農業供給側改革的關鍵是治理“產能過?！?br/>——訪中共甘肅省委黨校李含琳教授

本刊記者劉國華

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農業供給側改革的關鍵是治理“產能過?！?br/>——訪中共甘肅省委黨校李含琳教授

本刊記者劉國華

李含琳教授

現任中共甘肅省委黨校學術委員會副主任，智庫首席專家，人口與資源環境經濟學研究生導師組組長。甘肅省委省政府經濟顧問、甘肅省政府國民經濟與社會發展規劃專家組成員。西北師范大學、蘭州理工大學、西北民族大學、蘭州財經大學、蘭州文理學院、甘肅省社會主義學院兼職教授。國家“萬人計劃”社會科學首批入選專家、中國文化名家暨“四個一批”人才、國務院政府特殊津貼專家、甘肅省領軍人才第一層次專家、甘肅省優秀專家、甘肅省宣傳文化系統“四個一批”人才。

《甘肅農業》：近年來，“供給側改革”橫空出世，成為高頻詞?！肮┙o側結構改革”的提出背景是什么，就農業來說，又存在哪些需要改革的內容？

從國家“十二五”規劃開始，關于解決工業過剩產能問題，就已經成為宏觀決策的一個關鍵性的問題，成為國家經濟政策和戰略調整的重點。實際上，過剩經濟、或者說“產能過?！逼鋵嵸|就是政府投資決策和投資行為的過度現象。從根本上說是由政府的非科學、非理性、非合理的決策導向所造成的，因此形成了“保增長、增投資、提速度、擴總量、比人均”的攀比型發展機制。

但是，需要注意的是，我國對于“產能過?！眴栴}的研究存在一個明顯的誤區，這就是將“產能過?！眴栴}的研究主要集中在工業和基本建設投資領域，而明顯忽視了對其他產業和行業“產能過?！眴栴}的探討。其實，在改革開放以來、特別是自2000年國家實施西部大開發戰略以來，我國整體的農業產業化發展水平提速極快，在部分農村產業、部分農產品和部分地區，已經出現明顯的農業“產能過?！眴栴}。盡管農業的“產能過?！辈荒芘c工業的“產能過?！北容^，程度可能比較輕，但是，問題是客觀存在的，如果不重視，勢必影響未來農業投資的效率和農業結構優化的進程。

根據世界銀行的有關統計資料介紹，我國目前已經是世界農業第一大國，中國成為世界上出口蔬菜、水果、甜瓜、西瓜最多的國家。2014年中國農業占全球的比重高達25.2%，其次，歐盟占全球17.5%，印度占全球16.9%，美國占全球4%，巴西占全球2.7%，俄羅斯占全球2.3%。從對西部部分省區的調查和網絡資料分析來看，目前，在西部的12個省區市中，特色農業種植面積已經占到耕地總面積的40%～50%。比如甘肅省2014年的特色農作物種植面積達到2 960萬畝，占全部耕地面積的45%。另外，農民利用“三荒地”和耕地開發種植水果的面積也很大。例如甘肅省，2014年全省水果栽培面積已經達到2 020多萬畝，其中，掛果面積1 083萬畝，總產量達920萬噸。還有養殖業的規模也已經很大，特別是肉牛、肉羊、草雞等。

《甘肅農業》：就中國農產品而言，產能過剩的情況如何呢？

李含琳：我們曾對中國農產品產能過剩問題做過初步評估，主要從八個大類的供給與需求來分析。

一是糧食供給與需求。根據中國國家統計局2016年1 月8日發布的數據顯示，2015年中國糧食總產量6.21億噸，比2014年增加1 440.8萬噸，增長2.4%。2004年至2015年，中國糧食生產實現“十二連增”。2015年年初的中國城鄉人口總數為13.68億人，比上年末凈增加710萬人。其中，65歲以上老齡人口有2.1億，占總人口數的10%。糧食市場結構評估：一是人均糧食占有量達到456公斤，其中口糧消費量為25 389萬噸，人均186公斤；二是糧食的進口數量目前已經突破8 000萬噸，大約占國內糧食消費總量的8%；三是根據預測分析，預計到2020年全國糧食產需缺口為10 012萬噸，糧食進口量將超過10 000萬噸?？傮w來看，口糧的供給與需求結構大體平均，主要是結構性進口需要增加。

