正確認識供給側結構性改革

賈康

〔摘要〕

供給側結構性改革體現了我國經濟工作思路和宏觀調控指導思想上的新思維。它不是搞所謂新計劃經濟，而是要堅持市場在資源配置中總體上發揮決定性作用的前提之下，把有效市場和有為、有限政府相結合，通過提高全要素生產力來對沖下行因素，打造中國經濟的升級版。我們急需在改革中間解除供給抑制，削減供給約束，提高供給質量和效率，做到宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底，為推進供給側結構性改革營造更好的環境和條件。

〔關鍵詞〕

供給側結構性改革；新常態；改革紅利；供給學派；中等收入陷阱

〔中圖分類號〕F120.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）04-0005-04

供給側結構性改革，自2015年底進入中國政策話語體系后，一直是政界和學界的熱詞。中央決策層明確提出著力推進供給側結構性改革方針，體現了我國宏觀調控指導思想上的新思維和經濟工作思路。

一、推進供給側結構性改革的重要性

需求和供給是經濟中的一對相反相成的概念，政府調控職能在于實現總需求與總供給的動態平衡。過去我們經驗比較豐富、做法比較成熟的是總量型的需求管理，它以抽緊或者放松銀根對總需求刺激或者抑制來實施反周期操作，但在理論和經驗總結上卻長期忽視了供給管理。供給管理的區別對待、突出重點、定向調控的結構性特征十分明顯，實施難度也比需求管理大。當前，國內經濟的突出問題表現為“四降一升”，即經濟增速下降、工業品價格下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降、經濟風險發生概率上升。這些問題主要不是周期性的，而是結構性的。今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。

首先，從經濟學的基礎理論創新視角看，需求是人類社會進步的原生動力，但供給側對于需求側的響應機制及其特征卻是劃分經濟發展不同階段和不同時代的決定性因素，人類社會也因此從依靠分工與合作的采集、狩獵以滿足生存需要的原始狀態，一路走向以農業革命、工業革命和信息革命為標志的文明社會。其間，關鍵的生產力和生產關系的創新其實都是發生在供給側。一方面，在全球化時代，以美國“蘋果”產品為代表的每一代產品創新，都可以在中國很快引出釋放消費需求的購買熱潮。另一方面，我們也看到，出于對于國內供給品的魚龍混雜、質量無法保證的預期，中國游客會到日本去大量出手購買馬桶蓋、電飯煲等家庭升級換代產品。我們認為，在世界經濟并非以完全競爭、自動解決全部結構優化問題的條件下，政府不得不去處理引導持續優化的政策供給和激發潛力釋放的制度供給的復雜問題。

其次，從經濟調控實踐經驗總結視角看，政府如何合理實施供給側管理的問題完全無法回避。應對世界金融危機的沖擊，美國當局是以區別對待、把握重點的措施，先后給花旗、“兩房”、通用汽車注資。給實體經濟層面的通用汽車注資，成為引導復蘇過程中的一個決定性的轉折點。中國近年也一直在努力，以定向寬松的貨幣政策進行結構化應用，財政政策方面更是為優化結構而不遺余力。所以，我們在實踐方面必須給出這樣一個清晰的總結，政府無法回避供給管理這一系列的重大問題。

再次，從我國的基本國情看，實施理性的供給管理是經濟社會轉軌的客觀需要。我們在“三農”問題、區域協調、社會保障、環境保護、科技創新、國防、戰略性新興產業、重點建設、“補短板”、優化結構等等方面必須突出重點。而且特別是要以制度供給、深化改革來解放生產力，化解矛盾累積與隱患疊加，引領經濟新常態，形成可持續發展的后勁。所以，我們必須以問題為導向，從中國的現代化轉軌升級的客觀需要出發，深刻地認識供給側結構改革。

二、廓清對供給側結構性改革的認識

此前，輿論對“供給側結構性改革”存有兩種誤解，一是認為推進供給側結構性改革就是實行需求緊縮，二是認為供給側改革就是搞新的“計劃經濟”。我們認為，供給側結構性改革不是貼標簽式的選擇新概念，而是實現一種承前啟后、繼往開來、理論密切聯系實際的轉軌創新。它不是否定需求側的意義與作用，不是簡單套用美國供給學派的減稅為主的思路，而是借鑒中外所有需求管理、供給管理的有益經驗，又側重于供給體系建設的一個系統工程。它不是所謂搞新計劃經濟，而是要堅持市場在資源配置中總體上發揮決定性作用的前提之下，把有效市場和有為、有限政府相結合，構造中國“守正出奇”的現代治理和實現追趕趕超的超常規發展。

