俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

俄羅斯反腐法治化的成效、困境及啟示

文/徐海燕

一、俄羅斯反腐法治化的成效

遏制腐敗、打造清廉政府是國家治理的重要方面。在俄羅斯，貪腐行為成為社會的頑疾，對國家政權的合法性和公信力形成挑戰，影響著俄國內的政治穩定和國際形象。

在現代俄羅斯國家治理中，反腐成為俄羅斯國家戰略重要的內容和優先任務，并逐步走向反腐制度化、法制化的方向。1993年頒布的《俄羅斯聯邦憲法》規定了俄羅斯聯邦國家法制化的原則和基礎；2008年頒布的《俄羅斯聯邦反腐敗法》是第一部反腐敗的專門法；俄羅斯還通過頒布聯邦法、反腐敗戰略、國際公約、部門法（如公務員法，行政法等）使國家的反腐基礎、原則、措施被界定下來；總統年度發表的反腐敗計劃、國情咨文則在日后形成配套性法律加以完善；反腐敗法案推行以來，俄羅斯逐步在各政府部門增設、重組反腐機構，確立國家公務人員的財產申報制度、運行及其監督機制等。應當承認，俄羅斯為構建全方位的反腐體系是不遺余力的。不僅反腐數量可觀，而且較有成效。 2000年以來，政權精英的第一次反腐就使俄羅斯擺脫了寡頭掌控經濟命脈和輿論喉舌的被動局面；2002年的反腐敗大大優化了政府機構，提高了辦事效率；2004年起成立的總統直屬的反腐敗委員會具備了直接對反腐的執行情況進行跟蹤調查的權力；同年，國家還大幅提高公職人員的工資，探索高薪養廉之路；2006年加入《聯合國反腐敗公約》，成為世界第52個締約國；2005年頻繁對行政體系內的腐敗現象進行整治，曾創下一天撤掉17名腐敗官員的紀錄；自2008年開始，又開啟了反腐法制化進程。如今，依靠體制內的法律建設、體制外的監督，以及與國際反腐組織的合作構成了俄羅斯龐大的反腐體系。其中，總統直屬反腐敗委員會、總檢察院和法院直屬的反腐部門是俄羅斯體制內反腐機制的重要組成部分；無論是親普京的超黨派聯盟“全俄人民陣線”，還是俄媒體、政權反對派都是俄羅斯腐敗行為的監督者和揭露者；國際反腐公約締約國的援助協調是國家有效預防和打擊腐敗的倚重力量；國際清廉組織的評估則是俄羅斯反腐成效的重要參考。2015年10月27日的民眾調查表明，與2005年相比，有48%的俄羅斯人認為，在反腐敗方面政府做了很多工作。2005年，持此觀點的只有3%。

當前，在反腐法律的威懾力逐漸加大的背景下，貪腐行為已有所收斂，由腐敗行為帶來的損失有所遏制。但從國際清廉組織公布的清廉指數以及其他調查數據看，俄羅斯治理腐敗的績效并不明顯。 2000年俄羅斯在國際清廉組織的排名為第82位，但在2009年的排名則落到了146位，2014年為136位。從反腐效果最好的2013年來看，俄羅斯在175個參評國家中位于倒數第50位，從反腐效果最差的2003年看，位于102個參評國家中倒數第16位。俄羅斯聯邦的清廉指數排名總體徘徊于參評國家末位的1/3之列，屬于嚴重腐敗的國家。

應當承認，俄羅斯構建的反腐體系還無力改變“官商勾結，權錢結合的共同體”的現狀，遏制腐敗的成效也無法令民眾滿意。一項調查表明，僅有27%的民眾認為反腐“有效果”，但同時認為“效果不大”。 64%的人認為，俄羅斯的反腐敗措施并不能根除俄羅斯的貪腐行為，甚至覺得“腐敗就是俄羅斯國家機關運行的潛規則”。更為嚴峻的是，除了俄羅斯行政部門、各地方自治機構部門外，俄監察部、司法部這些執法機構的腐敗比比皆是。高官們在貪腐方面走得愈來愈遠，挪用、盜用APEC峰會場館、索契冬奧會的國家撥款等案件更讓俄羅斯在國際上蒙羞。俄羅斯當局不得不對國防部前部長謝爾久科夫，薩哈林州前州長亞歷山大·霍羅沙文等高官開刀，解除公職并將他們移送至司法機關處理，以起到“殺一儆百”的震懾作用。