二是油料供給與需求。根據國家糧油信息中心的數據，2015年我國油料種植面積為1 390萬公頃，油料總產量為3 500萬噸。如果考慮大豆和棉籽，2015年我國油籽種植面積為2 340萬公頃，油籽總產量為5 518萬噸。2015年，我國棉花種植面積為340萬公頃，總產量為510萬噸；大豆種植面積610萬公頃，總產量1 100萬噸；油菜籽種植面積為730萬公頃，總產量為1 430萬噸；花生種植面積為470萬公頃，總產量為1 690萬噸。油料總體形勢是結構性短缺。目前，中國60%大豆依靠進口，主要來自巴西、美國和阿根廷。2015年全年的大豆進口量達到創紀錄的8 169萬噸。

三是蔬菜供給與需求。根據匡算，我國成年人每天需要食用蔬菜300克～500克。近年來，中國蔬菜生產持續穩定發展，種植面積由2007年的2.62億畝增加到2012年的3.08億畝，產量由2007年的5.47億噸增加到2013年的7.06億噸，已經超過糧食產量，成為我國第一大農產品，人均占有量已經達到210公斤，供給已經明顯過剩。在供給量大幅度增加的同時，蔬菜出口必須增加，2013年我國的蔬菜的貿易順差達到53.21億美元。在出口市場上，我國蔬菜已經出口到全球近200個國家和地區，但也面臨產品質量水平依然有待提升、行業基礎設施建設有待加快、科技創新與轉化能力有待增強的難題。我國每年要進口超過8 000噸的海外蔬菜種子，占國內銷售額的25%以上。

四是水果供給與需求。根據科學計算，成人每天食用水果200克～400克為宜。按照國家有關規劃，我國的特色經濟林面積到2020年要達到4 100萬公頃。經濟林主要指以生產果品、食用油料、飲料、調料、工業原料和藥材等為目標的林木。截至2013年底，全國經濟林種植面積3 781萬公頃，總產量1.48億噸，經濟林種植與采集業年產值達到9 240億元，過剩的可能性在于：一是根據國家統計局數據，2014年我國水果總產量增長至26 142.24萬噸，人均占有量為200公斤，總量上已經出現過剩；二是結構優化速度太慢。我國水果的優質果率約在35%左右，果品產量中僅有5%能夠參與出口和競爭，還有近15%是屬不合格產品，而發達國家的優質果率已達到7%，符合出口標準的高檔果品占5%以上；三是大量存在低產低質的果園和品種；四是果品深加工業滯后。

五是西瓜甜瓜供給與需求。根據農業部辦公廳的有關調查和統計，目前，我國西瓜甜瓜播種面積已超過麻類、糖料、煙葉、藥材等傳統經濟作物，約占種植業總播種面積的1.5%，其產值約為種植業總產值的6%，在部分主產區達到20%以上。2012年全國西瓜播種面積達到180萬公頃，甜瓜播種面積達3 141萬公頃，總產量大約在1 000萬噸左右，人均占有量為80公斤。不僅如此，我國西瓜甜瓜生產逐步走向區域化與規?；a的格局，從全國區域布局來看，西瓜生產布局主要以華東、中南兩大地區為主，甜瓜生產布局已發展成華東、華中、西北產區三足鼎立的格局。發展缺陷主要表現在優質產品比較少、品牌開發和經營不夠、種子市場管理混亂、品種更新滯后、種植方式單一、加工滯后、產銷失衡。

六是肉類供給與需求。2015年中國肉類總產量應達到8 500萬噸，人均年消費肉類達到60公斤以上，平均每人每天消費肉類產品3兩左右。進口冷凍肉比重持續上升。例如青島市，2015年1至5月，牛肉進口5 960萬美元，同比增長191.2%；羊肉進口總額1.0614億美元，同比增長79.6%。預計到2016年以后，包括畜牧業和漁業在內的養殖業總產值將超過種植業，成為中國農業中的最大產業和戰略主導產業，中國在2030年之前養殖業都處于高速發展時期，到2020年和2030年，中國養殖業產值占農業總產值比重，將分別達到約52%和55%。但是從區域來看，2015年西部地區的肉羊、肉雞、肉牛養殖規模已經出現局部過剩，價格降低?？偭亢徒Y構都需要重新評估。

