“十三五”生態環境保護規劃：把握新要求、布局新任務

■文/吳舜澤　王倩　萬軍

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“十三五”生態環境保護規劃：把握新要求、布局新任務

The 13th Five-Year eco-environment protection planning: Grasp new requirements and distribute new tasks

■文/吳舜澤王倩萬軍

“十三五”生態環境保護規劃是我國編制的第九個五年環境保護規劃，與以往的五年規劃相比，具有其特殊性?！笆濉睍r期，我國面臨全面建成小康社會的戰略節點，環境保護的外部條件和內部動力發生重大變化，國務院要求的規劃承載內容和邊界也發生重大變化，規劃編制難度不同以往，需要堅持戰略思維，瞄準問題，突出重點，統籌謀劃“十三五”環境保護任務與政策。

一、尊重客觀條件和內部規律，準確做好規劃的基本定位

尊重新常態下的經濟社會發展規律。工業化及其耦合的城鎮化是我國環境問題演變的驅動力，中國資源環境問題與經濟社會發展階段密切關聯，這既是認識中國環境問題的世界觀，也是從根本上解決環境問題的方法論。當前，我國正處于工業化后期向基本實現工業化階段轉型、快速粗放城鎮化向存量城鎮化、綠色城鎮化轉型的時期，經濟社會發展進入新常態，經濟增長明顯放緩，穩增長任務艱巨，新舊增長模式拉鋸激烈，系統性風險加劇，多重矛盾相互疊加影響。環境保護要基于“十三五”時期經濟社會發展的階段性固有特征，應對這些外部條件的新變化、新轉折。

遵循中國生態環境保護中長期戰略路線圖。我國自“九五”實施總量控制，“十一五”起實施污染物排放總量約束性控制，經過十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項重點污染物的濃度進入下降通道，部分地區環境質量有所改善。中國環境宏觀戰略研究針對未來一段時期的環境保護工作，提出了到2020年實現兩個有效（即主要污染物排放得到有效控制，環境安全得到有效保障）、到2030年實現兩個全面（即污染物排放總量得到全面控制，環境質量全面改善）、到2050年實現兩個適應（即環境質量與人民群眾日益提高的物質生活水平相適應與現代化社會主義強國相適應）的中國環境戰略路線圖。從“十一五”“十二五”的環境治理成效來看，環境治理進程基本符合此戰略軌跡且在部分方面（如總量控制等）適度超前，“十三五”的環境保護工作應繼續遵循此戰略路線，瞄定方向，統籌部署。

遵照全面建成小康社會的戰略部署。黨的十八屆五中全會提出了在2020年全面建成小康社會“生態環境總體改善”的環境總體目標，并提出了提高環境質量為核心的要求，標志著從過去十年單一的主要污染物排放總量約束到環境質量作為約束、工作的核心。國外有成功治理經驗的國家也是在大規模污染物排放量控制之后轉向環境質量目標控制，如美國、英國等發達國家上世紀70年代開始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀90年代起轉向以降低主要污染物濃度為導向的治理氮氧化物和VOC綜合治理?！秶窠洕c社會發展“十三五”規劃綱要》將細顆粒物等大氣、水兩類環境質量指標首次納入為生態環境保護領域的約束性指標，是我國環境治理要求的戰略性轉變和環境保護工作的階段性轉變，符合環保治理的發展規律。規劃必須圍繞提高環境質量這一核心，打好彰顯力度和成效的攻堅戰，解決大氣、水、土壤三大領域若干“刺頭”性問題，增加綠色產品有效供給。

二、把握中央和上位規劃要求，著力突出落實四個重點方面

全面貫徹落實五中全會和《綱要》要求，突出綠色發展引領。五中全會將綠色發展作為五大發展理念之一，促進了環境與發展的融合，增強了保護的整體性、系統性、協調性和有效性。從“五位一體”到“五化同步”再到“五個發展”，中國進入了生態文明建設和環境保護取得實質性進展的重要窗口機遇期，這是未來一段時期中國環境保護的最大的形勢，也是規劃必須要實現的戰略意圖。規劃對五中全會綠色發展的相關內容逐字逐句的落實，以綠色發展理念為引領，貫穿規劃各方面，與《綱要》內容緊密銜接。

