軟法治理:促進服務業發展的制度選擇

魏鋼焰

(浙江樹人大學 管理學院,浙江 杭州 310015)

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軟法治理:促進服務業發展的制度選擇

魏鋼焰

(浙江樹人大學 管理學院,浙江 杭州 310015)

摘要:從服務業發展的現狀和研究成果分析,我國服務業發展面臨企業投資行為方向不夠明確、管理行為不夠規范和經營行為約束力不夠三大問題。在法律供給不足的情況下,軟法治理對服務業健康發展不失為一種制度選擇。文章圍繞軟法體系設計的思路、依據和治理機制進行探討,并就促進我國服務業發展的軟法治理方法提出建議。

關鍵詞:服務業;服務經濟;軟法治理

一、文獻回顧及問題提出

服務業在國民經濟中具有舉足輕重的作用,對于國民經濟發展和產業結構升級具有重要的引領和促進作用。對此,黨和國家領導人非常重視服務業的發展,李克強(2014)提出“優先發展生產性服務業,推進服務業綜合改革試點和示范建設,促進文化創意和設計服務與相關產業融合發展,加快發展保險、商務、科技等服務業?！雹倮羁藦姡?014年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上作的《政府工作報告》?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“開展加快發展現代服務業行動,放寬市場準入,促進服務業優質高效發展。推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細和高品質轉變,推動制造業由生產型向生產服務型轉變?！雹凇吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，2015-11-04，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2015-11/04/c_128392424_3.htm。

然而由于種種原因,我國服務業的發展仍然存在許多問題:消費性服務企業規模小、產值低,生產性服務業不受重視、發展動力不足,服務業企業資金短缺、高新技術投入少、創新能力差,政策重視不夠、扶持力度不到位;③李慧:《現代服務業:短板如何補齊？》,《光明日報》2011年3月24日,第15版。在國民經濟中的占比偏低,服務業自身結構不夠合理,地區發展不平衡,公共服務供給不足,服務貿易國際競爭力不強;④李鋼:《我國現代服務業發展現狀與前景》,《中國經貿》2012年第6期,第20-23頁。服務業增加值占比較低,現代服務業比重相對較小,服務業基礎投資不夠,高端服務業人才缺乏;⑤常光梅:《現代服務業發展問題及對策研究》,《財經界(學術版)》2013年第12期,第38頁?；A薄弱競爭力差,研發創新能力低,內部結構不合理,市場秩序混亂;⑥崔丹:《我國現代服務業發展的對策研究》,東北師范大學2013年碩士學位論文,第22頁。社會對現代服務業的認知度不高,現有服務業信息化程度偏低,服務標準化程度不夠,引領性創新模式嚴重缺乏,政策環境和工作機制不健全。*顧全根:《我國現代服務業創新發展的策略探析》,《中國市場》2013年第12期,第21-23頁。

我國服務業存在的問題雖然很多,但如果采用管理學和社會學的文獻分析法對問題進行定性分析和歸納,上述學者指出的問題可分為三大類。第一類是企業投資行為方向不明。體現為服務企業發展目標不明確,導致投資方向不清,服務行業結構不合理,高技術服務等生產性服務供給不足,高層次服務人才培養不受重視,缺乏服務創新等。第二類是企業管理行為不夠規范。體現為服務企業經營與管理不規范,導致企業建章立制不夠,制度及服務平臺建設滯后,服務水平較低,服務程序及服務標準不論在數量上還是質量上與發達國家相比均有較大距離。第三類是企業經營行為約束力不夠。體現為服務企業進入門檻低,從業人員素質不高,導致市場競爭秩序混亂,企業經營誠信問題突出,行業美譽度整體不高。對所有問題進一步抽象歸納,可以統一歸結為企業經營管理行為(以下簡稱企業行為)出現了問題。而法律與制度是規范行為的工具,企業行為出現問題的主要原因可以歸結為約束企業行為的法制環境存在問題。

