角色定位與職能作用：地方人大監督司法體制改革問題研究

范衛國++王婷婷

摘要：司法體制改革的目標是維護司法公正和確保司法機關獨立行使職權。加強人大對司法的監督作用，既是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權，也是促進司法公正、建設社會主義法治體系的必然要求。地方人大及其常委會作為權力機關和監督機關，應當積極開展司法體制改革監督工作，為司法體制改革提供法律補給和意見建議，并為改革的順利推進營造良好的外部環境。當前，地方人大監督司法體制改革工作存在著重視程度不夠、機制尚不健全以及保障措施不足等問題。地方人大應當提高監督認識、增加監督途徑、改進監督方式、強化監督保障，以確保司法體制改革能在合法的框架內依法有序進行。

關鍵詞：司法體制改革；地方人大；監督；制度供給；保障措施

中圖分類號：D9204文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0008-05

基金項目：國家檢察官學院2016年度科研基金資助項目“民事調解檢察監督實踐問題研究”（GJY2016D07）；國家社會科學基金2015年度一般項目“西方‘立案登記模式與中國民事訴訟受案程序改革研究”（15BFX064）。

作者簡介：范衛國（1986- ），男，山東巨野人，西南政法大學博士研究生，重慶市南岸區人民檢察院助理檢察員，重慶廉政研究中心研究員，研究方向：訴訟法學、檢察實務；王婷婷（1987- ），女，江西蓮花人，西南政法大學講師，法學博士，研究方向：金融法學、財稅法學。黨的十八大報告明確提出，要健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。同時，報告要求改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。此后，黨的十八屆三中、四中、五中全會對深化司法體制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央辦公廳、國務院辦公廳也印發了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，為進一步深化司法體制和社會體制改革繪就了明確的路線圖和時間表。因而，在司法體制改革工作中，作為國家權力機關的地方人大及其常委會，能否以及如何有效參與司法體制改革監督工作，不僅關系到普通民眾的期待能否得以全面回應，也關系著我國司法體制改革能否在法治的軌道上順利運行。

一、地方人大在司法體制改革中的基本職能

（一）制定出臺司法體制改革法律制度

習近平同志指出，凡屬重大改革都要于法有據。當前背景下，要使司法改革獲得法律上的正當性，要使司法改革始終沿著法治的軌道推進，作為權力機關和立法機關的人大對于司法體制改革的法律供給是改革得以順利推進的前提和保障。事實上，早在2014年，全國人大常委會就根據中央深化司法體制改革的精神，及時作出了推動和引領司法改革兩項立法決定，分別為《關于授權最高法、最高檢在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》（以下簡稱《速裁程序試點決定》）和《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》（以下簡稱《設立知識產權法院決定》）。其中，《速裁程序試點決定》明確規定刑事案件速裁程序試點工作在北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、沈陽、南京、武漢等18個大城市中開展，試點期限為兩年。根據該決定，對事實清楚，證據充分，被告人自愿認罪，當事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件，試點地區法院和檢察院在執法辦案中，可進一步簡化刑事訴訟法規定的相關訴訟程序。

《速裁程序試點決定》及《設立知識產權法院決定》的提出，不僅在優化司法資源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，這也意味著我國授權立法由此進入司法領域。多年來，學界對于最高法和最高檢無立法權而屢次以“司法解釋”等形式續造法律頗有意見，其核心原因就在于：從性質上看，“兩高”的這種行為侵害立法機關的立法權力。[1]因此，此次“兩個決定”的出臺為今后“兩高”獲得全國人大及其常委會的授權開展相關的法律工作提供了指引。鑒于司法體制改革具有體系性、長期性和復雜性等特點，在今后司法體制改革推進過程中，地方各級人大應更加積極地參與或者授權相應機關進行司法體制改革的相關立法，對法律職務如何任免、工作經費如何配置等改革涉及的具體問題進行明確規定，從而為司法體制改革提供充分的法律指引，確保司法體制改革依法有序進行。