所謂“守正”，就是要充分地認識、尊重、適應乃至敬畏市場規律。十八屆三中全會實現了通盤的資源配置中市場要發揮決定性作用的認識突破。那么，政府更好發揮作用，充其量從全局來說是輔助性的，但這并不能就認為，有這樣一個“守正”之后，簡單地搬用其他市場經濟體的經驗以及我們過去已有的一些經驗，我們就可以一路順風地實現現代化了。我們現在面臨實際的考驗，就是一定要以成功的創新來針對中國的特定國情約束、特定的矛盾問題、特定階段上的一個一個挑戰，“出奇”地來繼續我們的超常規發展，實現中華民族偉大復興的中國夢。

當然，這種“守正”之后的“出奇”也是非常復雜的，非常具有挑戰性的，但我們別無選擇。處理得好，理性的供給管理會給我們一系列支持超常規發展的支撐力；處理得不好，所謂供給管理是有可能以改革之名而走入歧途，甚至倒行逆施的。

我們認為，供給側改革的核心內涵是以改革為龍頭、結構優化為關鍵，攻堅克難地解放生產力的一種長期行為。在中國，當下步入“新常態”，“新”已明朗而“?！蔽磳崿F，面臨矛盾凸顯的挑戰、中等收入陷阱前車之鑒的潛在威脅，我們必須打造新的動力體系。

三、著力推進供給側結構性改革

從供給側的相關因素看，主要涉及勞動力、土地和自然資源、資本、科技和制度及管理這五大項。各國的經驗都表明，這五大要素中的前三項，在一個經濟體實現中等收入水平的過程中，比較容易表現出它們對于發展的支撐力和貢獻度，但其后卻會轉向衰竭。

2011年中國人均GDP達到5000美元，標志著我們進入了中等收入階段，我們似乎也出現了上述跡象。前些年，我國低廉勞動力的比較優勢，支持著中國一路快速成為世界工廠。同時，在土地和自然資源開發過程中，無價變有價，低價變高價，形成了物質利益驅動的生機勃勃的超常規發展。引進外資帶來了技術和管理經驗，引出我們本土的原始積累過程，并且發展到民間資本十分雄厚的今天。然而，進入中等收入階段的這幾年，新的問題卻是民工荒、用工貴、招工難，征地拆遷補償的綜合成本急劇抬高，環境資源約束日益明顯，且頻頻引發矛盾沖突，常規投資普遍出現邊際收益遞減，五大要素前三項都出現了它的支撐力明顯滑坡的問題。

因此，為了跨越中等收入陷阱，引領中國進入“新常態”，我們必須更多地依靠五大要素后兩項的潛力釋放——以科技提供第一生產力和以制度改革帶來最大紅利。這也就是中央現在已經明確表述的提高全要素生產力的核心所在，通過提高全要素生產力來對沖下行因素，打造中國經濟的升級版。而針對突出的矛盾和問題，我們急需在改革中間解除供給抑制，削減供給約束，提高供給質效，做到宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底，為推進供給側結構性改革營造更好的環境和條件。

第一，合理地調整人口政策，優化勞動力供給及人口結構。在十八屆五中全會宣布的“放開兩孩”政策調整出臺的基礎上，還應繼續動態推進，后續優化舉措。同時，將以計劃生育重點針對體制內的人口控制，過渡到以整個社會全面優生和提高人口質量為核心的人口戰略，并進一步改寫為以教育和提升創新能力為核心的人力資本戰略。另外，促進人口流動、適當吸引移民也應當成為中國人口政策的重要內容。

第二，積極地推進土地制度改革，適應統一市場建設的要求。比如重慶地票制度的試點，應該更積極地擴大試點范圍。積極落實黨的十八屆三中全會《決定》中的有關精神，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度，積極總結借鑒重慶等區域以“地票”制度處理遠離城市中心區的農民在農地“占補平衡”框架下分享城鎮化紅利的經驗。全面推動農民承包土地使用權的確權、流通、轉讓、租賃制度，保護農民的合法權益。探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。加快推進《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。應充分重視深圳特區“先行先試”環境下形成的“國有平臺，整合分類，權益求平，漸進歸一”土地制度改革經驗，在逐步建立城鄉統一的土地產權框架和流轉制度過程中形成兼顧國家、單位、個人的土地增值收益分配機制。

