健全我國養老服務體系的財稅政策研究

楊慧

摘要：自2000年我國進入老齡化社會以來，政府通過相應的財政支出政策和稅收政策，使我國的社會養老服務體系建設取得了長足發展。但是從資金角度來看，需求與供給之間的矛盾尤其是區域供求間的矛盾仍然較為尖銳。政府對相關稅收優惠政策的制定和監管尚存在一定程度的缺失。在“未富先老”的大前提下，財稅政策應找準著力點，放大資金的連鎖效應、引導效應和激勵效應，相互補充，共同推進養老服務事業的正常發展。

關鍵詞：養老服務；財政支出；稅收

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

據測算，“十二五”期間我國老齡化程度將進一步加快，2015年60周歲以上老人將達到2.21億，2030年預計將突破3.5億?？v觀全球，世界上許多發達國家如美國、日本也已經入老齡化社會，但是發達國家一般是在人均GDP5000～10000美元時進入老齡化社會，而我國在2000年進入老齡化社會時人均GDP不足4000美元?！拔锤幌壤稀笔俏覈媾R著巨大的養老資金缺口。在人口老齡化現象加劇，失能、半失能老年人數量持續增長，照料和護理問題日益突出的大環境下，加快社會養老服務體系建設刻不容緩。本文試圖從財政稅收的角度出發，提出能夠促進人口老齡化與社會經濟協調發展的政策建議。

一、中國養老服務的財稅政策現狀

為積極應對人口老齡化，建立起適應人口老齡化進程以及經濟社會發展水平的社會養老服務體系，各省市相應出臺了一系列政策措施，加大資金支持力度，促進我國的社會養老服務體系建設取得了一定的發展。

（一）中國養老服務的現行財政政策

養老服務業具有投資長、見效慢、回報低、風險大等特征，民間資本參與較少，目前主要還是依托政策扶持以及財政性資金投入，近年來，我國的社會養老服務體系建設取得一定程度的發展。

1.社會保障制度體系基本形成。隨著城鄉基本養老保險制度體系、醫療保險制度體系、社會救助制度體系、社會福利制度體系等的建立和完善，以及覆蓋范圍的逐步擴大，老年人在養老、醫療、住房等方面的需求得到了一定程度的制度化保障，為實現黨的十七大確立的“老有所養”的戰略目標和十七屆五中全會提出的“優先發展社會養老服務”的要求提供了制度保障。

2.加大政府資金投入，促進養老服務發展。政府對養老服務業的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。公共財政支出是養老服務體系建設的重要資金來源。公共財政用于養老服務體系建設的各項支出主要包括養老床位的建設補貼、日間照料中心的建設補助、基本養老服務補貼等。據測算，“十三五”期間，公共財政用于養老支出的資金規模年均增長13%，高于同期公共財政支出增長。2020～2030年，公共財政用于養老支出的資金規模年均增長14.9%。2020年公共財政用于養老支出的資金規模達到246億元①。

福利彩票公益金也是養老服務體系建設的重要資金來源，并且增長迅速?！秶鴦赵宏P于加快發展養老服務業的若干意見》（國發【2013】35號）規定，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業的彩票公益金，要將50%以上的資金用于支持發展養老服務業，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。據測算，“十三五”期間，彩票公益金用于養老支出的資金規模年均增長21.2%。2020～2030年，年均增長16.9%。2020年資金規模達到520億元②。

除直接投資外，政府還以投資補助、運營補貼、貸款貼息、購買服務等形式加大對民辦養老服務機構的扶持力度。

（二）中國養老服務的現行稅費政策現狀

稅收政策旨在引導、激勵社會力量參與養老服務事業的發展，為老齡產業的正常發展優化制度環境。然而目前，我國僅有一些與養老服務相關的稅收鼓勵措施，并沒有一套直接針對養老服務的稅收制度。

1.營業稅

免征養老院、殘疾人福利機構的營業稅；免征家政服務企業由員工制家政服務員提供的家政服務取得的收入的營業稅。

2.個人所得稅

對于國家統一規定發給干部、職工的退休工資、離休工資、離休生活補助費，免征個人所得稅；孤老人員取得的勞動所得，經批準可以減征個人所得稅；個人領取基本養老保險金，免征個人所得稅。

3.地方稅

對非營利性養老機構自用房產、土地、車船，免征房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。對經批準設立的民辦養老院內專門為老年人提供生活照顧的場所免征耕地占用稅。

4.捐贈免稅

包括捐贈稅前部分扣除和捐贈稅前全額扣除兩種政策規定，例如，在捐贈稅前部分扣除中規定，當企業發生的公益性捐贈支出時，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；在個人發生捐贈支出時，捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除；事業單位、社會團體、民辦非企業單位獲得的社會各界捐贈收入免征企業所得稅。

在捐贈稅前全額扣除中規定，對企事業單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。

5.其他相關費用

免征非營利性養老機構建設的有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費，養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行。