那么,法制環境為什么會存在問題？這與我國社會經濟發展的階段有密切關系。我國正處在社會轉型期,與傳統的計劃經濟緊密相連的舊的體制、制度、規范迅速瓦解,而社會主義市場經濟所要求的新的體制、制度和規范尚未完善。我國正處在工業化、城鎮化發展的中后期,經濟增速由高速向中高速換擋,產業結構正面臨重大調整,從農業、制造業快速向服務業轉換。有研究顯示,處于轉型經濟的國家往往都缺乏對低交易成本經營運作活動起支撐作用的正式制度框架,如可信度高的法律體系、穩定的政治結構以及有效運行的戰略要素市場等。*Khanna T, Palepu K, Why Focused Strategies may be Wrong for Emerging Markets, Harvard Business Review,1997,No.7,pp.41-51.因此,社會轉型與產業結構調整雙重因素的疊加使得我國法制環境、經濟秩序的建設遠遠滿足不了服務業的快速發展。而服務業的發展與制造業不同,它對制度的依賴程度要比制造業高,因為服務是一種特殊商品,供需雙方對它的認識不像對有形商品那樣清晰,其產品特性不易被描述,因而交易合同不太容易執行,所以對法律環境的要求相對比較高。*陳源:《試論加快發展服務業》,《行政與法》2012年第11期,第58-60頁。作為應對措施,本該加快法律建設來解決上述問題。然而,由于法律制定有著嚴格的立法原則、程序和較長的周期,立法成本很高。因此,在社會關系都不成熟、不定型的轉型時期,立法機關寧可不要制定太多、太濫的法律,也要維護法律的公正、權威和效果。*田成有:《中國法制進程中的軟法問題及軟法現象分析》,《昆明理工大學學報(社會科學版)》2007年第3期,第16-23頁。這就造成法律建設存在真空期和滯后性,趕不上社會經濟發展對其的需求。

筆者于2014年曾提出通過軟法體系建設來促進現代服務業發展的設想。*魏鋼焰:《關于促進現代服務業發展的軟法體系建設研究》,《浙江樹人大學學報》2014年第4期,第92-97頁。那么,軟法體系如何構建,依據如何,其治理機制的機理如何？本文將圍繞這一課題繼續深入探討。

二、軟法制度的設計依據

所謂“軟法”,是指由多元主體經或非經正式的國家立法程序而制定形成并由各制定主體自身隱含的約束力予以保障實施的一般性行為規范。*羅豪才:《軟法與公共治理》,北京大學出版社2006年版,第5-9頁；第189頁。與法律相比,軟法具有以下特征:第一,從軟法形成主體上看具有多樣性，既可能是國家機關,也可能是社會自治組織或混合組織等;第二,從形式上看,軟法的形式不拘一格,既可能以文本形式存在,也可能是某些具有規范作用的慣例;第三,從內容上看,軟法一般不規定罰則,通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果,更多的是依靠自律和激勵性的規定;第四,從效力上看,軟法通常不具有國家強制約束力,而是依靠制度、輿論導向、倫理道德、文化等約束力來發揮作用。*羅豪才:《公域之治中的軟法》,《法制日報》2005年12月15日,第7版?？梢?軟法是一種由制度體系構成的特殊行為規范。既然是制度體系,就應該由一系列的具體制度和規范組成,并且形成一定的結構,各種制度相互銜接、相互配合,這樣才能發揮其應有的功效。那么,軟法體系的結構又該如何構建呢？

任何概念都是由內涵和外延兩個方面組成,內涵是概念所反映事物的共同屬性或本質,外延是概念所反映的事物的總和,即概念所反映對象的范圍。就軟法的概念和外延而言,當軟法的內涵明確之后,它的內容(即外延)可以根據具體的運用時間、地點和對象有特定的形式、邊界和作用范圍,形成特定的結構體系。這為構建軟法體系提供了思路和理論依據。

很多媽媽認為把孩子送到幼兒園就萬事大吉了，不用再為孩子吃的東西操心，孩子回家就只吃零食不吃正餐了。其實有些東西是幼兒園很少吃到或者吃不夠量的，長此以往可能會造成孩子的營養不足，體重增長緩慢或不增長以及微量元素缺乏。

