礦業領域社會許可的產生與意義

王　建，黃　煦，崔周全，栗　欣，胡　克

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.云南磷化集團有限公司，云南 昆明 650600；3.中國礦業聯合會，北京 100013)

礦業領域社會許可的產生與意義

王建1，黃煦1，崔周全2，栗欣3，胡克1

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.云南磷化集團有限公司，云南 昆明 650600；3.中國礦業聯合會，北京 100013)

摘要：社會許可(Social License to Operate—SLO)是指企業與當地社區共同參與項目實施全過程中重大問題的決策，并就項目開發所涉及的相關問題達成一致意見，最終由當地社區賦予或確認企業從事項目開發的社會資格或社會權利的一種社會行為。本文論述了社會許可的定義、內涵以及在礦業領域社會許可的表現形式和意義，認為在我國礦業領域推行社會許可是十分必要的：它不僅是促進我國綠色礦山建設的有力手段，而且會對我國礦業的健康發展將起到積極的推動作用。

關鍵詞：社會許可；礦業企業；社區

1社會許可概念的產生和發展現狀

全球化為世界各個領域提供了發展經濟的機會，同時也提高了民眾的社會和環境意識。隨著公民社會的到來和人們生態意識的覺醒，礦業開發導致的一系列問題越來越受到社會重視，傳統的礦業開發模式在造成環境破壞等問題時，也面臨諸多新問題的挑戰，如礦業開發對當地經濟穩定性的破壞以及對當地文化帶來的沖擊等。在礦業開發中，如何正確處理礦業企業與當地社區間的關系，已成為礦業開發項目能否順利實施的關鍵因素之一。企業開發項目不僅需要從政府部門取得管制許可證，也需要取得當地居民的同意，即“社會許可”。這時，企業運行許可證的概念得到延伸，擴大到征得社會同意的范疇，即社會許可。

20世紀90年代，加拿大礦業經理Jim Cooney首先在礦業領域提出社會許可的概念，隨后逐漸受到重視[1-6]，進而延伸至社會經濟中的其他行業，如林業、海洋產業、電力產業等[7-9]。

目前，學術界對于社會許可概念的研究主要集中在兩個方面：第一，社會許可框架的構建，如Baba等通過對加拿大鋁業公司和當地社區七十余年來企地關系演變的研究，將社會許可分為三個不同的階段，分別為相互抵制階段、相互接受階段和共同發展階段[10]。第二，對社會許可構成要素的研究與評價，如Prno等利用復雜系統理論對美國阿拉斯加紅狗鉛鋅礦進行了社會許可方面的研究，結合對社會許可相關資料的理，構建了社會許可構成要素體系，并提出了各構成要素的評價方法[11]。

在企業界層面，許多礦業公司特別是跨國公司對社會許可十分重視，他們已將其納入企業正常運行的重要因素去考慮。在其他企業領域，社會許可的概念尚未被充分接受，但隨著更多的企業經歷了因忽視社會許可而導致的一系列破壞性遭遇之后，社會許可的概念已經開始在部分商業領域中引起了較為普遍的關注和思考。例如，殼牌公司未能重視公眾對Brent Spar石油平臺沉沒的關注，導致其國際聲譽和銷售量遭受代價高昂的破壞[12]。

2社會許可的內涵和表現形式

2.1社會許可的定義

對于社會許可的定義，目前學術界尚無統一的認識。Boutilier等認為社會許可是當地社區(包括利益相關者和非政府組織)在項目開發過程中對企業在的接受和認可程度[13]。Govindan等認為社會許可是以企業社會責任為基礎的包含經濟、生態、道德、誠信等多種不同要素組成的企業責任體系[14]。Dare等認為社會許可是企業在遵守社會規范的基礎上取得的包含社會合法性許可、誠信管理許可、社會信賴許可等在內的一系列社會許可的總和[7]。

盡管對社會許可目前沒有統一的定義，但學術界普遍認為，社會許可的概念應包含企地關系、企業社會合法性等要素。筆者認為，所謂社會許可是指在企業項目實施前及實施過程中，企業與當地社區群體共同參與項目實施全過程中重大問題的決策，并就項目開發所涉及的相關社會、經濟、環境、文化等問題達成一致意見，最終由當地社區群體賦予或確認企業從事項目開發的社會資格或社會權利的一種社會行為。