（二）為司法體制改革提供相應工作意見

習近平總書記強調，“深化司法體制改革，要廣泛聽取人民群眾意見”。從本質上來看，司法體制改革就是“對人民代表大會制度下不合時宜的司法體制進行革新，是對我國司法權力配置進行合理調整的過程?！盵2]司法權作為國家權力的一種，在適用過程中同樣存在濫用的情況。因此，針對目前各級司法機關存在的司法行政化、司法地方化嚴重以及司法腐敗現象大量存在等問題，兩院在推進司法體制改革過程中，應當充分聽取人民群眾的意見建議。事實上，人民當家作主作為中國特色社會主義民主的本質和核心，也決定了司法為民應當是司法改革以及司法工作開展的出發點和落腳點。正如有學者所指出，“以司法民主性來抗衡對司法的不當干預，以維護司法的公信力才是司法改革的主要方向?！盵3]因此，我國司法體制改革的過程，就應當是司法工作面向社會公開，并積極征詢民眾意見和吸納法律專家學者等人士共同參與的過程。廣泛吸納公眾和專家參與，認真聽取民眾呼聲和專家建議，也是我國建立既具有司法公信和司法權威，又具有司法規律的司法制度的重要保障。實踐中，有些地方人大已經組織人大代表召開司法體制改革專題工作會，為司法體制改革建言獻策。例如，2014年9月，為了讓市人大代表更好地了解司法改革試點工作，上海市人大內司委和常委會人事代表工委組織召開了關于上海市司法體制改革試點工作的市人大代表專題培訓會，包括近50名上海市人大代表和17個區縣人大常委會內司工委負責人等參加了此次專題培訓。[4]人大代表積極參與司法體制改革，并結合自身的意愿以及行業、專業背景為司法改革獻計獻策，能夠確保司法改革過程符合法律規定、符合司法規律、符合人民意愿。下一步工作中，全國人大及地方地方人大應當繼續為司法改革提供指導工作意見，共同為司法體制改革的依法順暢開展貢獻智慧。

（三）保障司法體制改革工作順利進行

理論上看，司法機關作為司法權力的執行者和司法工作的參與者，在了解司法體制弊病、熟悉改革重點難點等方面有其他主體不可比擬的優勢，但與此同時，司法機關“自導自演式”的司法體制改革也會產生自我驅動不足、部門利益傾向等不利于司法體制健康發展的負面因素。更為重要的是，司法機關自身主導司法改革過程中，也可能會受到當地政府的掣肘，出現改革難以推進甚至偏離既定改革目標的情況。就此而言，全國人大及地方各級人大作為國家權力機關和司法體制改革的監督機關，應當為司法體制改革的整體推進提供外部環境保障，努力消除掣肘司法體制改革推進的內外干擾因素。具體而言：第一，減少法檢機關內部干預司法改革的情況。省以下司法機關人財物的統一管理，雖然有利于地方司法機關擺脫地方政府的非法干預，但同時也會因“垂直式”的管理體制為上級司法機關干預下級司法機關的司法活動提供契機，從而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大積極參與司法體制改革監督工作，有助于監督和支持地方同級司法機關依法開展司法工作，避免“司法內部集權”造成的司法腐敗和司法不公現象。第二，排除外界對司法體制改革的干擾。實踐證明，地方人大依法監督司法體制改革既是其依法履行監督職能的體現，也是對地方司法體制改革的支持和幫助。我國實行的是從中央到地方的四級分層司法體制，雖然本輪司法體制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鑒于司法機關分布于各個地方的現實情況，司法工作很難與地方政府及事業單位等沒有任何聯系，外界對司法體制改革的干預可能會因此減少但絕不會完全去除，因此，我國司法機關的現實處境需要地方人大積極介入司法體制改革，為改革的順利推進消除外部制約因素。第三，及時向上級人大反映司法改革成效及問題。當前，司法改革已經進入推進落實階段，各地對于司法體制改革的事項進行了不同程度的試點，實踐中司法體制改革推進效果以及其中存在哪些亟待解決的問題都需要及時總結。因此，地方人大要根據司法體制改革的目標要求、主要內容、階段任務等，對本地司法改革情況進行實時監督和適時評估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的問題，以及相關部門、單位及司法干警的困惑、真實想法，并將材料及時整理上報上級人大，才能為上級人大及相關部門及時推廣相關經驗和完善相關制度提供重要的決策參考。