根據系統科學的原理,任何系統的結構與功能是相輔相成的,結構決定功能,功能反映結構并反作用于結構。對于社會制度系統而言也是如此,其功能不僅取決于內容的完備性,更取決于結構的嚴密性和邏輯性。法律之所以對社會行為具有強大的威力,就在于它具有嚴密的結構,即法律體系的完整性、法律效力的位階性及法律結構的邏輯性。完整性表現為法律必須囊括一國現行法律的全部內容;位階性表現為法律之間根據效力的高低形成了法律、行政法規和部門級地方性法規等層次;邏輯性表現為法律具有假定、處理和制裁的三元結構。

所以,軟法要想有效發揮其治理功能也應該有合理的結構。據此啟發,運用類比原理,以法律體系作為類比源,可以為軟法體系的設計提供操作方法,即依據軟法制定者的層級、軟法的作用范圍、主要功效和約束機制的特點,把軟法體系劃分為三個層次:宏觀、中觀和微觀。宏觀軟法主要包括國家機關、執政黨制定的具有對外功能的各種公共政策、綱要、規劃、建議及指南;中觀軟法主要包括全國性行業協會、中介組織、政治社團組織制定的行業慣例及行業宣言、行業標準、行業規范及行業決議;微觀軟法主要包括區域性自治組織、企業聯盟、社區組織制定的公約、承諾、慣例、守則、準則及標準等。這樣就形成了一個作用各不相同,但又密切聯系、相互協調的治理體系。

三、軟法治理的機理分析

如前所述,我國服務業存在投資方向不夠明確、管理不夠規范和經營行為缺乏約束三大問題。這三大問題可以通過宏觀、中觀和微觀三層次軟法制度來加以治理,促進服務業健康發展。

(一)宏觀軟法治理機制:引領企業投資行為

針對服務企業投資方向不明確的問題,可以充分發揮宏觀軟法對行為具有的引領作用的機制加以克服。宏觀軟法主要是由黨中央、國務院及所屬部委等國家機關作為主體制定的各類規劃、綱要、指導意見等,其作用范圍涉及全國所轄行政區域,主要功效是對經營主體的行為起到“宏觀引領”的驅動作用,類似于法律中的“授權性規范”所起的作用。這種驅動作用源于人類意識形態中對國家和政府的“國家崇拜”所導致的“習慣性服從”和“價值認同”等心理機制。

我國長期受封建傳統意識的影響較深,新中國成立后又經歷了相當長的計劃經濟,“國家崇拜”意識具有深厚的社會文化基礎。雖然這種意識對于推進民主化進程、提升市場在配置資源中的作用以及促進社會公民治理方面存在負面作用,但如能利用其積極的一面,則對統一社會思想、凝聚共識、引領方向方面還是具有獨特的作用的,也是宏觀軟法發生作用的主要心理機制。

(二)中觀軟法治理機制:規范企業管理行為

中觀軟法主要是指具有行業權威的協會、商會、中介機構、政治社團等組織制定的行業慣例、行業宣言、行業標準、行業規范、行業決議。這些行業規范作為一種非正式的社會制度，能夠有效制約企業的經營管理行為,類似于法律中的“義務性規范”所起的作用。制度理論強調社會制度環境對于組織行為的約束,認為所有組織在某種程度上都嵌入在社會關系和規范化的環境中,組織的生存和發展依賴于其對制度環境的順從和對外部規則、標準的遵守。根據這一理論,企業組織必然會對所屬行業存在的正式或非正式的規則、標準有著模仿和從眾心理,這種心理源自于三個方面的驅動力:第一是借助行業力量使組織自身利益最大化;第二是利用現成的、成熟的管理制度降低企業的經營成本;第三是減少與眾不同所帶來的不確定性風險。DiMaggio和Powell(1983)在《再論鐵牢籠:組織領域的制度趨同與集體理性》中強調組織與組織之間的網絡關系、組織之間的相互依賴性,分析了組織結構、組織行為趨同的三種機制:強制性、模仿性和規范性壓力。*DiMaggio P J, Powell W W, The Iron Cage Revisited:Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review,1983,No.2,pp.147-160.強制性壓力是指其他組織、社會期待、法制環境等施加于組織的正式和非正式壓力;模仿性是指組織模仿同領域成功者的形式和做法,當組織面臨目標模糊或外部環境動蕩不確定時,組織就會根據其他組織的行為作出類似反應,它是降低經營成本的有效方法;規范性壓力是指組織行為必須遵循社會潛在的、非正式的規則,這種規則來源于生產的社會化、專業化,它不同于法律或正式規定對于組織行為的影響。如果能夠充分利用行業組織中普遍存在的模仿和從眾心理機制,必將有效規范和改善服務企業的經營管理。

