莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐

王建球

（宜章縣委　郴州市　424200）

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莽山水庫PPP項目建設經營模式探索與實踐

王建球

（宜章縣委郴州市424200）

【摘要】宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設運營的第一批試點項目，已全面進入建設階段。文章介紹了莽山水庫PPP模式的基本情況和項目合作機制，對實施莽山水庫PPP模式的有益探索和取得的經驗進行了分析，并對實施PPP模式提出建議。

【關鍵詞】莽山水庫PPP項目經營模式探索實踐

湖南省宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設運營的第一批試點項目，已全面進入建設階段。該水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮供水與發電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫總庫容1.33億m3，設計灌溉面積2.08萬hm2（31.2萬畝），設計城鎮年平均供水量2 227萬m3，壩后電站裝機1.8萬kW。水庫樞紐為大（Ⅱ）型，工程等別為Ⅱ等。工程主要建設任務包括水庫樞紐、灌區骨干工程和5條主要支渠。水庫淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉和莽山瑤族鄉等2個鄉2個行政村8個村民小組，遷移人口271戶1 131人。項目采用PPP模式建設經營管理，在吸引社會資本參與水利工程建設方面進行了一些探索。

1　莽山水庫PPP模式基本情況

（1）投融資方案。

莽山水庫工程總投資為189 443萬元（其中水庫樞紐101 910萬元、灌區骨干工程及五條主要支渠83 680萬元、樞紐工程建設期利息3 853萬元），其中政府資金為143 590萬元，項目法人資本金12 600萬元，法人通過銀行貸款等融資29 400萬元，投融資額度占總投資的22.6%。

（2）經濟效益分析。

根據莽山水庫防洪、灌溉、城鎮供水、發電、下游生態等功能分析，整個項目全部投資的靜態回收期為34.7年，總體項目經濟內部收益率為7.96%，融資前樞紐稅前財務內部收益率為1.92%，稅后財務內部收益率為0.96%；按項目法人資本金稅后財務內部收益率6%～8%及特許經營期44年（含建設期4年）進行測算，項目法人出資合理范圍為（3.7～4.9）億元。

（3）項目法人招標過程。

2012年12月《湖南省莽山水庫工程可行性研究報告》獲得國家發改委的立項批復。于2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標工作，歷時近兩年進行了5次招投標，至2014年9月第五次招標成功。

2　莽山水庫PPP模式項目合作機制

（1）實行“分段式”的建設經營模式。

莽山水庫實行國家投資與引入社會資本建設經營相結合的模式，將項目分為樞紐、灌區骨干工程兩部分，分別采取兩種不同的模式建設經營。即：水庫樞紐采取項目法人“投融資-建設-經營-移交”的模式，特許經營期內的運營管理由項目法人自主經營，項目特許期內發電、供水及旅游開發等收益作為投資人的回報，特許經營期滿后工程無償移交縣政府，特許經營期為44年（含建設期4年）。灌區骨干工程建設采取“建設-移交-付款”的模式，縣財政配套資金由項目法人負責籌措到位，建設期不支付利息，項目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分3年按4∶3∶3償還，償還期資金利息按8.55%計息。

（2）實行“保底式”的收益保障機制。

綜合考慮水庫投資回報率，確保實現合作共贏和發揮項目應有的社會和經濟效益，采取了“保底式”的收益保障機制。即：縣政府承諾城鎮供水出庫水費和農業灌溉出庫水費收入不足由縣財政彌補，確保項目法人年收入達到設計要求的年均收入5 000萬元。同時，將40年的水庫庫區旅游開發權益授予項目法人，構建綜合經營保障機制。

（3）實行“綜合式”的建設管理體系。

①縣委、縣政府成立了莽山水庫工程建設指揮部，加強對項目建設的監督協調管理。②由中標單位廣東水電二局股份有限公司牽頭組建莽山水庫開發建設有限公司作為莽山水庫工程建設的項目法人。③設計單位為湖南省水利水電勘測設計研究總院。④監理單位為湖南水利水電工程監理承包總公司。⑤施工單位為廣東水電二局股份有限公司。⑥擬成立莽山水庫管理局，管理莽山水庫灌區，同時加強莽山水庫樞紐工程的監督、協調。見附圖。

附圖　莽山水庫工程建設管理體系

（4）實行“聯合式”的監管協調機制。

為保證莽山水庫工程建設經營及資金的監管到位，避免監管缺失，建立了政府與項目公司緊密協作、相互協調的監督管理機制，對項目經營期事務進行調度監管：一是縣政府與項目公司約定，由政府委派1名工作人員出任項目公司的監事，薪酬由政府承擔；二是設立莽山水庫“6人”運營協調委員會，委員會作為雙方協調和議事機構，委員會列席項目公司董事會和股東大會，對項目建設期國家資金的撥付和使用進行監督，對樞紐工程運營期的維護和安全進行監督。

