項資金的安排使用情況跟蹤檢查和“回頭看”，確保整合資金的使用績效。

（作者單位：江西省會昌縣財政局）

責任編輯：洪峰