二、當前地方人大監督司法體制改革工作存在的主要問題

（一）對監督司法體制改革存在認識誤區

在本輪司法體制改革過程中，中央通過成立中央全面深化改革領導小組，并下設中央司法體制改革領導小組專門負責司法改革事項，在實際執行中，最高法、最高檢等司法機關是司法改革的主要推動主體。這種現象造成部分地方人大對參與司法改革工作存在以下認識誤區：第一，認為人大監督司法體制改革就是“干預”改革。部分地方人大代表認為，本輪司法改革是中央領導下的法檢兩家自主推進的改革，改革的任務之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推進過程中，地方人大及其常委會應當保持克制和謙抑，充分尊重法檢兩家開展的改革試點工作，而不應過多干預。第二，認為人大監督司法體制改革應當主要起保障作用。部分人大代表認為，司法體制改革的實質就是要破除實踐中存在的司法地方化和司法腐敗等現象，因此，改革就意味著對原有體制的突破，在此過程中，地方人大的主要職能在于為司法體制改革創造有利的外部環境，呼吁解決司法體制改革過程中存在的困難，而不是對司法改革提出監督意見。第三，認為人大沒有能力監督司法體制改革工作。部分人大代表認為，司法體制改革是一項非常專業的系統工程，而地方各級人大代表及人大工作人員大多不具有法律專業知識和執法辦案工作經驗，因此，即便人大積極參與司法體制改革監督，在很大程度上也只能是在宏觀層面提出建議，而無法對司法體制改革涉及的具體問題進行監督，監督的成效也難以保障。

（二）監督司法體制改革的力度不足

目前，盡管各地方人大均參加了當地的司法體制改革工作，但在參與方式上還存在較為單一的問題，具體表現為：第一，地方人大參與司法體制改革的形式過于單一。雖然《監督法》賦予地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查等七種監督方式，但實踐中，地方人大監督司法機關的主要形式為專題審議司法機關的年度工作報告及專項工作報告。囿于單次監督時間短、監督事項專業性較強以及“一聽二看”式的監督形式等限制，雖然地方人大能夠在聽取匯報、參與座談后對司法體制改革工作有一定了解，但這些直觀印象難以讓人大代表形成具體而系統的認識，監督效果往往是看到的成績和困難多、發現的問題和缺點少，不利于代表全面了解司法體制改革的詳細情況并針對性地提出改進意見。第二，地方人大參與司法體制改革的監督方式具有“滯后性”。司法體制改革是一項牽一發而動全身的工作，司法體制改革制度設計是否科學、過程推進是否合理直接關系到司法體制改革成效。目前，地方人大參與司法體制改革的主要方式為“事后監督”，即對司法體制改革的階段性情況進行監督檢查，而對于司法改革的制度設計和過程推進等事前和中間環節介入不足，而如果等到司法改革進行到一定階段或者出現某些問題才介入監督，不僅會加大監督成本，而且浪費了司法資源，影響了司法改革后續工作的推進。

（三）監督司法體制改革的保障不足

對于“兩院”主導推進的司法體制改革，人大應當圍繞哪些內容進行監督、采取什么方法進行監督，監督應達到什么標準，以及如果監督不作為或監督不力將承擔何種責任等，法律無具體規定，各地的做法也不盡相同，致使人大對司法體制改革的監督始終處于摸著石頭過河的階段，監督工作保障措施存在不足。