3　實施莽山水庫PPP模式的有益探索

（1）思想觀念的轉變，有利于激發管理體制的活力。

水利工程具有很強的公益性，長期以來都是由政府主管，導致管理人員超編，人浮于事，工程管理水平低，工程效益發揮差的問題較嚴重。如：宜章縣黃岑水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮供水和發電的中型水庫，現有管理人員193人，超過額定編制33人，工程維護經費無法提取，工程效益逐年下降，目前僅能灌溉0.1萬hm2（1.5萬畝），不到設計灌溉面積0.36萬hm2（5.45萬畝）的30%。而莽山水庫通過引入社會資本建設經營管理，可嚴格控制管理人員編制，解決長期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、維護經費不足等方面的問題，同時通過引進高技術管理人才、管理經驗和管理團隊，可以獲得優質的公共服務，降低政府管理成本。

（2）引入社會資本，有利于發揮市場主導作用和提高項目綜合效益。

社會資本方項目公司獲得庫區特許經營權后，可發揮市場主導作用，最大限度地開發項目的潛在能力，利用社會資本、經營管理等方面的資源優勢，結合緊鄰莽山森林公園4A景區及水庫下游一六溫泉帶的優勢，打造生態、環保、山水一體的休閑養生、觀光娛樂等方面的綜合旅游開發項目，對促進當地區域經濟的發展，帶動村民致富等具有重要作用，可充分發揮莽山水庫項目的綜合效益。

（3）建設經營模式的創新，有利于加快項目建設進度，緩解當地政府資金籌措壓力。

莽山水庫樞紐工程總投資近10.2億元，社會資本投入4.2億元，占總投資的40%。因此，在4年的建設期，政府每年減少了1億元的投資，有效緩解了政府籌資壓力；其次，社會資本到位快、到位率高，能較好地解決政府資金到位慢的問題，加快了項目前期和項目建設進度；同時，實行項目公司運營機制，能較好地保障建設和經營效率，確保建設目標順利實現。

4　莽山水庫實施PPP模式的經驗

（1）解放思想、大膽改革，是實現PPP模式的基礎。

從20世紀50年代開始，宜章人民就開始爭取莽山水庫立項建設，幾經波折，幾上幾下，均因各種原因至2006年而毫無結果。2009年以來，縣委、政府立足基礎，堅持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創新、大膽推進水利體制改革，積極引進社會資本參與莽山水庫建設經營管理起到了關鍵作用，大大加快了莽山水庫前期工作步伐，項目在2015年5月正式開工建設，成為2015年國家27個必須開工重大水利項目中首個開工項目。

（2）把握政策、勇于探索，是實現PPP模式的保證。

莽山水庫社會效益顯著，但經濟效益比較弱化，成為了吸引社會資本的短板。為此，為獲得招標成功，縣委、縣政府在法律法規允許范圍內提供相應優惠條件，增強項目投資吸引力，積極推進了PPP模式的運作，成為了全國172個重大水利項目中第一個成功實現PPP模式的項目。

（3）政府擔當、敢于負責，是實現PPP模式的關鍵。

征地拆遷是項目建設的一大瓶頸，該項目需征地和移民較多，壓力較大，為保障移民征地順利開展，確保移民的合法權益，確保工程建設順利進行，政府主動承擔征地拆遷責任，由政府組織實施，解決了項目法人的擔憂，也解決了項目建設的難點，從而能保障工程建設的順利進行，這是社會資本能否進入水利項目的關鍵。

（4）強化監理、政府招標，是項目建設的有力保障。

考慮到莽山水庫項目法人的特殊性，監理單位及勘測設計單位均由政府組織招標，由政府負責相關費用，而非項目法人組織招標。這樣既有利于防范投資風險，又能增強對項目建設進度、資金、質量的保障。

5　對實施PPP模式的建議

（1）解決“三怕”問題。

即：怕雙方違約影響協議履行、怕國家政策變化影響項目收益、怕內部矛盾影響項目建設經營。為了解決“三怕”問題，一是要規范水利社會資本投資政策，完善PPP模式建設投資的法律體系。國家應盡快出臺社會資本參與水利工程建設運營的相關規范規定，建立社會資本進入、退出機制，明確雙方的責權利及獎勵政策，加強項目建設資金的監管力度，提高項目建設資金的使用效率，加強項目運營期間的維護管理；二是投標聯合體成員以不超過2家為佳，避免聯合體成員過多，意見難以統一的問題，或因利益分配不均而產生矛盾影響項目建設及經營管理；三是參照西部開發地區國家投資比例，提高對社會效益顯著、經濟效益較差的中部地區項目法人招標項目國家投資，扶持貧困地區重大基礎設施建設。

（2）確保項目安全。

針對莽山水庫授予項目公司長達44年的特許經營權，為保證莽山水庫樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監管風險，避免監管缺失，確保工程及資金安全，在建設經營期間，政府應增派董事、監事和財務監管人員參與項目法人的建設經營管理。

（3）強化融資監管。

在特許期內授予項目公司獨家建設、測試、試運行、運營維護、供水、旅游開發并銷售輸出水利電力資源的權力，應嚴格控制項目公司融資及再融資事項，明確除為本項目融資和再融資以外，不得為其它目的抵押或轉讓運營本項目的任何資產、設施和設備。

作者簡介：王建球（1970-），男，湖南永興人，碩士研究生，現任宜章縣縣委書記、縣長。

收稿日期：（2016-01-09）