淺議預算單位政府采購內控建設

葉敏++劉麗花

[摘要]政府采購是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。它不僅指具體的采購過程，而是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。文章以政府采購內部控制制度建設為主線，在分析目前政府采購執行中存在問題的基礎上，提出了從職責明確、預算編制、采購申報、采購執行、資金支付和履約驗收等關鍵控制點入手，逐漸建立并完善單位政府采購內部控制制度，將內部控制融入具體的政府采購活動中，從而使單位能夠以規范的政府采購行為達到政府采購的目的。

[關鍵詞]預算單位；政府采購；內控建設

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.23.044

政府采購法是國家為規范政府采購活動，確保采購活動能夠在“公開、公平、公正、誠信”原則下實施的國家級制度。它不僅包括對各種采購方式的界定和規范，也包括對整個采購過程核算、審核、分析及報告的程序與步驟。由于政府采購涉及的范圍廣、資金大，特別是2014年，財政部對“財政資金”的概念做了重新的定義后，2015年1月，《政府采購法實施條例》的出臺，政府采購的范圍進一步擴大，涉及面也更廣。因此，及時梳理預算單位政府采購執行過程中的各個關鍵環節和部門職責，建立完善的政府采購內部控制制度，及時發現和解決政府采購執行過程中的問題已迫在眉睫。

1目前政府采購執行中存在的問題

我國自2003年頒布實施政府采購法以來，由于認識不夠充分，對操作流程也不熟悉，在執行政府采購過程中，普遍存在著采購預算執行效率低、偏差大、采購成本沒有得到有效控制、采購質量也無法得到保證等問題。究其原因，還是執行單位普遍存在因政府采購內部控制制度尚未建立或不夠完善，相關職能部門職責不夠明確，政府采購工作流程不清晰導致的政府采購預算不全面、不細化，或計劃與預算脫節、執行與預算有偏差、采購監督不到位等情況，因而，難以有效規范政府采購活動。存在問題具體分析如下：

（1）由于內控制度缺乏操作性，內控制度無法起到相應的作用，同時還可能對采購活動的實施產生阻礙，導致采購活動無法順暢執行或存在較大風險。

（2）由于沒有將政府采購內控制度細化到具體的部門和責任人，在采購執行過程中，由于責任難以劃分多會出現互相推諉的現象。

（3）由于政府采購內控制度的不健全，可能導致對政府采購政策性的理解不到位，采購活動計劃性不強、行為不規范，未經政府采購管理部門審批的臨時采購、化整為零等規避政府采購行為現象大量存在，給政府采購執行帶來風險，難以發揮政府采購的規模效益。

（4）政府采購預算編制過粗，或與實際脫離，缺乏可操作性，導致政府采購預算執行困難。

（5）政府采購預算執行不夠嚴謹，采購帶有主觀隨意性，執行偏差較大。

2以建立健全政府采購內控為切入口，加強對各關鍵點的控制，規范政府采購行為綜合運用內部控制方法，實施相應組織規劃控制、授權批準控制、文件記錄控制、全面預算控制、實物保全控制、風險防范控制、內部報告控制、內部審計控制，可使政府采購活動得到進一步完善。

2.1建立職責明晰的組織機構及崗位職責

職責明晰的內部控制制度，可以明確采購執行過程中，各部門的工作內容及職責，利于工作的開展，并能有效提高工作效率。為了保證政府采購工作的有效開展，內部控制制度應首先明確各部門的職責分工，建立采管分離、用購分離，管理與操作相分離的，各有關部門緊密配合的管理和運作模式，嚴格職責劃分和不相容崗位的分離：采購、付款、驗收三權分離；招標人、使用人與定標人相互分離；采購、合同簽訂、驗收人相互分離。

業務部門作為政府采購的起點，應該本著超前謀劃的思想，根據單位和部門的發展規劃和實際業務需要，提出采購需求，同時提供擬采購物資的詳細配置標準、技術指標、服務要求和需求時間等基礎資料，參與采購計劃的執行及驗收，并對該采購事項的真實性、合規性和價款的公允性負責。

作為政府采購的主要管理部門，資產管理部門除了負責對各業務部門提出的采購需求進行匯總，根據各部門現有資產存量狀況、使用效率、配置情況，對擬采購資產的配置、數量等相關數據進行評估、審核，出具采購意見，還要主持整個采購計劃的執行、政府采購預算的編報、管理、編制并上報政府采購執行進度報表，進口采購申報，參與驗收、并將所有記錄整理歸檔。

作為政府采購的主要執行部門，采購供應部門負責根據資產管理部門出具的采購意見，對擬采購物資的市場供應情況，以及市場行情進行調研，對于需要進口或需要執行特殊采購方式的物資應做出特別說明并附相關依據，執行采購并參與驗收。

作為經費和預算的管理部門，財務預算部門負責編制初步項目預算，并嚴格按照政府細化采購預算的要求，上報政府采購預算。對政府采購資金的來源、付款條件、方式負責，政府采購執行過程中，財務部門應嚴格按照合同列明條款辦理付款，并在合同登記表上進行登記。同時，定期向合同執行部門反饋預算、合同執行情況和金額等負有審查責任。