七是奶制品供給與需求。近年來，我國奶業的發展明顯遲緩，并且受到國際乳制品市場嚴峻挑戰。根據國家統計局公布數據顯示，2014年，我國奶牛養殖規模超過1 600萬頭，牛奶（生鮮乳）產量3 725萬噸。另根據統計，2008年至今，我國進口奶牛超過68萬頭，進口奶牛及其后代群體規模估計達到了140萬頭。與此同時，我國大中城市人均乳制品購買量呈逐年下降的趨勢，自2008年以來，我國城鎮居民的人均鮮奶消費量已從17公斤下降到14公斤左右。2014年全國液態奶產量2 400.12萬噸，下降0.91%；全國干乳制品產量251.70萬噸，下降4.17%，產量降低到2006年的水平。高檔乳制品進口依存度加大。2014年我國進口工業奶粉92.34萬噸，同比增加8.07%。目前，國內進口奶粉的庫存約25萬噸左右，國產奶粉庫存約15萬噸，去庫存壓力很大。根據農業部對482個生奶固定觀測點2015年1- 9月份的價格調查，奶價已從4.26元/公斤降至3.84元/公斤。青海、山東的散養戶奶價已跌至1.6 元/公斤。

八是茶葉供給與需求。由于發展綠色農業的需要，近年來我國茶葉產業發展極快。2015年，全國18個產茶省茶園總面積達到4 316萬畝，采摘面積3 387萬畝，其中，湖北、貴州、陜西、四川4省茶園面積年均增加20萬畝以上。產量增加。干毛茶產量227.8萬噸，比上年增加18.6萬噸增8.9%。干毛茶產值達到1 519.2億元，比上年增加170.1億元，增12.6%。結構優化加快：一是茶園結構優化，無性系良種茶園面積比例達56.5%，有機茶園面積比例達到6.2%。二是茶類結構優化，在干毛茶產量中綠茶、烏龍茶所占比例下降，紅茶、黑茶、白茶、黃茶比例上升。三是茶葉提質增效繼續取得良好成效，主要體現在茶葉質量安全保持穩定，名優茶比重提高，畝產量和畝產值提高。但是，部分地區也出現了銷售困難。

《甘肅農業》：中國農產品出現產能過剩的原因是什么呢？

李含琳：我們只是選擇了八個主要的農產品作為分析農業產能過剩的基礎。其實，農產品的種類很多，結構也很復雜。農業之所以也存在產能過?，F象，其主要原因有：一是各地都發展重視特色農業的產業化和規?；瘑栴}，土地流轉、“四荒地”開發等，農村資源的開發速度明顯加快了；二是做大規模、做優質量、打造品牌是西部大多數地方農村經濟發展的主導戰略，許多地方把特色農業發展作為精準扶貧的主要措施，因此帶來種養業的大發展；三是大多數農民的生產功能比較強，而經營功能比較弱，判斷市場供需關系、應對市場價格波動的能力普遍比較弱。

《甘肅農業》：中國農產品產能過剩的又有著什么樣的特點呢？

李含琳：認識和判斷農業產能過剩要特別注意的問題：一是工業產能過剩的主要推動力來自政府行為的不當，而農業產能過剩的推動力則主要來自于農村經濟的自然增長。實際上，近年來我國許多地方、尤其是西部地區的經濟發展主要是靠市場帶動的，政府的招商、引資、貼息、擔保、牽線等也起著重要的作用。在農村經濟發展中，政府的作用主要體現在規劃、號召、引導和政策扶持上。二是農業產能過剩特點主要是結構性的，是完全可能調整的。也就是說，農產品的“產能過?！敝饕皇恰耙幠＿^大”，而是“結構缺陷”，即優質農產品、畜產品、水產品、林產品的比重低、產值小、邊際收益率低。三是我國的區域農產品產能過剩與農村區域資源的結構之間存在必然聯系，有些地方的過剩帶有資源決定性的特點，資源結構太單一。

從農業內部結構來看，產能過剩對不同行業的影響以及消解成本是完全不同的?？傮w來看，種植業的消解成本比較低，不論是種植糧食、蔬菜、甜瓜，還是種植油菜、藥材和西瓜等，這個季節市場過剩，下個季節就調整種植結構，所以成本不是很高，主要是影響收入增加。而養殖業的消解成本比較高，這是因為搞規模養殖一般要建設養殖場、引進大量的母系和父系養殖對象，規模越大調整成本就越高，這種情況對于陸地養殖和水產養殖都是一樣的。同時，不同農產品系列的出口情況也在很大程度上影響過剩的水平，出口越好，過剩情況就好些。相反，如果出口不行，過剩程度就比較嚴重，消解成本也就比較高。