充分反映生態文明建設要求，突出標本兼治。習總書記指出，建設生態文明是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的變革。建設生態文明核心在于要充分反映綠色發展的要求，全過程促進綠色發展，厚植綠色發展動力，加快構建綠色發展的內生機制?；诖?，規劃著力處理好治標與治本的關系，特別著重突出治本力度。一方面，堅持預防優先，強化環境宏觀政策調控，建立環境預防體系，將生態環境保護從末端治理向前端延伸，以生態產品觀構建系統的資源約束、空間管控制度，促進從微觀治理向宏觀調控轉變，形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構、綠色生產方式和綠色生活方式。另一方面，建設生態環境治理體系和能力現代化建設兩個現代化，將切實提升生態環境治理能力作為“十三五”的硬任務，而不是軟措施，重構管徑管理體制，加強監測、監管、環保信息建設。

作為三個十條的“施工圖”，突出環境質量這一核心?！兑巹潯芬愿纳骗h境質量為核心作為“十三五”環境保護的主線全面部署。指標設置方面，全面落實《綱要》的環境質量指標的“硬約束”，設置覆蓋大氣、水、土壤三大要素，涵蓋環境質量、主要污染物排放總量控制、環境風險和生態保護四大領域的若干指標。任務設計上，以城市和控制單元質量目標清單管理為抓手，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，確保質量改善落地到人，強化環境質量監測、評估、監督和考核，確保環境優良地區環境質量不退化、不降級，污染嚴重的地區環境質量明顯改善。

將環境治理作為復雜的系統工程角度，突出統籌治理和協同防治。習近平總書記強調，環境治理是一個系統工程。規劃按照系統工程的思路，統籌運用結構調整、治污減排、達標排放等多種手段，實施系統治理、科學治理、精準治理，抓好一批重大行動和重大工程，綜合施策，最終做到三個協同，即：強化達標排放、污染減排和風險防范的協同；強化污染防治與生態保護的協同；強化任務措施與工程項目的協同，形成工作合力和聯動效應。

三、以清醒認識環境特征為基礎，解決突出環境問題

當前及更長一段時期，受環境問題長期累積疊加、主要污染物排放接近或超過承載能力等因素影響，受制于資源環境稟賦、能源結構、產業結構等制約，我國環境質量改善進程具有長期性、艱巨性和復雜性的特點。

理性看待環境治理的長期性，制定合理可行的規劃目標。國際經驗表明，在城鎮化率增長變化不大、二產占比變化不明顯但人均GDP增長較快的情況下，從開始大規模治理，到污染物排放量以實現大幅削減，發達國家基本用20-25年的時間將污染物排放量從峰值削減了一半，如美國和英國用了25年使二氧化硫排放總量降低了一半，歐洲用20年的時間使間PM10排放總量總體下降了四成。在污染物排放總量持續削減后，污染物濃度才能進入下降通道，達到環境質量全面改善需要20-30年時間。因此，規劃的目標制定要放眼于未來較長時期，尤其是2020年、2030年、2050年經濟社會發展重大轉型期的發展態勢和長周期環境治理戰略，“十三五”期間制定階段性環境目標，滿足生態環境可達、經濟技術可行、人民群眾可期待的“三可”，不做不切實際的攀高。

充分預計環境質量全面改善艱巨性，解決最突出的生態環境問題。在長期粗放的發展模式下，污染長期累積，環境質量改善的難度很大。一是環境容量超載，化學需氧量、氨氮排放量是環境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過或逼近承載上限，脆弱性、風險性明顯加大；二是與國際發達水平、國家標準相比，我國環境質量仍然很差，2015年全國338個地級及以上城市PM2.5濃度50微克/立方米，338個城市中僅76個城市年均值達二級標準，近一半城市內河（湖）存在黑臭水體河段，生態環境已經成為社會需求強烈的稀缺產品。因此，規劃面向全面小康的環境要求，一方面通過實施國家事權的重大工程削減污染物排放量，堅持不懈的解決污染物排放量大的問題，另一方面立足于公眾更關心的是環境改善結果而非過程的百姓視角，針對老百姓需求強烈、影響惡劣的灰霾、小河小汊黑臭、耕地土壤安全、飲水安全等問題，大小并重地解決“好”“差”兩頭的環境問題，讓老百姓有切切實實的環境質量改善獲得感。