二、俄羅斯反腐法治化的困境

現階段如何根除腐敗，俄羅斯的政治精英及智庫有自己獨特的見解。俄羅斯總統普京承認腐敗已是俄羅斯國家最為嚴重的問題之一：“在美國，一個百萬富翁進行財富積累要用上百年的時間，而在俄羅斯，百萬富翁積累財富僅僅需要幾年時間，如果不實施違法行為是無法達到這一目的的?！逼站┱J為，“導致腐敗的根源不在于好人或者是壞人，而關鍵在于國家的制度建設”。俄羅斯聯邦政府直屬的立法和比較法研究所作為普京在反腐問題上的主要“智庫”提出：“在追究腐敗違法行為者的法律責任的同時，更重要的是消除催生腐敗的條件，因此，構建預防性反腐體系才是俄羅斯國家反腐的主要方向?！碑斍皬亩砹_斯21世紀以來的反腐表態和行動看，俄羅斯由國家主導的反腐戰略正在向法制化目標推進。細心的觀察家發現，在制定諸多的法律文獻中，有兩個修訂的法案值得關注。

第一個是，2011年11月26日頒布的《俄羅斯聯邦關于修改完善反腐敗領域的國家管理部分法案》中提出的“喪失信任”機制。法案頒布后，俄羅斯各級官員均可以“因腐敗問題而喪失了總統的信任”被調查?！皢适湃巍钡膶ο筮m用于任何人，包括各州州長、市長、各級政府官員執法和情報部門的人員等?！皢适湃巍睓C制借鑒了商業組織的征信體系，即通過對企業負責人所繳納的稅款以及提供的經營證明的真實性進行核實而形成的相應監督模式與處罰機制。法案的出臺對俄羅斯國家公職人員財產申報的真實性提出了更為嚴格的要求，是財產申報制度事后監督的有力補充，更是國家總統對腐敗問題直接管理的法律依據。法案實施后，2013年俄羅斯國內就有195個國家公務人員被免職，2014年對各聯邦主體（州、邊疆區、共和國等行政單位）財產申報的調查中，又有約200人因“失去信任”被免職。值得關注的是，盡管“喪失信任”機制適用于任何一個俄羅斯公民，但“喪失信任”機制的主導權則在總統及其政權精英的把控之中。數據表明，因“失去信任”而受到腐敗調查的人很多，但被免職的官員比例卻是相對偏低的。 2014年因貪腐而獲罪的5000多人中，只有約200名國家行政官員獲罪，2015年前9個月共發現的20353件貪腐案件中，獲罪的官員僅有百余名。因此，“喪失信任”機制具有一定的主觀性。

另一個是，2015年3月頒布的針對2013年7月第613號反腐令的修訂案。其主要內容是，將有財產申報義務的“所有”國企負責人改為“由國家全資持有且由政府直接任命的”國企負責人，較大程度上縮小了企業負責人財產申報的范圍。這意味著，即便是由國家參股的俄羅斯石油公司、俄羅斯鐵路公司，俄羅斯天然氣工業股份公司這樣實力雄厚的大公司，由于不屬于國家全資持有的大型企業，其負責人也具有不申報財產的權力。

對此，俄羅斯政治技術中心主席謝爾蓋·布寧的評論也許可以做出注腳：“今天的俄羅斯在進行反腐時應更為謹慎，因為高層的每一個決定，都有可能會危及到圍繞其周圍的精英階層。要知道，這些精英們作為對最高權力效忠的‘自己人’是無法被復制替代的”。因此，“反腐敗的每一步都要慎重考慮，否則就會毀了自己的前途和支持率”。這段話恰如其分地說明了俄羅斯當前反腐的特點：由政權精英主導的反腐行動必須同時完成兩大目標，“既能保證取得公共效應的同時，還要保護自身精英體系的核心利益不受到傷害”。因此，“俄羅斯大規模的反腐敗并不會到來，因為，這樣直接會撼動政權周圍的精英層”。