首先，監督制度供給不夠充分。本輪司法體制改革涉及法官、檢察官的選任與任免、司法責任制以及人財物的管理等諸多事項。尤其是人財物的管理問題不僅涉及到司法機關與當地政府部門的關系，還關系到改革之后人大如何監督司法的問題。然而，目前無論是率先出臺的《上海改革方案》，還是各地陸續出臺的司法體制改革方案，其中雖然涉及了人大參與司法人員的遴選和任免等事項，但對如何遴選和任免等事項基本上是由法院、檢察院自行制定規則，人大在此過程中起到的是“配合”而非“監督”作用，而這種法檢系統“自導自演”推進改革的模式不僅會遇到難以克服的體制性障礙，更重要的是一旦方案的制定者未能忠實地履行規則制定職責，而是利用立法權力謀取私利，將有可能損害公共利益或他人利益，從而造成“立法腐敗”現象。[5]

其次，監督工作機制不夠完善。司法體制改革涉及到人事、財政以及體制等多方面的內容，然而在具體的監督工作中，地方人大應當圍繞哪些事項、采取何種方式進行監督以及對于發現的問題應當如何處置等問題法律均未明確規定。實踐中，各地對于司法體制改革的監督呈現出監督事項“宏觀化”、監督形式“程式化”、監督內容“模糊化”以及監督手段“柔性化”等問題，顯然，監督機制的不完善影響了人大監督司法體制改革工作的規范化開展，也使得監督工作呈現出“虛化”現象。

最后，監督力量配置較為薄弱。司法工作是一項專業性很強的工作，而對司法工作進行監督更需要監督人員對司法工作、司法規律和司法體制具有專業性認知，同時作為國家權力機關工作人員，人大工作人員在監督司法體制改革過程中還應當熟悉國家政策方針、具備較強政治素養。但目前地方人大工作人員在開展司法體制改革監督過程中普遍存在監督力量薄弱的問題，主要表現在：一是專業人員缺乏。在人大代表中，具有法律專業知識的人員較少，在常委會組成人員中更少。二是人大代表中絕大多數未從事過司法工作，在“兩院”司法監督工作中缺乏應有的實踐經驗，影響監督的專業性。[6]因此，人大在監督司法工作中必然會存在“業余監督者”去監督“專業被監督者”的尷尬現實。

三、地方人大監督司法體制改革的完善路徑

（一）提高地方人大監督司法體制改革的認識

在我國，地方人大及其常委會的法律監督權力是憲法賦予的，地方人大開展法律監督既是人民代表大會制度原理的具體體現，也是代議制邏輯下實現人民主權的重要形式。[7]地方人大及其常委會參與司法體制改革監督，既能夠為司法體制改革完成既定目標提供保障，同時也可避免司法機關突破改革要求擴大自身權力，因此，地方人大及其常委會應當摒棄不愿監督、難以監督的觀念，更加積極地介入司法體制改革監督工作之中。事實上，根據《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規定，各級人民代表大會是地方人大代表人民行使管理國家和地方事務權力的載體與平臺，是國家的權力機關。各級國家行政機關、審判機關和檢察機關即“一府兩院”由相應的地方人大產生，對其負責并受其監督。因此，對于司法體制改革工作而言，為防止法檢兩家在司法體制改革過程中存在改革認識不足、改革方式錯位以及改革效果不力等情況，地方人大應當同步研究健全對司法體制改革的監督機制。尤其是，《司法體制改革框架意見》明確試點地區省級統管人財物的改革路徑，并強調建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制，使得地方各級政府與法檢兩家的關系面臨重新調整，法檢兩家內部各類人員的配置面臨各種矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如學者所指出，從某種意義上說，地方人大對于監督事項的選擇是“一針見血”還是“隔靴搔癢”，直接決定監督工作的效果。[8]地方人大參與司法體制改革監督，一方面應當對司法體制改革是否在既定的框架內依法開展進行監督，另一方面也要積極努力排除改革進程中的諸多難題，為改革創造良好的環境。