第三，繼續深化金融改革，使間接、直接融資產品多樣化地服務于實體經濟的升級換代。一是進一步深化金融機構特別是國有控股商業銀行改革，適當降低國家持股比例提升社會資本持股比例；二是積極發展證券、保險等非銀行金融機構；三是在政策性融資機制創新中構建多層次、廣覆蓋、可持續的開發性金融、農村金融、綠色金融、科技金融等服務體系；四是依托存款保險制積極發展一大批社區銀行、村鎮銀行，增加金融供給主體和金融產品，健全小型、微型企業融資體制；五是依全面放開存貸款利率管制，實現市場化定價的方針，擇機在利率市場化的最后“臨門一腳”——放開存款利率上取得突破；六是以顯著提升直接融資比重為目標，大力發展多層次資本市場，在繼續完善主板、中小企業板和創業板市場的基礎上，積極探索覆蓋全國的股權交易市場（三板），并推動“大資產管理公司”建設；七是提高金融業穩健性標準，積極穩妥地推進銀行業實現《巴塞爾協議Ⅲ》，防范銀行表外業務風險，牢牢守住發生系統性風險、區域性風險的底線；八是加強金融業監管，落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任；九是做好準備適時實行人民幣在資本項目下的可兌換，支持人民幣國際化。

第四，設計實施可行的教育、科技改革方案，破解“錢學森之問”。依照科研規律重視“人的因素”發揮，釋放科研創新的潛力，特別是在創業創新一線的這些人、這些研究者、創業者自覺自愿積極發揮他們內在的潛力。一是培育創新文化，營造寬松的創新環境，鼓勵質疑、批判和冒險的精神，保護創新熱情，寬容創新挫折，形成有利于創新的全社會氛圍；二是完善以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系，多元化支持從發展基礎科研、實施國家科技重大項目到促進科技成果產業化各個方面的自主創新，提升創新績效；三是充分遵從科研規律，以激勵有力、制約到位、分配合理、管理科學的制度規范，調動全體科研人員的積極性與創造力，使科研投入的績效水平得到提高。

第五，在配套改革中，減輕企業綜合成本、激發微觀主體的活力。主要依靠優勝劣汰的市場機制承受陣痛來淘汰所謂的落后和過剩產能。一是以自貿區為標桿，進一步簡政放權，降低門檻、減少準入控制，同時改革監管方式，優化服務，推動全國統一的行政審批標準化改革，建立覆蓋所有法人、自然人的全國性信息信用系統，執行統一的市場監管規則，以此最大限度地減少社會交易成本，為企業創造良好的經營環境。二是適度降低中國社保繳費率，同時加快推進實施基本養老社會保障全國統籌步伐；建立全國統籌的社保體系可結合調入國資經營收益等機制。三是進一步清理收費，降低企業實際綜合負擔特別是稅外負擔，在深化財稅改革厲行結構性減稅的同時，應注重徹底切斷行政審批與收費之間的利益關聯，分類重建收費管理的體制機制，將“準稅收”性質的收費、基金盡快調入一般公共預算，“使用者付費”性質的收費、基金應在基金預算中加強成本核算與信息公開，行業協會、中介組織所提供的服務收費應打破壟斷、增強競爭、壓低負擔水平，對“紅頂中介”、設租尋租所強加的企業負擔，更應結合反腐倡廉來有效消除。

第六，實質性地改造政府行政架構，像模像樣地推出大部制和扁平化的有力度的改革。以法治化、系統化、標準化、信息化、協同化、陽光化為指針，結合“大部制”改革內在邏輯，職能、機構、編制協調聯動，將行政審批制度改革向縱深推進。一是大力提高行政法治程度，建立嚴格的行政審批事項準入制度，防止邊減邊增、先減后增。二是順應大部制改革前景，動態優化設計、擇時啟動行政審批的國家標準化工作。三是積極落實“規劃先行”“多規合一”政府職能優化再造工作，可先形成部際聯席工作框架，動態對接未來的大部制機構改革和流程優化，發改、國土、城鄉、交通、環保、產業、財政等都必須納入“多規合一”綜合體系。四是建立全國統一的行政審批信息數據庫及在線行政審批平臺，提高政府管理的信息化水平。五是積極推動行政審批業務流程再造，提高系統性與協同性。六是深化收費制度改革，以破除各類收費的“收、支、用、管”一體化為核心，徹底切斷行政審批與收費之間的利益機制。七是對社會中介組織作合理培養引導，促進競爭，提高素質，正確地行使其承接政府轉移功能之作用。

第七，積極地推進投融資方面政府和社會資本合作的PPP機制創新。未來幾十年內將需求激增的健康養老產業，仍存突出結構性供給矛盾的教育，以“住有所居”為目的的棚戶區改造、公租房、共有產權房等保障性住房供給，各類以滿足人民群眾日益增長的文化、體育需求的設施建設與產業開發，等等。這些基礎設施、公共工程項目，都應充分注重以有限的政府財力通過PPP機制發揮“四兩撥千斤”的放大效應和乘數效應，拉動民間資本、社會資金合作供給，并提升績效水平。

【責任編輯：劉彥武】