(三)微觀軟法治理機制:約束企業經營行為

微觀軟法主要是由區域性自治組織、企業聯盟、企業集團通過協商制定的公約、承諾、守則、準則等。微觀軟法與中觀軟法的區別在于制定主體所代表的范圍更加具有局域性,適用的范圍、功效更加具有針對性。我國地域遼闊,東、中、西各地區經濟發展差距大,人們的思想觀念、生活方式也有很大的不同,導致各地區對服務業及相關法律制度的需求存在較大差異。如果僅僅具有適用面較廣但比較籠統的行業規范,在一些特定區域就會因市場的特殊性和發展的不平衡性而出現制度失靈的現象。這就需要在制度層面上制定出更加符合本地實際的規范與制度,微觀軟法是由特定區域的社會組織根據本地區的實際情況和整體利益量身定制的,從而能最大限度地適應和滿足該地區成員的需求。

正是由于微觀軟法是群體協商共識后的產物,與宏觀、中觀軟法對組織行為進行規制的機制不同,它主要通過聲譽和懲罰機制實現對組織行為的約束與控制,類似于法律中的“禁止性規范”所起的作用。根據現代企業組織理論,企業為了平衡分工所帶來的效率提升及交易成本增加的矛盾,往往采取集團或集群的組織形式進行生產經營活動,使得相關企業之間具有密切的社會關聯度和經濟聯系。在這種組織形式下,為了自身的利益,群體成員會非常重視其他成員對自己的態度以及自己在群體中的聲譽、地位,對群體的利益、共識與規范具有自覺維護的意識,對損害群體利益的行為具有負罪感,擔心由于自身行為不當而被其他群體成員所排斥、孤立和懲罰。*約翰·羅爾斯:《正義論(修訂版)》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學出版社2009版,第369-373頁。根據奧爾森的搭便車理論,群體的規模越小、邊界越清晰,這一機制的效果越明顯。*趙鼎新:《集體行動、搭便車理論與形式社會學方法》,《社會學研究》2006年第1期,第1-21頁。Ingram和Silverman(2002)指出,企業行為如果違反這些規則,可能會受到失去社會資本,受到行業內成員歧視,或者威脅到未來的經濟回報等的懲罰。*Ingram P, Silverman B S, The New Institutionalism in Strategic Management, Emerald Group Publishing,2002,pp.1-3.聲譽與懲罰機制的本質是群體通過增強或降低企業社會關聯度和經濟聯系等激勵手段來約束企業的行為,以滿足群體的整體利益。充分利用聲譽與懲罰這一約束機制,有助于扭轉服務企業經營行為的混亂狀況。

四、結論與啟示

綜上所述,我國服務業存在較多問題,在法律制度供給不足的情況下,比較經濟和有效的對策是通過系統地構建軟法治理體系,發揮三大治理機制引領、規范和約束的功能，以促進服務業的健康發展。該制度的基本要素和治理機制見表1。