（二）增加地方人大監督司法體制改革的途徑

首先，對司法體制改革知情是監督司法體制改革的前提。為確保地方人大及其常委會能夠依法順利履行監督改革的職責，切實避免“走馬觀花式”監督，建議省級人大與同級政法委、法院、檢察院建立工作聯席工作機制，搭建司法體制改革信息共享平臺，從而打破制約人大監督司法體制改革的體制性、機制性障礙，實現司法體制改革工作和司法體制改革監督同步進行。

其次，加速制定監督司法體制改革的法律制度。司法體制改革應當在合法的框架內運行，而對司法體制改革的監督更要恪守依法監督的要求。要在《實施意見》等司法體制改革框架意見的基礎上，不斷制定完善有關監督司法體制改革的工作細則，進一步明確、細化司法體制改革監督的監督對象、監督形式、監督程序以及監督效力等，確保司法體制改革監督工作更加合法、有序進行。

再次，擴大地方人大監督司法體制改革的范圍。長期以來，法檢兩院在貫徹執行法律過程中，制訂了一些便于司法操作的規范性文件，有些甚至并無明確的法律依據。例如，上海、重慶等地檢察機關針對酒駕現象制訂了具體的入罪標準，即當犯罪嫌疑人的酒精含量達到具體數值時方符合入罪條件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的數值區間，即便符合入罪條件檢察機關也可作出微罪不起訴決定。這些規范性文件的出臺雖然為實踐操作提供了較為明確的指引，但其制定主體是否恰當、相關內容是否符合法律規定等問題尚存疑問，因此，地方人大及其常委會應將這些規范性文件納入監督范疇，即：要求法檢兩家在制定出臺相關司法體制改革的規范性文件時應當及時向同級人大報送備查，由同級人大對其是否具有法律效力進行審核確認。

最后，堅持對司法體制改革的全程監督。所謂全程監督，就是地方人大及其常委會應當對司法體制改革進行事前、事中、事后全過程監督，具體而言：事前監督，就是通過與當地政法委、法院、檢察院等召開聯席工作會議，對各項司法改革的目標任務、具體內容、工作方式以及責任主體等內容進行明確，確保司法體制改革有計劃、分步驟地開展；事中監督，就是地方人大及其常委會應當對當地司法體制改革及時跟進，通過聽取報告、開展座談、實地調研、參與庭審以及向法檢干警、專家學者、社會民眾等進行問卷調查等形式，準確發現司法體制改革中存在的問題，科學評估司法體制改革所取得的階段性成果，并即時向法院檢察院提出針對性的監督建議；事后監督，主要體現在對怠于開展司法體制改革、違法進行改革以及借改革之名侵犯法檢干警、人民群眾合法權益的行為進行糾正問責，確保司法體制改革在法治軌道內嚴格落實。

（三）改進地方人大監督司法體制改革的方式

第一，監督工作應當更加全面化和系統化。根據我國《憲法》規定及長期的監督實踐，地方人大監督司法的基本形式是在年度人代會期間聽取法檢兩院的工作報告，并就報告中的相關問題向法檢兩院領導進行詢問和質詢。表面上看，這種監督形式基本做到了面面俱到，但實際上由于法院、檢察院工作報告中涉及的內容較為廣泛，而代表參與監督的時間相對有限，其很難在如此短暫的時間內對司法工作中的具體實踐問題進行監督。因此，在司法體制改革監督工作中，地方人大在堅持做好審議年度工作報告的同時，還要積極參與法檢兩院專項改革工作的監督檢查，同時，對于涉及改革重大事項及關鍵環節的事項，法檢兩院應當向同級人大進行通報，以便人大安排相關人員參與相關工作的監督。