二、中國養老服務財稅政策存在的問題

盡管國家的財稅制度在推進養老服務體系建設的過程中，取得了階段性的成就，但也凸顯了一些存在的問題。

在財政支出政策方面存在在財政投入不足，投入結構不合理等問題。近年來，盡管國家財政用于養老服務的支出金額不斷增長，但占比仍然較低。據統計，2013年全國公共財政支出中有約112億元用于老年福利支出，但占比不到1‰。從投入結構看，在我國，社會保障屬于中央和地方共擔事權，目前總體上地方支出占60%，中央支出占40%。而養老服務則更多是由地方提供，尤其是市、縣支出責任更大。自分稅制改革后，縣鄉層面的財政收入比重逐步下降，而財政支出需求呈上升趨勢，這就相對弱化了基層政府公共服務的保障能力。此外，各地由于經濟發展不均衡，財政收入也存在較大差距。近年來中部地區盡管財政收入增長率在一定程度上超過東部地區，但收入規模仍然存在較大差距。如果按照同等比例用于養老服務，經濟欠發達地區勢必出現財政保障不足的局面。轉移支付制度作為解決區域財力平衡等方面的重要手段，盡管近年來中央加大了對地方轉移支付的絕對數量，但仍然有限，收效甚微。

在稅收政策方面，目前的稅收優惠更多的是針對捐贈行為，對于在養老服務體系中覆蓋面最廣的家庭養老的鼓勵優惠政策尚且缺失。而且目前的稅收政策中，養老服務相關的稅收優惠政策，其覆蓋范圍僅限于全國性、省級社會團體，對于大量活躍在基層，特別是農村地區的養老服務行業，卻因無政策法規支持而很難享受優惠政策，使得現行稅收優惠政策對民間資本的引導作用受到限制。此外，我國對于公益性捐贈稅前扣除資格認定范圍、作為減免稅依據的捐贈票據沒有形成統一的政策約束，導致各省市自行制定的局面，不利于規范和推動全社會公益性捐贈行為，不利于政府有效監管。

三、促進中國養老服務發展的財稅政策建議

1.加大專項轉移支付力度。一方面，中央財政應該統籌規劃，綜合考慮，加大對中西部地區等經濟發展薄弱區域的養老服務專項轉移支付力度，另一方面，省級政府也應加大對市、縣兩級政府的養老服務專項轉移支付力度。中央財政與地方財政要相互配合，形成養老服務業發展的堅實后盾。此外，還應設立專項經費用以扶持養老服務工作，專項經費可列入當地財政預算，由各級財政承擔一定比例，并建立起相關經費的自然增長機制，確保經費的可持續性。

2.進一步明確政府和社會責任，政府繼續讓渡放權，主要承擔監管與委托職責。鼓勵民間資本投資建設各類專業化養老服務機構或組織，承接政府或社會委托，提供養老服務評估、咨詢和第三方認證等服務。同時，政府應挺高對民間資本投資基本養老服務的補助水平。通過財稅、金融等多種政策，加強對民間資本投資基本養老服務業的培育扶持。

3.統籌和完善稅收優惠法律體系。我國現有的養老服務業的稅收優惠政策多以“意見”、“辦法”、“通知”等形式下發，規范性不強，且過于分散，難以形成合力。建議整合涉及養老服務業的各種政策文件，并將其轉化為法律法規，以期待提高政策效果。

4.政府可以通過制定有關財務監管的專項法律法規把民政、財政、稅務、審計等部門的財務監督職責、權限、具體的運作程序予以明確和固定化，從而建立統一規范的政府監管機制，從整體上最終形成政府、社會、公益性社會團體三位一體的監管機制，使得我國公益性捐贈稅收優惠政策落到實處，從而解決政府監管的缺位、越位和錯位問題。

5.針對居家養老，可以考慮制定相關優惠政策。如對于同老人一起居住的子女，對其所得收入，可在扣除贍養費用之后進行征收個人所得稅。此外，可以借鑒美國、日本等國家的以房養老模式，一是通過住房反向抵押貸款，使老人更容易獲得資金；二是住房定向傳承，鼓勵家人及社會人員贍養老人。在今后征收房產稅時，對于以房養老的老人可考慮免征房產稅，對子女傳承的住房可考慮免征營業稅和個人所得稅等。

注釋：

①胡祖銓.養老服務業領域政府投資規模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）。

②胡祖銓.養老服務業領域政府投資規模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）。

參考文獻：

[1]白景明.健全我國養老服務體系的財稅政策思路[J].中國財政，2014（03）：16-17.

[2]宋忠偉.我國公益性捐贈稅收優惠政策分析[J].社團管理研究，2008（12）：42-46.

[3]胡祖銓.養老服務業領域政府投資規模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）：46-48

[4]李萌.支持養老服務體系發展的財稅政策分析[J].中國財政，2014（04）：68-69.

[5]UNDP促進中國養老服務體系發展的財稅政策研究課題組.促進中國養老服務體系發展的財稅政策研究[J].財政研究，2012（4）：10-13.

作者簡介：楊 慧（1985-），女，碩士，講師，工作單位：河海大學文天學院國際教育學院。