2.2礦業領域社會許可的內涵

礦業領域的社會許可包含三方面內容：企業社會合法性、企業信譽度和企業受信任度[15]。第一，企業社會合法性：企業社會合法性源于礦業企業在法律、社會及文化等方面(正式和非正式)對社區的尊重，表現為礦業企業對社區的信息共享和公開承諾。第二，企業信譽度：企業信譽度源于礦業企業對企業和合法性的一貫堅持，表現為礦業企業向社區持續性地發布真實可信的信息，同時忠實地履行對社區做出的承諾。第三，企業受信任度：企業受信任度建立在企業信譽度不斷提高的基礎之上，最好的表現形式是企地雙方簽訂合作協議，即企地雙方在處理企地關系中的規則、各自扮演角色、應履行的義務和責任等方面的達成的一致意見；企業受信任度取決于社區對礦業企業在礦業開發中各方面表現的滿意程度，提高度企業受信任度對礦山企業而言本身就是一種投資，當然這需要礦業企業長期不懈地努力。

2.3礦業領域社會許可的獲得方式

礦業領域社會許可的獲得可分為三個階段：信息公開階段、企地協商階段和企地合作階段。

第一階段為信息公開階段，即礦山企業在進行礦業開發之前，應將礦業開發的相關信息，如開發利用方案、環境影響評價報告等向當地社區進行公開，以便當地社區對礦業開發項目有一個較為全面的了解。同時，礦山企業應當深入當地社區，通過走訪、問卷調查、座談等形式對當地社區的經濟、文化、環境等基本概況加以掌握，為下一步的企地協商工作打下基礎。信息公開階段是企地間相互了解的過程，過程中不僅需要礦山企業的努力，也需要當地社區的主動配合，最終實現企地雙向的信息公開，這是獲得社會許可的前提條件。

2.5 施工安全與安全管理人員的關系自從安全提到了施工生產、企業管理的議事日程后，施工工地、生產車間便設立了安全管理人員。安全員是企業安全的監督者，無論是兼職安全員還是專職安全員其責任都很重大，這個崗位與職工安全密切相關。安全管理人員的專業水平、技術能力及安全管理的經驗、責任心對所轄的范圍關系重大，是落實、執行國家安全法規、企業安全制度、各工種工序的行為規范最具體的管理和監督層。

第二階段為企地協商階段，即企地在相互了解的基礎上，針對礦業開發項目涉及的利益分配、環境影響以及當地經濟文化建設等問題進行協商。在協商的過程中，為保證企地雙方達成一致意見，當地政府和非政府組織可以適時介入，從中協調，確保企地協商順利進行。企地協商階段是企地間深入了解并就礦業開發和當地社區發展達成一致意見的過程，這是獲得社會許可的必要條件。

第三階段為企地合作階段，即企地雙方在協商達成一致的基礎上，簽訂企地合作協議。協議的內容可以包括礦山建設規劃、企地共建項目規劃和某一個或一種區域的規劃內容；表現形式可以是合作協議，項目規劃或備忘錄等。

需要說明的是，礦業領域社會許可的獲得并不是一次性的，礦山企業需要在獲得社會許可之后持續性地公開信息，針對礦業開發過程中出現的新問題與當地社區進行實時溝通，并對企地合作協議進行相應修改，保證礦山企業始終保有社會許可。

2.4礦業領域社會許可的表現形式

礦業領域社會許可的表現形式會因為礦業開發項目所處環境的不同而不同，不論社會許可表現為何種形式，在獲得它的過程中，礦業企業和當地社區都需要完成其自身角色的轉變。

由于受到地域、文化等因素的影響，在不同地區社會許可的表現形式會有所不同，大體分為三類：第一，在礦業開發項目中，礦業企業與社區群體達成合作協議，實現礦業企業與社區群體在礦業開發項目中共同決策和利益共享，進而獲得社會許可；第二，在礦業開發項目中，在礦業企業與社區群體達成合作協議的基礎上，建立合作伙伴關系，實現礦業開發項目的風險共擔，進而獲得社會許可；第三，在礦業開發項目中，在礦業企業與社區群體建立合作伙伴關系的基礎上參與社區建設，幫助社區實現經濟、文化、生態等方面的和諧發展[13]。以上三類表現形式是層層遞進的關系，但并無優劣之分。取得社會許可的關鍵在于企地關系的密切程度和利益相關者間的互信程度[13，16]，在實踐中，無論通過以上何種形式取得社會許可，都是可取的。

礦業開發過程中的社會許可是礦業企業與當地社區之間在建立與維護社會資本(即利益相關者互動網絡)過程中取得的，具體表現為雙方對于對方各方面利益的重視，在此過程中企地雙方發生了角色轉變，因此，社會許可的獲得是礦業企業與當地社區群體完成角色轉變的過程(圖1)。