第二，監督工作應當更加民主化和公開化。地方人大及其常委會應積極依靠民眾履行監督職責。事實上，此次司法體制改革的原動力也是因為民眾對部分司法工作存在不滿，因此，作為行使具體監督職權的地方人大代表應當強化與當地群眾的聯絡，積極深入機關、單位、企業、學校、村鎮、社區等，廣泛聽取社會各界對司法體制改革的意見，確保監督意見真正體現民意、順應民心。在開展監督司法體制改革的具體工作中，也可以邀請相關社會民眾、新聞媒體等共同參與監督，在積極行使監督職權的同時，也有效避免“以監督之名干預司法權力正常運行”的情形。

第三，監督工作應當更加規范化和程序化。其中，所謂監督工作的程序化，是指人大在監督司法體制改革過程中應當嚴格按照《監督法》等法律規定的程序開展工作，確保監督時機準確、方式得當、效果突出；而所謂的監督工作規范化，是指對于人大開展司法體制改革監督的具體工作，包括監督開展的時間、地點、參與人員、監督事項以及相關監督意見等，都應當有相應的臺賬記錄，并在監督工作開展后進行歸檔備查，以確保監督工作依法規范開展。

第四，監督形式應當更加多樣化和新穎化。當前的司法體制改革中，司法責任制是重中之重，為推動相關改革路徑的落實，應當積極探索與司法責任制相匹配的各種監督方式。一方面，對于聽取和審議專項工作報告、執法檢查、旁聽庭審等常用監督形式，應不斷創新監督方式方法，做深做實，防止走過場。另一方面，對于質詢、特定問題調查、提出和審議決定撤職案等專項監督手段，則要善于適時運用，提升人大監督權威。

（四）強化地方人大參與司法體制改革的保障

地方人大代表參與司法體制改革監督，是人民群眾間接參與司法活動的重要途徑，為有效發揮人大在司法體制改革中的監督作用，確保監督工作取得實效，應當強化地方人大參與司法體制改革的工作保障。

第一，要組建或擴充專業性的監督隊伍。司法體制改革是一項專業性、法律性較強的工作，要求參與司法體制改革的人員應當具有較為扎實的法律知識、管理知識等綜合性知識。對地方人大及其常委會而言，有效監督的前提就是監督人員具有更高、更專業的業務素質。然而，目前人大代表的職業、身份較為多元，雖可在一定程度上為人大監督司法體制改革提供多元化的意見，但其專業性顯然與履行監督職責存在明顯的差距。為彌補人大代表在專業知識上的欠缺，建議組建“司法體制改革監督工作咨詢委員會”。委員會成員主要由熟悉司法工作的學者、專家、律師、法官、檢察官等法律工作者組成，其主要職責是為人大監督司法體制改革提供意見和建議，并協助人大審核法檢兩家報送的有關司法體制改革的文件等。

第二，設置專門的司法體制改革監督工作機構。司法體制改革涉及事項多，人員廣，專業強，監督工作任務艱巨。然而，當前各地方人大普遍沒有設置專門性的司法體制改革監督機構，參與司法體制改革監督工作的人員同時還負責相關文件的起草、會議的安排等事務性工作，對司法工作的了解和接觸都相對有限，這使得參與司法體制改革監督的效果因此大打折扣。為增強監督工作的針對性，建議設置專門性的司法體制改革監督工作機構，并配備專兼職人員開展監督活動。

第三，加強對參與司法體制改革監督工作人員的培訓力度。鑒于參與司法體制改革監督工作需要較高的專業素養和實務經驗，地方人大應當對參與該項工作的人員給予充分重視，并通過邀請專家學者開展專題講座、工作人員內部交流以及與高校、科研院所、司法實務部門雙向交流等形式，為地方人大工作人員提升法律素養和監督素能盡可能地創造有利條件、提供多種機會，以此增強地方人大監督司法體制改革工作的科學性、全面性、準確性。

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【責任編輯：張亞茹】