以此為啟示,筆者提出從以下三個層面加強軟法治理體系建設。

(一)發揮國家對經濟發展的引領作用

國務院及相關部委應該有意識、有目的地制定、頒布一些有關促進經濟結構轉型升級的規劃、綱要、指導意見等。這方面國家有關部門已經著手進行相關軟法建設,近幾年先后制定了不少宏觀軟法。*國務院:《促進產業結構調整暫行規定》(2005-12-21);國務院:《關于加快發展服務業的若干意見》(2007-03-27);國務院辦公廳:《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》(2011-08-19);國務院:《關于中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》(2011-09-23);國務院辦公廳：《關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知》(2011-12-27);國務院辦公廳:《關于加快發展高技術服務業的指導意見》(2011-12-16);國務院:《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》(2012-07-20);國務院:《關于印發服務業發展“十二五”規劃的通知》(2012-12-12);國務院：《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》(2013-08-14);國務院:《關于印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》(2013-08-17);國務院:《關于加快發展養老服務業的若干意見》(2013-09-13);國務院:《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》(2014-03-14);國務院:《關于加快發展對外文化貿易的意見》(2014-03-17);國務院:《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》(2014-08-06);國務院辦公廳:《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》(2015-11-22)。地方政府及相關部門則應該根據國家的規劃、綱要和指南,結合地區社會經濟發展的實際情況制定地方一級的配套軟法,使之形成一個完整體系,為經濟轉型和服務業的健康發展指明方向。

表1　服務業問題、治理手段、機制、作用和效果

(二)發揮中介組織的服務作用

服務業所屬的各類中介組織，尤其是能夠代表全行業的組織，應該根據宏觀法,大力制定一系列具體規范企業組織行為的規則、標準,如各類服務業準入資格、服務流程、服務標準以及在國家頒布的技術、質量、安全、衛生、環境等標準下制定行業標準,以供企業參照和執行。當前,應當根據國家發展現代服務業的有關規劃、指南以及服務業現存的主要問題,加快制定高技術服務業,如知識產權服務、檢驗檢測服務、科技成果轉化服務、信息技術服務、數字內容服務,以及會展服務、公證鑒證、資產評估、工業設計、婚慶服務、健身教練、營養咨詢、中醫食療、寵物診療、移民服務等新型服務業的執業資格和服務標準。在服務標準制定中,必須遵循規范化和科學化的原則,制定程序要規范,標準體系要嚴謹,構建一個由服務通用基礎標準、服務保障標準和服務提供標準組成的標準體系,使服務企業的經營管理更加規范。

(三)發揮行業協會的約束作用

面對服務業存在的市場競爭秩序混亂,企業經營誠信問題突出,行業美譽度整體不高的現狀,以及服務產品由于無形性、即時性、異質性、互動性導致的質量不如制造業產品易于控制,行業自律要求高的特點,地區產業聯盟、產業園區管委會、產業集群管委會和企業集團管理協調委員會等中介組織應該通過協商,制定出一系列適應地區特點的經營公約、承諾、慣例、守則等具體規范,并通過建立獎勵、隔離、取消會員資格等聲譽與懲罰機制強化對成員的約束,促進服務業的有序健康發展。例如,可以建立產業聯盟或企業集群的協調制度,定期召開理事會協調企業間的沖突與糾紛;設立守信基金,對聯盟內信譽好、遵守公約的企業給予獎勵,對違約企業給予通報批評;根據國務院于2014年10月1日實施的《企業信息公示暫行條例》,結合當地實際情況建立會員企業形象及信譽的展示平臺,對不同信譽度和服務質量的企業進行公開分類展示,形成強大的社會輿論監督。

(責任編輯陳漢輪)

Soft Law Governance: System Choice for PromotingService Industry Development

WEI Gangyan

(ManagementSchoolofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Abstract:From analyzing the current situation and research findings of services industry development, it reveals that China’s service industry development faces three problems of unclear enterprise investment direction, irregular management practice, and inadequate binding on business behavior. In the shortage of legal supply, soft law governance is regarded as a system choice for the healthy development of the service industry. This paper discusses the design ideas, evidence and governance mechanisms of soft law system, and proposes recommendations for its governance approach to promote service industry development.

Key words:service industry; service economy; soft law governance

收稿日期:2015-10-27

基金項目:浙江省教育廳科研項目(Y201330126)

作者簡介:魏鋼焰,男,浙江杭州人，副教授,研究方向:組織行為、企業管理法規。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.01.008