淮安清浦區土地資源變動原因及對策研究

吉星瑜（淮陰工學院商學院 江蘇淮安 223001）

淮安清浦區土地資源變動原因及對策研究

吉星瑜（淮陰工學院商學院 江蘇淮安 223001）

土地資源是農業穩定發展、農民生存保障的基本要素。清浦區是淮安市的主城區，隨著工業化、城市化進程不斷加快，土地供需矛盾日益凸顯，有效利用土地資源成為保持經濟社會和諧、持續發展的重要手段，受到廣泛關注。本文從土地資源利用現狀、變動原因入手，分析浦土地資源利用存在問題及對清浦發展影響，提出土地資源利用對策。

土地資源；利用；對策

一、清浦區土地資源現狀

1.土地資源總體狀況

淮安是蘇北腹地中心城市，清浦區是淮安的主城區。清浦古稱清江浦，秦時置縣，至今已有2200多年的歷史，古代即是漕運樞紐、鹽運要沖，曾與揚州、蘇州、杭州并稱運河沿岸“四大都市”。全區現下轄5個鄉鎮、4個街道，總人口為35萬人，土地總面積277平方公里。其中，農用地有16839公頃，占全區土地面積的61%；建設用地有8591公頃，占全區土地面積的31%；未利用地有2303公頃，占全區土地面積的8%。

2.土地資源結構狀況

根據《土地利用現狀分類（GB/T 21010-2007）》標準統計，2015年底，全區土地總面積為27734公頃。土地資源類型結構分布表現為：耕地面積為12582公頃，園地面積為615公頃，城鎮村及工礦用地面積為6111公頃，交通運輸用地面積為1638公頃，水域及水利設施用地面積為5660公頃，其他土地面積為162公頃。

二、土地資源變動情況及原因分析

1.土地資源變動情況

（1）土地資源總量變動情況

2015年底，全區耕地面積增加了357．4公頃，城鎮村及工礦用地面積增加了85．2公頃，交通運輸用地面積增加了77．5公頃，水域及水利設施用地面積減少了532．7公頃，其他土地面積增加了20．23公頃。

（2）土地資源結構變動情況

耕地及園地變化情況。全區2015年年初耕地12224．72公頃，年內減少150．37公頃，增加507．74公頃，全年凈增加357．37公頃，年末耕地12582．09公頃。全區2015年年初園地623．01公頃，年內減少8．12公頃，全年凈減少8．12公頃，年末園地614．89公頃。

表1 2015年清浦區度耕地變化情況統計表 單位：公頃

城鎮村及工礦用地變化情況。全區年初城鎮村及工礦用地6024．82公頃，年內減少5．96公頃，增加91．67公頃，全年凈增加85．71公頃，年末城鎮村及工礦用地6110．53公頃。

交通運輸、水域、水利設施及其它用地變化情況。2041年，全區交通運輸用地年初為1560．44公頃，年內減少25．38公頃，增加102．84公頃，凈增加77．46公頃，年末交通運輸用地為1637．90公頃。全區年初水域及水利設施年初為7158．67公頃，年內減少532．65公頃，年內增加0公頃，全年凈減少532．65公頃，年末水域及水利設施用地為6626．02公頃。其他土地變化情況。全區年初其他土地為142．06公頃，年內減少3．48公頃，年內增加23．71公頃，全年凈增加20．23公頃，年末其他土地為162．29公頃。

表2 2015年清浦區城鎮村及工礦用地變化情況統計表 單位：公頃

2.土地變動及原因分析

（1）耕地及園地變動分析

2015年，全區共減少耕地150．37公頃，建設占用耕地113．7公頃，其中設施農用地占用耕地19．64公頃，農村道路建設占用耕地17．03公頃。建設占用耕地中，本年批準本年建設占用耕地45．73公頃，本年批而未建設占用耕地67．78公頃，本年未批先建占用耕地67．97公頃。全區增加耕地507．74公頃，主要是土地整治新增耕地507．74公頃。全區園地減少8．12公頃，建設占用園地4．95公頃，設施農用地占用園地1．7公頃，農村道路建設占用園地1．47公頃。

（2）城鎮村及工礦用地變動分析

城區和建制鎮減少0．34公頃，主要流向公路用地，為0．34公頃，其主要原因是新修道路；城區和建制鎮增加104．42公頃，主要是由于城市建設。村莊減少18．43公頃，主要流向城區和公路用地，分別為13．10公頃和5．33公頃，主要原因是城市擴展；村莊增加1．07公頃，主要是由耕地和水域及水利設施用地變更而來，分別為0．66公頃和0．24公頃。采礦用地及風景名勝及特殊用地變化量小，采礦用地減少0．9公頃，風景名勝及特殊用地減少0．11公頃。

（3）交通運輸、水域、水利設施及其它用地變動分析

減少的交通運輸用地主要流向城鎮工礦用地和設施農業地，分別為3．55公頃和0．57公頃；交通用地增加102．84公頃，主要由耕地、城鎮工礦用地和水域水利設施用地變更而來，分別為58．55公頃、5．96公頃和13．16公頃。交通運輸用地增加的原因主要是新修道路。水域及水利設施用地減少主要變更為耕地和交通運輸用地，分別為507．72公頃和13．16公頃。其他土地減少主要是變更為城鎮工礦用地和交通運輸用地，其中變更為城鎮工礦用地有2．52公頃，變更為交通運輸用地有0．92公頃；其他土地增加的23．71公頃，主要由耕地和水域及水利設施用地變更而來，其中耕地流入19．64公頃，水域及水利設施用地流入1．78公頃。