圖1　實現社會許可的角色轉變示意圖

另一方面，當地社區作為礦業開發項目的親歷者，直接受到礦業開發所帶來的經濟、社會和環境等方面問題的影響。他們不能像過去一樣僅以旁觀者和受害者自識，而是應當逐步轉變思想，以礦業項目參與者的身份積極參與到礦業開發項目中去。在此過程中，社區群體可以通過成立利益相關者聯盟，與礦業企業進行溝通與合作、參與礦業項目決策并共同承擔相應的風險。社區群體完成角色轉變有利于礦業企業與當地社區群體在企業適度發展方面達成一致，這在一定程度上避免了社會沖突的發生。當地社區的角色轉變過程為：項目旁觀者到項目利益共享著與監督者，再到項目決策參與者。

3礦業領域社會許可的意義

在礦業領域，社會許可的取得是礦業企業、當地社區共同努力的結果，是企地意見達成一致的標志；同時也是當地政府向企業頒發管制許可證的重要參考因素[20]。因此，礦業領域社會許可的取得是企地、企政、政地三方關系和諧統一的表現，對于企業、當地社區和當地政府都具有重要意義。

對于礦業企業而言，社會許可的取得是其正常、高效運行的重要保證。首先，社會許可的取得有助于企地間始終保持順暢的溝通，有助于減少企地沖突，如社區對礦山進行的道路封鎖、蓄意破壞等[21]，進而降低企業運營風險，保證礦業開發項目的順利實施。其次，社會許可的取得有利于提高礦業企業的競爭力，它使得礦業企業將當地社區利益的提高與自身利益的實現有機結合起來，這一行為將得到社會的普遍支持和尊重，有利于企業未來在當地或其他地區的礦業開發項目順利開展，進而提高礦業企業的市場地位和競爭能力[13]。同時需要指出的是，一些小型的礦業公司由于受社會關注程度較弱，往往會忽略社會許可的重要性，事實上社會許可對于這些小型企業同樣重要。比如，我國的小型煤礦廣泛分布，由于管理、經營、技術等手段的落后，經常發生各種安全事故，造成企地關系的惡化，甚至引發企地沖突；這種沖突不僅破壞了當地社會的穩定，也會使礦業企業自身陷入生存危機。因此，小型礦業企業同樣需要重視社會許可的取得，以保證自身正常、安全運轉。

對于當地社區而言，社會許可是當地社區經濟健康、和諧發展的有力保障。首先，授予企業社會許可意味著當地社區已經成為礦業開發項目的決策參與者，在保證其從礦業項目中獲得了利益的同時，避免了礦業企業可能出現的過激行為，如忽視當地環境保護、破壞當地文化、擾亂當地社會經濟秩序等[22]。其次，在授予企業社會許可后，礦業企業將會更好地履行其社會責任，促進當地經濟、社會與環境可持續發展，這對于保護當地礦產資源和生態環境，創建誠信友善的社會氛圍，建立公平的利益分配機制都將發揮不可替代的作用。

對于當地政府而言，推行社會許可不僅是政府簡政放權的有效手段，更是構建和諧社會的積極實踐。推行社會許可在減輕政府對于礦業開發項目監管壓力的同時，也節約了政府協調礦業企業與當地社區關系時所耗費的行政成本，提高了政府的運行效率。其次，推行社會許可也是當地政府向礦業企業頒發管制許可證的重要參考因素。

4討論與結論

4.1礦業領域社會許可的取得是一個持續性的過程

礦業領域社會許可的取得不是一勞永逸的，當地社區隨時有權收回社會許可，即礦業領域社會許可的取得是一個持續性的過程。這就需要礦業企業不僅要在礦業項目開發前期取得社會許可，而且要在礦山建設和發展的全過程始終維護好與當地社區間的關系，始終與當地社區群體保持順暢的溝通，主動接受社會監督，及時發布相關信息，創建企地沖突解決機制，并始終樹立良好的社會聲譽，盡可能減小對當地生態、文化等方面帶來的沖擊，避免企地關系發生裂痕甚至惡化，確保礦業企業在礦業項目開發持續取得社會許可，進而保證礦業開發項目的順利實施。

4.2礦業領域社會許可的取得應做到因地制宜

在實踐中，取得礦業領域社會許可的方式有很多，只要是在合理合法的前提下，無論通過何種形式取得社會許可都是可取的，它們之間并無優劣之分。由于不同地域在政治、經濟、社會和技術等方面存在的差異性，礦業企業在取得社會許可的過程中所面臨的問題也不盡相同，因此，應做到因地制宜，具體問題具體分析。在此過程中，礦業企業應充分認識到不同地域在政治、經濟、社會和技術等方面的特殊性，理解當地的文化和歷史，加強與當地社區間的交流，從而最終取得社會許可。此外，一些礦產開發項目由于存在企業與社區不可調和的矛盾而始終無法實施，這時應發揮當地政府與民間組織的作用，從中調解各方關系，幫助企業順利獲得社會許可。

