立足政務服務，推進多規協同的杭州實踐

劉春菊，丁延勇，周寶（杭州市城市規劃信息中心，浙江杭州 310012）

立足政務服務，推進多規協同的杭州實踐

劉春菊?，丁延勇，周寶
（杭州市城市規劃信息中心，浙江杭州 310012）

首先從政府服務的角度指出了國內多個政務管理部門規劃之間存在的矛盾，分析問題的原因后，再從提高政務服務質量、促進多規協同辦公的方向出發，提出在政務服務網建設過程中從數據來源和標準上重視地理空間資源目錄梳理、構建空間規劃大數據庫和建設圖形展示平臺加強業務協同的解決方案，并在杭州政務服務網建設中進行了實踐。

政務服務；多規協同；實踐；杭州

1 引 言

服務是政府的基本職能，也是政府的首要職能。政務服務工作就是指政府各行政部門，根據法律法規、審批期限對社會團體、企事業和個人辦理相關業務工作。在現代的社會經濟與政治條件下，政府能否為老百姓提供有效的公共服務已成為衡量其管理優劣的重要標準。

“多規”指的是包括由各地政府發改部門負責編制的國民經濟與社會發展總體規劃（即發改定目標）、城鄉規劃管理部門負責編制的城市總體規劃（規劃定坐標）、國土資源管理部門負責編制的土地利用總體規劃（國土定指標）以及由環境保護部門負責編制的環境與生態保護規劃（環保定生態）、及其他相關的城市空間規劃。一個城市只有一個空間，一個空間應該統一規劃，在這多種規劃中，涉及與空間安排相關的工作內容，在規劃上應該是統一的［1］。

實現服務行政、建設政府服務力指標體系是我國一項長期、復雜的系統工程，而正在崛起的互聯網技術在政府公共服務方面發揮著越來越大的作用［10］。將反映政府服務力的指標體系落實在政務網上，可以讓我們跨越很多傳統做法，更快更好地服務于民?！岸嘁帯睂儆谡辗盏囊徊糠?，在政府管理領域具有十分重要的角色。利用政府服務網的建設，梳理“多規”交叉紛雜的行政業務，減少沖突，提高行政運行效率和公共服務水平，解決過去花費多日才能解決的問題，是立足政務服務，推進多規協同，促進智慧城市建設的契機。

本文從政府體制上、技術標準上和服務行政的要求上分析了多規之間的矛盾以及對政務服務的影響，并從杭州實際情況出發，探討如何利用政務服務網的建設契機，構建空間規劃大數據平臺，建設圖形展示平臺，推進多規協同辦公。

2 從政務服務的角度審視多規協同存在的問題

2.1 多規編制標準的不統一影響了政務服務的質量

（1）不同的空間規劃采用不同的用地分類標準和空間管制標準（這里主要指的是對國土部門的土地利用總體規劃和規劃部門的城鄉總體規劃）。標準的不統一影響了多種規劃之間的不一致性，進而也影響著政務服務的質量。例如土地利用總體規劃采用《市縣鄉級土地利用總體規劃編制規程》用地分類標準，土地性質包含3大類、10中類和29小類；而大城市的城鄉規劃用地分類標準采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011），建設用地性質包含8大類、35中類和42小類。土地分類標準的差異導致相同區域的用地指標統計存在差異，對相同的地類無法進行比較計算。另外，城鄉總體規劃的四區（已經建設區、適宜建設區、限制建設區、禁止建設區）和土地利用總體規劃的四區（允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區）概念也存在差異［2］。

（2）不同的規劃圖形采用不同的比例尺。土地規劃根據行政區范圍內以 1∶10 000比例尺地圖為底圖進行統計，城鄉規劃在城市建成區范圍內根據自身規劃類型的不同采用不同比例尺的地形圖，例如總體規劃一般采用 1∶10 000或者 1∶5 000的小比例尺地形圖，控制性詳細規劃采用 1∶1 000或 1∶500大比例尺地形圖。比例尺的差異導致規劃成果的精度不同，也會導致對同一地塊的規劃指導的差異性，從而會造成政務服務的自我矛盾。

（3）不同行政部門主管的規劃使用的坐標系也不同。國土部門采用西安80坐標系統，城鄉建設部門一般采用地方坐標系統，坐標系統的不同導致規劃成果信息的整合缺少統一的平臺和管制標準，對同一空間要素產生的多種數據表達形式和控制要求，各種規劃難以協同管理，影響了政務服務水平［3］。