當前，我國農業的產能過剩主要表現在四個方面：一是結構性過剩。與國際農產品市場需求相聯系，優質的農產品、畜產品、林產品、水產品的比重低，傳統的、落后的、淘汰的產品比重比較高；二是品質性過剩。同樣是優質農產品，但是由于種植方法、手段、環境的滯后，極大地影響了產品的品質，從而變成劣質產品或者不合格產品。在當前情況下，我國農產品的產能過剩主要表現在與“國際慣例”的過剩，即優質的、綠色的、無公害的農產品的生產比例低，出口能力弱上；三是總量性過剩。由于全國的農產品生產量確實過大，國內市場又有限，而國外市場還沒有完全開發出來，導致結構性、階段等局部性的銷售困難；四是需求性過剩。由于經濟增長和發展戰略的“下行”影響，城鎮消費市場出現一定程度的萎縮，減少了對農產品的市場需求。

《甘肅農業》：相比工業產能過剩，農產品產能過剩有什么不同嗎？

李含琳：農業產能過剩與工業產能過剩的比較。一是農業產能過剩的程度要比工業弱。農產品的基本生產單位是農戶，產量有限，而工業是企業和公司，投資規模大，生產量也大，產品和技術的轉型難度也大。二是農業產能過剩多數是季節性的，這個季節過剩，下個季節就可以進行調整，而工業過剩一般是周期性的，需要比較長的調整時間。三是農業過剩的國內市場調節能量比較強。中國有近14億人口，國內的消費市場很大，自我調節空間比較大，而工業基本上是開放型的，受國際市場的影響很大，不是一個國家就能夠完全調節得了的。四是相對來說調整農業產能過剩的成本要比工業低，因為原始投資比較小。工業的原始投資非常大，要真正調整就必然涉及到許多企業、行業或者產業所不能直接控制的因素。但是，也不能因為農業產能過剩的調整成本相對比較低就認為影響也小，影響同樣很大。農業產能過剩的調整不僅直接影響農民投入的回收，而且直接影響到農民當年收入的水平。因此，不能小覷。

《甘肅農業》：前面您詳細分析了我國農產品“產能過?！钡奶攸c和基本態勢，那么，農業供給側結構改革又與農產品產能過剩有什么關系呢？農業供給側結構改革能否消除產能過剩所帶來的問題呢？

李含琳：所謂農業供給側是指農產品的市場供給能力、供給結構、供給區域、供給市場狀況等。市場經濟條件下的經濟運行實際上是由兩大組織構成的：一是市場總供給與市場總需求，經濟運行的最佳目標就是追求“馬歇爾均衡價格”，即市場供給與市場需求兩方面同時達到一致的狀態。但是，由于各種因素的影響，市場總是表現為不完全的“均衡”狀態，不是供給大與需求，就是需求大與供給，這就要么出現供給不足，要么出現需求不足；二是政府調節與市場調節。為了達到“均衡”狀態，不論是政府調節還是市場調節，都會運用各種手段或者杠桿，對經濟運行的供給側、需求側、結合點等進行調節或者說是控制。

《甘肅農業》：影響農業供給側的主要因素有哪些?

李含琳：影響我國農業供給側總體略有過剩的因素主要有：一是農產品品質低下，大量農產品的質量與市場需求之間存在不對稱。許多地方的經濟林統計中包含了大量“老品種”，蔬菜方面的大眾化品種也很多；二是生產方式傳統，即就是新品種，由于耕作方式和飼養方式的落后，致使大量農產品的品質得不到保證；三是政府的盲目干預，許多地方的政府盲目指導農民生產，許多農業項目存在形成了生產規模，但是難以形成市場需求；四是農業生產組織的小型化和分散化。大部分農村地區的生產方式是以農戶為主，難以與城市超市、大公司餐廳、大學餐廳、社區市場等對接；五是大量進口大豆和優質小麥大米等也在一定程度上加劇了供給側的壓力。

《甘肅農業》：農業供給側到底應該改什么，從什么地方入手呢?

李含琳：根據中國的農村和農業國情，農業供給側改革要集中在這樣幾個方面：一是農業生產組織創新，將小型化和分散化的農戶經營組織改造成有一定規模的商業經營經濟實體；二是減少政府對農業生產的干預，建立農村發展資源基本上由市場機制進行配置的機制；三是把優化結構的重點放在農產品的品質保證和生產綠色無公害產品上來，爭取在2020年達到實現100%農產品良種化的基礎上，大多數農產品取得國際認證的生產資格。徹底淘汰落后和低質的農產品；四是適當減少農產品的進口，減輕國際市場對國內市場的銷售壓力。