4.3礦業領域社會許可規則是促進我國綠色礦山建設的有力手段

2010年起，我國開展了國家級綠色礦山建設工作，而綠色礦山建設的一項重要內容就是社區和諧建設。社區和諧建設要求礦山企業履行社會責任，樹立良好的企業形象；在生產過程中，礦山企業應及時調整影響社區生活的生產作業，與當地社區共同應對損害公共利益的重大事件；與當地社區協商建立磋商和協作機制，及時妥善解決各類矛盾。在礦業領域推行社會許可，要求礦業企業在在礦業開發項目實施前及實施過程中，與當地社區群體共同參與礦業開發項目實施全過程中重大問題的決策，并就項目開發所涉及的相關社會、經濟、環境、文化等問題達成一致意見；在此過程中，礦業企業應充分理解當地的文化和歷史，始終樹立良好的企業形象，加強與當地社區間的交流，最終建立起文明和諧的企地氛圍。因此，在礦業領域推行社會許可不僅可以滿足我國綠色礦山社區和諧建設的基本要求，而且在此基礎上進一步提升了社區和諧建設的高度，它必將成為促進我國綠色礦山建設工作的有力手段。

4.4我國礦業領域推行社會許可前瞻

近年來，越來越多的國家開始接受并在礦業領域推行社會許可，社會許可作為礦業企業與社會尤其是當地社區達成的一致協定，在礦業開發過程中所起的作用正逐漸顯現。在加拿大，最高法院通過判例確認，政府有責任和義務征詢受到擬議礦業項目影響的土著居民團體的意見，而在實踐中，礦業企業則必須征得當地土著居民的支持。加拿大安大略省從2013年4月1日開始生效的新礦業法規要求礦業企業在進行任何礦產勘探前都要與當地主要民族進行協商[23]。在菲律賓，勘查許可證的審批環節之一就是得到村莊顧問和原住民委員會的批準。

目前，我國礦山數量超過10萬座，總體仍處于粗放開采階段；仍有一部分礦山只顧眼前利益，不計代價地開采自然資源，導致礦山安全、環境等事故頻繁發生、企地沖突事件不斷出現，礦業污名化現象正日益加劇，如何處理好礦業企業和當地社區的關系、保護當地生態環境、維護社會穩定已成為亟待解決的問題。在礦業領域推行社會許可無疑為上述問題提供了較好的解決方案。隨著社會的發展，社會許可將被越來越多的人了解和認同，在我國礦業領域推行社會許可的試點，不僅對于建設綠色礦山、構建和諧礦區具有重要意義，而且對于推動我國礦業和諧發展、資源和生態的可持續利用起到深遠影響。因此，在我國礦業領域推行社會許可是十分必要的。

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The origin and significances of social license to operate in mining industry

WANG Jian1，HUANG Xu1，CUI Zhou-quan2，LI Xin3，HU Ke1

(1.China University of Geosciences(Beijing )，Beijing 100083，China；2.Yunnan Phosphate Chemical Group Co.，Ltd.，Kunming 650600，China；3.China Mining Association，Beijing 100013，China)

Abstract:The social license to operate(SLO) is defined as a social behavior in which local communities and other stakeholders accept or approve a company’s operation.In order to get the SLO，a company should work together with local communities and other stakeholders when making big decisions and reach an agreement with them on social，economic，environmental and cultural issues，before and during the operation.In this paper，the definition and content of SLO，as well as its forms and significance in mining industry have been discussed.These discussions lead to the conclusion that the system of SLO is essential for the mining industry in our country，as it can not only encourage green mines construction，but also contribute to the development of our mining industry.

Key words：social license to operate；mining enterprise；community

收稿日期：2015-09-22

作者簡介：王建(1987-)，男，漢族，遼寧丹東人，博士研究生，攻讀中國地質大學(北京)資源產業經濟專業，主要從事綠色礦山、礦業經濟與管理等方面的研究工作。E-mail：wangjian1230102@126.com。 通訊作者：黃煦(1982-)，女，漢族，北京人，博士研究生，攻讀中國地質大學(北京)土地資源管理專業，主要從事綠色礦山、礦業倫理方面的研究工作。E-mail：huangxu2269@163.com。

中圖分類號：F407.1；C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)06-0030-05