? 收稿日期:2015—10—22

作者簡介:劉春菊（1977—），女，碩士，注冊規劃師，高級工程師，主要從事城市規劃信息化建設等工作。

2.2 政務體制下的職能交叉造就多規之間的協調障礙

目前，我國發改部門主導國民經濟和社會發展規劃、經濟區規劃與主體功能區劃等的編制，國土部門負責土地利用總體規劃的編制，城鄉規劃部門負責各層級城鄉規劃的編制，此外還有各個部門主導的部門規劃等。不同規劃間行政主管單位的不同和信息協調的不充分，導致規劃之間銜接性不強、有時存在矛盾沖突、投資項目管理混亂和審批周期長、行政資源集約程度不高。多種規劃很難真正得到有力的執行和實施，使的公共政策效力大打折扣［4］。

《城鄉規劃法》要求城鄉規劃的編制“應以國民經濟和社會發展規劃為依據，與土地利用總體規劃相銜接”［5］。但實際上國民經濟和社會發展規劃的編制周期是5年，重點在于對目標和指標的描述、項目的安排等，與空間的聯系相對粗略，無法達到規劃落地的深度；城鄉規劃中城市總體規劃的編制周期一般為20年，重點考慮人口和用地規模，立足空間地域，安排用地布局和建設時序；而國土部門編制的土地利用規劃重視耕地保護范圍、用地總量和年度指標，規劃期限為10年～15年［5］。從時間周期上看，5年規劃期限的國民經濟與社會發展規劃很難指導20年規劃周期的城鄉總體規劃；從編制重點上看，以空間配置為核心的城鄉規劃與以側重用地總量控制的土地利用規劃之間難以在內容上實現完全一致［6］。

2.3 行政服務的要求多規協同需立足一個規劃平臺

各種規劃在同一空間背景下的內容存在較大的差異性，要實現“多規協同”，解決各種矛盾，就需要立足政務，面向服務，在空間政策上實現統籌，建立一體化的多規協同平臺。因此，以空間規劃作為統籌平臺，通過整合國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等，構建統一的空間信息聯動管理和業務協同平臺，實現經濟社會發展目標、土地使用指標、用地空間坐標的統一銜接，形成統一的空間規劃平臺是提升政務服務的有效途徑。

3 杭州在建設政務服務網中推進多規協同

2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，“多規合一”試點是深化改革、提升政務服務水平的一項重要任務，旨在推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。杭州積極響應號召，提出政府數據資源共享一號工程，開展政務服務平臺建設，利用政務服務網的建設契機，大力推動數據資源的整合，建設空間規劃數據平臺和地理空間圖形展示系統，以協調土地規劃和城鄉規劃為主，同時兼顧其他規劃內容，幫助行政管理部門發現沖突，摸清差異，提高多規協調的工作效率和準確性，提高政務服務水平［7，8］。

3.1 重視地理空間資源目錄梳理

杭州市政府在建設政務服務平臺過程中要求各部門首先制定本單位政務數據資源編目工作方案，根據工作需求，提出對其他各部門的業務數據共享需求。其中，以發改委、規劃、國土、環保部門等帶有地理空間業務數據的行政單位為重點部門，優先推進梳理自身的業務數據資源，形成規范的目錄交換體系。發改委、規劃、國土和環保等部門在杭州市政府的政策指引下，積極響應號召，針對多規之間一直存在的矛盾，積極梳理國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城市總體規劃和環境保護規劃等規劃數據資源，提供給政務服務網建設小組。政務服務網建設工作組（杭州市電子政務辦公室為牽頭部門）專門成立資源目錄小組，梳理各部門提交上來的資源目錄列表清單，分析各部門自建或統建的信息系統管理的數據資源情況，針對經濟與社會發展規劃、土地規劃、城市規劃和環境保護規劃數據的空間重疊性和時序有效性，整理約束形成規范的目錄體系和數據框架，如圖1所示。

3.2 構建空間規劃大數據庫

大數據通常被定義為不可能用常規軟件和分析工具進行分析的巨大數據集，數據體量巨大，類型繁多，但是價值密度不高，需要對現有的數據進行分析和挖掘后才能進行二次利用的數據。政務辦公在信息化建設過程中，已日積月累堆積成了種類繁多的大數據，并極度需要梳理成有效數據后共享給相關部門協同辦公，提高政務辦公效率和質量［9］。