《甘肅農業》：對甘肅省來說，農業供給側改革能做哪些工作呢？對于甘肅省的農業供給側改革，您有哪些好的建議？

李含琳：一是要減少政府對農業發展的干預活動。要擺正政府在市場農業中的位置。要利用多種方式培育農民、農戶、農村市場的自我調節新機制，生產什么、生產多少、如何加工、如何銷售等，最好由農民和農村經濟實體自己決策。政府只起政策引導和服務的功能，不再向鄉鎮、村組和農戶下達所謂的硬性生產項目和指標。農村經濟資源真正實現市場配置狀態。

二是信息手段的廣泛使用。21世紀是信息社會，信息的運用對經濟運行的調節作用很大。從本原上來看，我省部分農產品的過剩與農民不了解市場有關。為此，政府可以利用信息網站向全體農民宣傳、介紹國內外農產品、畜產品、林產品、水產品等方面的科技研發情況，介紹優質的產品和生產技術，發布各種農產品的的市場銷售信息，包括價格、需求、地域、供給預測、國際行情等，使農民及早了解和掌握決策資源。

三是建立農業“產能過?！钡念A警和防治系統。分析與預測能力是衡量現代政府服務社會發展、服務市場、服務民眾的重要標準。因此，在解決農業供給側改革的時候，一方面一定要圍繞解決農業“產能過?！边@個關鍵因素，另一方面，必須堅持“預先、提前、盡早、預防、預警、防治”的“六位一體”的原則，有關部門和單位要加強對我省農業和農產品市場的中長期預測分析，及時地向全省農民進行通告。對于與國計民生緊密相關的農產品，還要建立必要的政府保護價制度、政府儲存制度和市場調劑制度。

四是加快農業種養業的結構優化。建議在全省范圍內推行“種世界上最好的、養世界上最好的”的農業發展新戰略。評價我省現有的特色農產品的質量和品質要適度，不要過頭。實際上我省的特色農產品中有許多只是在國內一定范圍內的“優質”，如果拿到國際市場上就不一定了。為此，特色農產品的生產基地、園區、企業等，有對現有的特色產品進行國際水平的篩選、比較、選優。在現有的特色農產品的架構內，引進和推廣更加先進優質的糧食、蔬菜、甜瓜、西瓜、果品、牲畜等品種。

五是突破農產品加工業的發展瓶頸。我國部分地區農產品的過?，F象也與加工業發展不足有關，所以說，在原料型農業與成品型農業之間，仍然有大量的發展空間?？傮w來看，我省的特色農產品也是如此，生產量巨大，加工量很小，價值增殖的鏈條比較短，這既影響農民的收入，又影響產品的市場銷售。當前，不論是在世界上的發達國家還是中等發達國家中，幾乎沒有農產品零售市場，全部是“農超”對接的模式。同時，農村提供給城市市場的農產品大部分是成品，都需要進行一系列的加工。我們應該向這些國家學習和借鑒。

六是對農業建設項目進行“整型”。對明顯已經過時的農產品生產項目堅決淘汰掉，對農業生產結構進行徹底的“整形”，這是徹底解決農業產能過剩的措施。我省有些地方農村的“特色農產品”，實際上不是優質農產品，只是傳統的地方產品。有些生產周期很長，成本很高；有些品質達不到國際標準要求，無法出口；有些生產方式落后，難以運用先進的組織和生產模式。對于這些問題，要向農民做工作，爭取早日下決心改造。

七是開發新的農產品出口渠道。在經濟全球化的條件下，農業發展和農產品銷售必然地是個開放行為。我國和我省農業出現部分過?，F象，一方面是農業供給側存在問題，另一方面是國際市場開發有限和出口太少。為此，一定有把開發小的農產品出口渠道作為經濟供給側改革問題的措施之一。在原有的農產品出口地域基礎上，既要繼續調整農產品的品種結構，按照國際標準生產和出口，向外匯農業發展。同時，還要圍繞國家重大戰略如“一帶一路”等，開發向絲路國家的出口渠道。

八是建立農產品大市場運行體系。在目前市場經濟體制條件下，就農業供給側改革問題，實質上仍然是個建立大市場運行體系的問題，改革的根本措施仍然是要靠市場、靠企業、靠企業家來完成。為此，我省應該在深化農村經濟體制改革、建立新型農業經營組織、培育新型農業經營主體、培訓新型職業農民、發展規模經營公司、建立全方位開放靈活的市場體系上做好文章，農村的經濟體制關系理順了，經濟實體強大了，主體成熟了，供給側改革的工作就比較好做。

李含琳：何謂供給側改革呢？一般來說，需求側有投資、消費、出口三駕馬車，供給側則有勞動力、土地、資本、創新四大要素；供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。