妥善處理生態環境問題的復雜性，精準發力、精準治理?！笆濉逼陂g，環境問題將更加復雜，固有的經濟長期高速發展、能源結構總煤炭占比高且消費總量大、增量擴張的城鎮化發展模式造成的環境問題還未全面扭轉，主要污染物排放量大的問題仍未解決，“十三五”時期，PM2.5、臭氧、VOCs等新環境污染問題嚴峻，生產流通等環節的環境污染與消費等生活型污染相交織，單一治理模式難以實現徹底根治，需要同時解決燃煤、汽車污染、PM2.5問題，我國是在較低的收入水平解決更為復雜的環境問題，用五年時間解決其他國家一二十年才解決的問題，治理成本更高、壓力更大。加之我國區域經濟發展與環境特征分異大，直接影響地區間資源能源消耗、污染排放及環境質量改善進程。相比于東部地區已經進入工業化后期的發展階段，西部5省仍處于工業化中期的前半階段，已現重工業聚集發展、污染嚴重、生態受損的狀況態勢。因此，突出區域導向和差別化管理，以“上下協商互動”，以“好差兩頭”“大小并重”、遠近結合、可行可達、分級管理、公眾參與為原則，由地方根據差異化環境問題提出的針對性、有效性措施，實施多污染物協同控制，讓一部分區域率先達標，其他區域明顯改善。

四、以規劃部署改革，著力推進重大制度政策創新

做實環境質量管理制度?！笆濉币巹潏猿忠巹澗幹坪腿蝿辗纸馔酵苿?、自上而下與自下而上相結合，實施環境質量清單式管理，將空氣質量改善目標要求分解到338個城市，力爭用三個五年左右時間推進珠三角、長三角、京津冀區域空氣質量依次達標。水環境質量目標分解到1840個控制單元，針對七大流分別提出針對性目標和措施。同時，穩步推進全國生態環境監測網絡建設，實行國家考核、國家監測的事權財權重大調整，實施績效考核和責任追究，切切實實把三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”。

重構環境治理基礎制度。以規劃部署改革，以改革推動規劃實施，實行最嚴格的環境保護制度。一是落實政府履職，我國長期存在保護弱、發展強，或者一撥人搞發展、一撥人搞保護，這種負向激勵制度是不利于加快補齊生態環境短板。規劃提出抓好“關鍵少數”，實行發展與保護“一崗雙責”，倒逼地方黨委政府更加積極主動地實現生態環保和經濟發展的融合協調。二是落實企業履責，綜合運用環境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責等制度，落實企事業單位的主體責任，將所有固定污染源納入監管范圍，實施行業化、系統性、精細化的全過程管理。三是推動社會共治，提倡公民的綠色生活方式、環保自我行動，鼓勵監督，建立社會環境保護社會行動體系。

以重大工程為抓手加大環境治理力度。治污減排要在各領域響應改善質量的要求，從過程控制的角度，強化專項治理、優化制度、突出重點領域、落實重大工程。風險防范突出事前、事中、事后的全過程管理體系建設，核與輻射、重金屬、危險廢物、化學物質風險防控，牢守環境安全底線。統籌運用結構優化、污染治理、總量控制、達標排放、生態保護等舉措，運用多種手段進行綜合治理，實施多污染物協同控制，謀劃實施一批重大工程、重大項目和重大政策。

強化污染防治與生態保護聯動協同。規劃充分落實中央要求，將生態保護與修復內容納入，以“山水林田湖是生命共同體”的理念為指導，強調保護優先、以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架構建國家生態安全格局，深化國家重點生態功能區和自然保護區監管，系統推進森林、草原、濕地等重要生態系統的保護與修復，統籌考慮生態廊道和生物多樣性保護網絡、國土綠化、生態治理與山水林田湖生態保護與建設，擴大生態空間，增加生態流量，提高承載能力，提升生態系統穩定性和服務功能。

作者單位：環境保護部環境規劃院