（1）基于數據資源目錄清洗空間規劃數據

政務服務網杭州平臺建設中優先整合數據資源目錄，基本涵蓋了所有的政務數據，基于這些目錄可以很方便地索引各部門類型繁多的業務數據。在這些大數據中涉及土地管理部門、城鄉規劃部門、環境保護部門、旅游規劃、林業水利部門等的業務數據中既有結構化數據，也有非結構化數據，具備時間性、多維度性、位置關系復雜性等典型的空間數據特征，均與空間地理位置有關。在這些空間數據中構建有效的規劃大數據支撐平臺，形成較為完善的基礎空間數據庫，這對理順國土規劃、城鄉規劃、環保規劃、旅游規劃等多部門的業務交叉與部門糾紛，具有十分積極的意義。

圖1　地理空間資源梳理

在龐大的數據倉庫中，沒有意義的數據只會增加系統的復雜性，無形中增加成本。政務服務網杭州平臺工作組按照計劃，在收集數據后第一步做的工作是辨別有效數據，對數據進行清理，確保存儲數據的質量。以城鄉規劃管理部門數據為例，作為業務審批的過程性數據有很多，在資源目錄體系中也會體現，但是在空間上體現只能是唯一的，過程性的業務信息需要整理成屬性信息承載在空間幾何對象上［6］。

（2）構建空間規劃大數據庫

杭州市政府在政務服務網杭州平臺建設方案中，提出依托信息資源目錄體系，促進各部門可開放的信息資源共享（根據各部門情況分為互聯網內完全共享、在政務網段內受限共享和非受限共享三種類型），完善人口、法人、地理空間等基礎數據庫，在地理空間基礎數據庫上構建空間規劃大數據平臺，進行跨部門整合完善資源，搭建信息共享通道，加強應用。

杭州市規劃局作為地理空間基礎數據庫的牽頭建設部門，歷年來一直積極推動地理信息的建設與發展，并分別在2003年建成基礎空間數據庫，2007年建設成“住在杭州”規劃信息查詢平臺，2009年建設了城市信息一點通地理信息公共服務平臺。所有平臺的建設都力爭將分散的各類數據資源（企業、交通、市政、旅游、綠化、水利、教育、醫療、文體等）集成使用，但是由于缺乏有力的政府引導，各個機構職能協調不到位，數據資源的整合困難重重，在克服各種困難集成后又難得到定期更新，系統的推廣使用受到很大局限。政務服務網杭州平臺建設牽頭部門為市政府辦公廳（工作小組成員中有來自規劃、國土、環保、教育等多部門的骨干技術人員），組織協調力度大，為構建空間規劃大數據集創造了很好的機會。同時，利用地理空間框架數據的在線共享服務和地名地址數據庫，規劃部門、國土部門、環境保護部門、旅委、教育部門、園文局等統一規范了事項對象的幾何坐標，確保了行政事項的可視化操作。針對經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等規劃具備空間屬性特殊性，重點梳理業務數據的地理坐標信息，統一標準，逐步規范。在此基礎上，通過信息整合、糾錯、融合等工作，構建了空間規劃大數據集，各部門的信息資源在線共享與應用方式邁向新臺階，如圖2所示。

圖2　空間規劃大數據庫

3.3 建設圖形展示協調平臺，多方面促進多規協同辦公

（1）規范數據來源，落實用地功能

不管是土地規劃或城鄉用地規劃還是環境保護規劃，都需要建立在人口規模、經濟規模和城市用地規模等相同的基礎數據資料庫上編制才會讓規劃成果符合實際，具備可實施性，服務于民。在政務服務網杭州平臺上，可以讓規劃編制部門從相同的渠道提取規范的基礎數據信息，數據來源唯一、準確、效率高，避免了多規在基礎資料收集方面的重復工作和引用數據不一致等問題。為了能讓規劃真正協同，還需要統一不同的規劃年限，建議讓其生命周期相同，提高規劃的可操作性，減少矛盾。

在用地分類上，采取城鄉建設用地以城鄉規劃部門的用地分類標準為主，非建設用地以國土資源部門的分類標準為主，整合形成城鄉統一的用地分類，改變各部門技術標準口徑不一致帶來的開發管理混亂等問題，建立一套面向社會的用地分類標準和技術規程。