三、土地資源利用存在問題

1.土地資源規劃的超前性、控制性和指導性不足

土地資源利用規劃需要具有超前性、控制性和指導性。由于宏觀環境變化和歷史原因，對土地資源利用對地方社會經濟發展規模和速度趨勢預測存在偏差（甚至存在較大的偏差），土地資源利用規劃超前性、控制性和指導性不強，土地資源利用規劃不能較好地適應城鎮規模不斷擴張和工業化進程不斷加快的需要。

2.城市化用地和耕地保護矛盾協調不夠

隨著社會經濟的發展，農業人口向城市轉移，城市居民的增加，必然導致城市用地的增加，城市化占地勢所必然，耕地資源是土地管理的高壓紅線，如何既保證城市發展的需要，又盡量少占用農地，是個非常緊迫的現實問題。隨著清浦區工業規模不斷擴張，城鎮人口越來越密集，城鎮建設用地的規模也在隨之膨脹。建設用地增長過快，造成了耕地的減少，對農業生產的穩定性及可持續性構成威脅，建設發展用地和耕地保護的矛盾需要有效協調。

3.耕地資源存在不能合理利用情況依然存在

城鎮化、工業化進程中，存在對土地特別是耕地浪費不能合理的現象?？茖W技術的應用一定程度上緩解人與土地的矛盾，但短期內不能達到預期效果。保護耕地是全社會都在關注的問題，但耕地不合理開發利用、侵占的現象沒有有效所有制，加強土地資源管理，保護耕地資源，約束土地資源特別是耕地資源浪費的行為，提高土地資源利用的生態環境效益是清浦區土地資源管理的根本路徑。

4.落實土地管理政策法律法規力度不夠

為了單純的追求自身利益，不惜違法違規。用農用地搞非農業建設、擅自擴大開發區面積，新建各種開發區、在沒有依法取得建設用地的審批手續情況下，擅自先征地、供地和施工建設等。在一些鄉鎮中，政府既是土地所有者又是經營者和管理者，管理機構極其不健全，職責劃分非常不明確，甚至部分鄉鎮根本沒有專門的土地管理機構，僅有一兩個土地管理員，在這種情況下，土地監督約束機制的軟化是必然的。

四、土地資源利用對策

1.科學規劃土地資源利用，嚴格管控土地用途

土地是關乎國計民生、社會穩定的不可再生資源，也是城鎮化、工業化發展的基礎資料。清浦區土地資源需要強化土地利用總體規劃和整體管控，科學劃定產業、現代農業、生態保護等功能區，合理規劃城鎮化建設空間，做到控制總量、合理布局、集約用地，嚴格管控土地資源利用總體規劃，做到相互協調、相互銜接，使土地資源利用外延拓展與內涵挖潛相結合。農地、林地、牧地、城鎮建設用地、工業用地、鄉村居民用地，除了要有本身的規劃外，還需要與全區土地整體規劃協調一致，不能各自為政。土地利用規劃要以法律的形式得以保護實施，土地利用規劃要在調查研究基礎上科學論證，既要高瞻遠矚，又要實事求是，符合社會經濟發展的需要，防止濫用土地現象發生。

2.開展土地資源利用理念教育，優化土地使用觀念

城鎮化、工業化進程加快，對土地需求的壓力也不斷增加，需要加強珍惜愛護土地觀念樹立。要通過各種宣傳工具和手段，開展經常性的土地資源節約理念的教育和宣傳，使公眾了解、熟悉土地資源節約的重要地位，珍惜保護土地資源對社會發展和糧食供應安全的實踐價值。要普及愛護資源、保護生態環境的教育，培養新一代愛護土地及其他自然資源的觀念。

3.推進征地制度改革，提高土地利用效率

深化征地制度改革，發揮土地資源市場配置的基礎作用。清浦區是淮安市的主城區，鎮化率較高，土地資源更加緊缺。保持城鎮化、工業化持續發展，同時有要不能越過耕地紅線，需要深入推進土地管理制度改革，破解土地資源約束的瓶頸，優化全面節地運行機制，建立與集約利用土地要求和市場經濟要求相適應的土地交易體系，促進土地合理流轉，優化土地資源配置，提高土地利用效率，穩妥推進生態文明建設和城鎮化、工業化健康發展。

4.合理規劃各類用地規模，切實保護耕地紅線

清浦區城鎮化、工業化進程加快對土地資源利用地的各種需求在不斷增大，需要合理、科學規劃各類用地規模，尤其需要加大耕地保護力度。用科學規劃手段，堅持基本農田與生態保護兩條紅線，整合優化耕地和生態保護空間紅線，促使城鎮化過程中對土地使用的挖掘潛力，有效規劃和調控區域發展需要用地，促進清浦區用地結構和功能布局的合理性。

[1]淮安國土資源網. http://gtj.huaian.gov.cn/

[2]淮安清浦政府網. http://gtj.haqp.gov.cn/index.jsp

[3]紀昭.土地利用包容性評價與壓力分析[D].北京：中國地質大學，2015

[4]陳秀娟.我國目前土地資源管理工作存在的問題及解決建議[J].吉林農業，2015（4）：36-39

吉星瑜，女，淮陰工學院商學院財管專業。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.016