俄政府反對派先鋒，已故的俄前總理涅姆佐夫早在2012年就對普京的精英層進行了分析，認為他們由“普京的圣彼得堡同鄉和曾任克格勃時期的同事們組成”，“他們在普京上臺之前還一無所有，但是在普京上臺之后成了億萬富翁”。毋庸置疑的是，普京的精英團隊的確存在，是幫助普京在國家治理中實現由亂而治的核心力量。其中包括為普京設計出相應的政治體制和“主權民主”理論的總統前辦公廳主任，現任總統助理的蘇爾科夫；為國家意識形態建設獻言獻策的原國家緊急情況部部長，現任國防部長紹伊古；為普京治理寡頭，整頓經濟立下汗馬功勞的俄羅斯石油公司負責人伊戈爾·謝欽；曾任交通部副部長，現任職俄羅斯鐵路公司的弗拉基米爾·亞庫寧和俄羅斯天然氣工業股份公司的阿列克謝·米勒，以及聯邦政府其他的各部門主要領導。他們既掌握著俄羅斯政治經濟的核心權力，也都是普京權力體系中的顯耀人物。俄總統普京自擔任總統伊始，曾將自己定位為一個技術統治者，自稱是國家的CEO或者職業經理人。而這顯然離不開忠誠而穩定的高層團隊的支持。與此同時，這些政治集團成員的利益訴求也是不可忽視的，這也是維持現存政治格局的最大公約數。正如涅姆佐夫所認為的：“俄羅斯的高層腐敗實際上是合法的?！?/p>

三、啟示

俄羅斯現階段反腐困境應該從理論和現實兩個層面加以解讀。從理論上講，獨立之初，在西方的國家治理理念下，因奉行私有制為基礎的資本主義制度使俄羅斯陷入治理的“怪圈”：一方面，政府在現代市場經濟和社會管理方面的作用日漸式微，造成市場與社會秩序的失范；另一方面，權力的“含金量”卻并未因此減少。官員與商人的特殊聯姻，社會分配天平的人為傾斜，市場調節機制的嚴重曲扭，給俄羅斯國家治理帶來困境；反腐運行機制和監督機制本身所具有的滯后性，更無法跟得上俄羅斯本身的社會大流動、公民身份大改變、積聚財富手段多樣化的步伐。

俄羅斯反腐還與俄羅斯逐漸形成的保守主義治理策略有關。在保守主義的治理理念下，俄羅斯的政治發展進程既要反對用激進手段推進社會變革，也反對極端的自由主義方式治理國家，保持政治秩序與政策的穩定性是俄羅斯保守主義治理的必然內容。當前，俄羅斯國家要完成國家復興的偉大任務，需要更多的支持者和戰略家。俄羅斯實施的反腐決策或有可能直接影響到現有的政治格局和各派的切身利益，不得不慎之又慎。

從反腐戰略的目標看，俄羅斯要在全社會構建貪腐分子“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐敗預防體系的難度則更大。據統計，有53%的俄羅斯人承認曾經為解決自己的問題而賄賂過別人。盡管人們承認，小的賄賂行為在本質上就是腐敗，如送給醫生和教育工作者的小禮品等，但49%的人又同時承認，他們都有過類似的賄賂行為?？梢?，貪腐現象已經深入俄羅斯社會的肌理，甚至成為普通民眾的生活方式和社會價值觀，是俄羅斯的“社會病”。因此，僅僅從法律手段來反腐是遠遠不夠的，還需要從社會理想和價值追求層面加以配合。正如中國共產黨提出的，“干部的黨性修養、思想覺悟、道德水平建設”是黨員和干部需要終生努力的目標。俄羅斯法治化反腐困境說明，從“源頭”上遏制腐敗，就要從統治階級集團所賴以存在的社會經濟基礎上遏制產生腐敗的土壤，普京的執政團隊與中共的執政團隊的本質區別就在這里。習近平總書記指出：“全黨同志特別是各級領導干部都要牢記黨章中的規定：黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出來。黨內不能存在形形色色的政治利益集團，也不能存在黨內同黨外相互勾結、權錢交易的政治利益集團?！狈锤瘮〔粌H僅是一項簡單的法治問題，而是涉及到社會發展道路和理想追求這一根本問題，需要鏟除產生腐敗的社會經濟土壤，徹底改造國民靈魂，從思想上消除腐敗分子進行貪腐的思想動機的巨大工程、長遠工程。