（2）統一空間底圖和坐標，建設圖形展示系統

在原來國土部門使用的西安80坐標系和規劃部門使用的杭州市本地坐標（其中蕭山、余杭采用的也是北京54坐標系）基礎上，逐步統一使用國土資源部2008年開始推廣的2000國家大地坐標系統，按照杭州市坐標到2000國家坐標轉換的實施方案，將地形圖、遙感影像圖、地理空間框架圖形、土地利用規劃和現狀圖、城鄉總體規劃圖等矢量數據按照公式逐步轉換，形成統一的2000國家坐標系統，并在圖形展示系統中統一空間底圖（均以杭州市地理空間框架數據為底圖，規劃部門負責地理空間框架數據每年兩次的更新），集成大比例尺的地形圖、土地利用規劃圖、土地利用現狀圖、城鄉總體規劃圖、城鄉用地現狀圖、城鄉用地規劃圖（控制性詳細規劃）、環境保護規劃圖。將所有空間規劃要素在同一個空間平臺上進行表達和協調，為各部門提供現勢性較強的空間基礎數據，避免了規劃沖突，如圖3所示。

（3）立足相同圖形平臺，明確統一目標

在政務服務網杭州平臺上，統一圖形平臺入口（空間地理模塊），各部門涉及空間規劃的數據都在這個圖形平臺上展現。坐標統一，底圖一致，不同的規劃成果進行空間疊加，顯示效果好，能充分展現矛盾。各部門可以從明確的矛盾點出發，理清規劃，明確統一的空間規劃目標，讓土地利用規劃、城鄉用地規劃、環境保護規劃等涉及空間用地的規劃成果互相之間不沖突，不矛盾，減少實施矛盾，促進多規協同高質量的服務于民。

（4）加強業務協調，優先推進土地和城鄉規劃協同辦公

規劃部門有很多行政事項的辦理交叉錯綜，杭州從最具沖突的城鄉規劃與土地利用規劃業務開始，在政務服務網杭州平臺上優先推進這兩個部門的業務協同辦公?；诳臻g規劃大數據平臺，實現“多規并行”的空間規劃體系，所有規劃數據在該平臺中完全實現共享共用，各部門自行負責動態更新平臺中的相關信息，通過數據可視化圖形平臺來協調沖突現象，形成內部調節模式，建立多部門聯合工作機制，加強業務協調，構建新型規劃實施保障機制，增強了發改、規劃、國土、農林、水利、交通、環保等多部門的業務的可操作性，提高了實效性，真正實現“一張藍圖干到底”，促進有效的政務服務。

圖3　標準統一的政務圖形展示

4 結 語

從國內外其他城市經驗來看，隨著政府機構的精簡，“多規合一”是必然趨勢，在不能完全合一的情況下，先利用有利條件實現“多規協同”是較好的工作選擇。伴隨政務服務要求的提高，加強信息化管理，使各項空間規劃體系不斷協調健全，也是對政務工作不斷修正細化的過程，可以增強“合一”的積極性，促進政務服務工作更加透明、高效、合理。

［1］顧朝林.基于多規融合的區域發展總體規劃框架構建［J］.城市規劃，2015（2）.

［2］郭理橋.新型城鎮化與基于“一張圖”的“多規融合”信息平臺［J］.城市發展研究，2014（3）.

［3］沈尺.我國“多規合一”的難點及出路分析［J］.環境保護，2015（3）.

［4］蘇涵，陳皓.“多規合一”的本質及其編制要點探析［J］.規劃師，2015（2）.

［5］魏廣君等.多規整合研究進展與評述［J］.城市規劃學刊，2012（1）.

［6］王唯山，魏立軍.廈門市多規合一實踐的探索與思考［J］.規劃師，2015（2）.

［7］余穎，王芳，何波.城鄉統籌視野下推進“多規協同”的重慶實踐［J］.規劃師，2015（2）.

［8］蘇文松，徐振強，謝伊羚.我國“三規合一”的理論實踐與團腿“多規融合”的政策建議［J］.城市規劃學刊，2014 （6）.

［9］王樹良，丁剛毅，鐘鳴.大數據下的空間數據挖掘思考［J］.中國電子科學研究院學報，2013（2）.

［10］許歡.大數據：完善電子政務建設的有力推手［J］.電子政務，2014（3）.

Based on the Government Services，the Practice of Promoting Multiple-plan Coordination in Hangzhou

Liu Chunju，Ding Yanyong，Zhou Bao
（Hangzhou Urban Planning Information Center，Hangzhou 310012，China）

This paper firstly points out the contradictions between the government service managements and analyses the problems.From the point of improving government service quality and promoting the multiple-plan coordination development，this paper puts forward paying attention to the geographic information resources，build the large database and the platform to enhance the government business cooperation，also practice it on the building of Hangzhou government service network.

government service；multi regulation coordination；practice；Hangzhou

1672-8262（2016）02-139-05中圖分類號：P205

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