審計部門對整個政府采購行為的程序的合法性、簽訂合同的有效性和合法性以及內控的有效性負有監督職責。

2.2加強各關鍵點的授權管理，規范政府采購流程

政府采購業務的內部控制制度的設計，必須針對政府采購業務政策性強、工作量大、環節較多、涉及金額較大、容易產生管理漏洞等特點，在內部控制制度中明確對各關鍵點的控制，將內部控制工作落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節，設計出規范整個業務流程和每個關鍵控制點的規定、方法、措施，并規范內控的執行，嚴格監督，認真考核，使采購業務規范化、標準化、制度化。

2.2.1加強和提高政府采購預算編制的科學性和準確性

科學編制政府采購預算，是有效實施政府采購的前提和基礎。政府采購預算須由財務預算部門、資產管理部門、采購供應部門和業務部門共同參與編制，實現資產管理與預算管理，資產管理與財務管理的雙向結合。同時也使物資需求的業務部門從預算申報環節即參與到所需物資的采購過程，以保證“所購即所需”，使資金的使用能夠最大限度地達到預期效果。

各業務部門應根據資產管理部門的初審意見，以及采購供應部門的市場調研情況，結合單位項目庫規劃，按照需求的緊迫程度，提出項目庫調整建議及采購預算。政府采購預算經單位年度預算會審核通過后，即可由財務預算部門匯總并上報部門預算及政府采購預算，申請資金安排。同時，由資產管理部門對確定需要報批的項目以及需要進口的物資及時組織報批，給采購的實施留有足夠的時間。

預算的編報應特別注意切合實際，不能為了爭取資金而盲目擴大預算，在預算執行壓力不斷加大的情況下，造成不必要的資金積壓，或因趕進度而 “不得不”違規采購的情況發生，給預算執行帶來困難和風險。

2.2.2嚴格按照政府采購預算及流程執行采購計劃

政府采購預算一旦下達，資產管理部門應根據批復及時向采購供應部門下達采購計劃，并協同采購供應部門編制實施計劃和控制依據，并按照政府采購相關政策法規、制度執行采購。資產管理部門及時跟蹤政府采購預算執行情況。物資到達后，由業務部門、采購供應部門和資產管理部門共同參與驗收，資產必須落實到具體使用、保管人，資產管理部門和財務部門分別作卡片和入賬管理。

2.2.3加強政府采購合同的管理

作為執行政府采購的重要依據，必須重視和規范政府采購合同的管理。建立合同簽訂之前的律師把關制和聯合審簽制，使用通用合同模板，既提高了合同編制和審核的效率，也減少了因合同條款失誤造成不必要的損失。

2.2.4建立指標評價體系，完善預警機制

建立政府采購評價制度和評價體系，促進政府采購經濟效益、社會效益、政治效益的全面提高。主要從采購是否必要，總額是否適度；采購方式是否適當，成本和效益之間的投入產出之比是否實現最大化等幾方面對政府采購的效益評價。采購必須嚴格控制采購標準，配備能滿足適當的物資、服務等，避免浪費；注重政府采購的成本分析，既重視其顯性成本，又不忽視隱性成本。

2.3加強內控監督體系建設，實施有效監督

有效的內控監督機制是建立公開、公平、公正的政府采購制度的重要保證。由財務、審計監察、紀檢等部門共同參與成立的政府采購監督機構，應全程參與項目的立項、政府采購預算和計劃的編制、信息的公告情況、招標評標情況、合同簽訂、貨物驗收、款項支付等各個重要環節。對采購活動是否有預算、是否按計劃實施、實施是否有記錄、有驗收，采購范圍、采購方式、采購程序以及款項支付是否符合相關規定進行審核、監督檢查。由資產、財務、審計通過對政府采購預算的編制、采購申報、采購執行、履約驗收和資金支付等活動進行控制，將內部控制融入具體的采購活動。

2.4應完善政府采購的內部審計

內部審計通過檢查內部政府采購活動中，相關政策、制度和標準是否得到有效執行，資源是否得到合理利用以及采購目標是否實現，來完善單位政府采購內部控制，并對整個政府采購活動進行獨立評價。對內部審計過程中發現的問題，政府采購相關部門應該認真加以分析，找出原因，并作出相應處理，杜絕類似問題的再次出現。

2.5加強對政府采購的風險評估和防范

依據政府采購法，通過內部控制制度，規范各種采購方式下的采購程序，注重信息的來源、反饋以及各部門之間的溝通，提高政府采購的透明度；資產管理部門和財務預算部門應及時掌握和反映政府采購物資的實物運動和價值運動，及時發現風險并針對存在的風險和問題采取必要的控制措施，以提高采購效率；建立風險分析程序，完善政府采購風險管理技術。

2.6對政府采購內控制度執行情況采取必要的績效考核

為了充分調動各項目參與部門及人員的工作積極性，建立有效的政府采購內控執行考評機制，把政府采購內控執行納入對部門及員工的績效考評，以此督促各項目參與部門及人員提高認識，努力按計劃完成工作任務，保障項目預算的最終執行。

通過建立健全合理的內部控制制度，我們能夠正確引導、規范采購人員的行為，優化操作流程，使政府采購得到規范化、程序化、法制化的保證。同時，內部控制制度的有效實施，可以實現采購成本最優化、采購過程透明化、采購結果合理化，是確保政府采購預算的執行，促進政府采購目標的實現的根本保證。

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