關中—天水經濟區統籌科技資源的地方立法理念設計

張磊+馬治國

摘要：對于關中—天水經濟區而言，統籌科技資源意義重大，關乎到經濟區能否持久高效發展。目前經濟區內科技資源的統籌工作存在著諸多現實困境，通過地方立法規制的途徑可以對其予以規范化治理。既有的地方立法在基本屬性、具體形式和主要內容三大維度之上都存在不足之處?；诟纳频胤搅⒎ìF狀、解決立法現存問題的出發點，地方立法機關須從立法的區域協同性、“規范傾向”性以及可操作性三方面對關中—天水經濟區統籌科技資源地方立法的基本理念進行科學設計。

關鍵詞：區域協同；“關天經濟區”；統籌科技資源；地方立法

中圖分類號：D610文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0075-05

2009年國務院批復的《關中—天水經濟區發展規劃》突破以往常規定位，把西北地區中心地帶的陜甘兩省部分城市規劃在關中—天水經濟區（以下簡稱為“關天經濟區”）之中，給予其“具備強內生性潛力”的準確定位，即“統籌科技資源改革示范基地”。

在此政策背景之下，關天經濟區經濟發展的科學性和合理性程度有所提升，逐漸呈現一種可持續發展的態勢。但與此同時，諸多先天存在的瓶頸和后天人為的問題也引起學術界和實務界的重視與深思。其中，“關天經濟區”在統籌科技資源過程中面臨的困境最為突出。與此相關的既有學理探討更多是以政策學、經濟學等理論進路予以展開。筆者試圖在法學學科視野之下從立法學的角度審視“關天經濟區”統籌科技資源所面臨的現實困境，分析與科技資源統籌相關的地方立法現狀及其問題，探究其地方立法層面的基本理念設計路徑。

一、“關天經濟區”統籌科技資源面臨的現實困境

科學、合理利用科技資源對于一個區域的創新型發展尤為關鍵，關天經濟區也不例外。在經濟區覆蓋的行政區域范圍內，大量的科技資源有待合理開發與科學利用，如何將這種得天獨厚的資源優勢轉化為支撐經濟可持續性發展的現實力量，將是長期以來值得我們關注的重大理論與實踐論題。對此，《關中—天水經濟區發展規劃》開宗明義作出了政策性回應，將“關天經濟區”建設成為統籌科技資源改革示范基地，明確指出“推進科技創新體制改革，加快產學研一體化，統籌軍民科技互動發展，促進科教優勢向經濟優勢轉化，為建設創新型國家探索新路徑”。[1]

科技資源必須在“被統籌”中達到科學、合理利用的效果，這種對待科技資源的態度本身也是科學、合理的。近年來“關天經濟區”科技資源綜合利用的趨勢愈發凸顯，“統籌利用”的基本理念正在逐步地滲透到越來越多的具體舉措之中。但不可忽視的是“關天經濟區”在科技資源統籌的過程中仍面臨諸多現實困境。走出困境、治理問題的路徑選擇，從不同的維度考量可以得出各有側重的結論，譬如政策指引、行規制約及道德說教等。與前述方式相比，將統籌科技資源相關問題的治理納入到治理體系和治理能力現代化、法治化的軌道上予以解決，構建具有強針對性、規范性以及可操作性的地方立法體系，更加契合十八屆三中、四中、五中全會以來的“全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，推動國家治理體系和治理能力現代化”的治國精神，從而確保經濟區統籌科技資源的規范內蘊和強制特性。具體來說，“關天經濟區”統籌科技資源存在以下現實困境。

（一）統籌科技資源的主體層面

從法學角度，統籌科技資源是指具有相關職權的行政主體運用行政職權做出的具有法律意義的行為。[2]換言之，統籌科技資源是一種行政行為。行為實施主體是行政機關相關部門。然權力運行之處，必見腐敗滋生。因此，在統籌科技資源的過程中，政府有關部門借用手中權力尋租的情形時有發生。之所以會產生這種畸形現象，有學者認為其主要原因在于資源配置權力過于集中、高額預期租金、評價機制不健全和監督體系不完善等四方面。[3]

“關天經濟區”的科技資源統籌與配置也無法繞開類似尋租現象?；趯@種尋租行為給科技資源的統籌造成不利后果及其成因的考量，尋求和論證治理路徑勢在必行。然而，政策制定者治于其自身，這其中固然暗含著更嚴重尋租的可能性，僅僅從政策指引層面回應對此現象的治理不足以動搖根本癥結。所以，規制此類尋租行為的路徑取向應從立法層面進入，具體到“關天經濟區”統籌科技資源語境下，地方立法體系的構建及其完善是最佳選擇。

（二）統籌科技資源的客體層面

1.區域內科技資源分布不均。在“關天經濟區”所轄行政區域內，各城市之間的綜合實力對比較為懸殊，科技資源的分布更是如此。從統籌科技資源的意義上說，這種分布不均所造成的現實困境對于該區域內的核心城市——西安市及其周邊縣市的發展都是極為不利的。面對科技資源分布不均的現實困境，如何將“統籌”之義貫穿于“關天經濟區”的科技資源科學、合理利用之中？目前看來，理論界和實務界的觀點基本一致，即以政策指引的方式鞏固西安市開發、利用科技資源的核心城市角色，同時兼顧經濟區內其他縣市科技資源的整合任務。這種觀點可取之處，在于其指明了西安市及其周邊縣市在統籌科技資源的過程中所扮演的不同角色從而決定了各自的作用力和影響力不盡相同。但在科技資源分布不均的現實情勢之下，我們不僅要認知城市的各異定位，更應考量此情勢產生優勢互補的可行性和必要性，即西安市及其周邊縣市科技資源優勢之間具有的互補性。因此，面對經濟區內科技資源在核心城市與周邊縣市之間分布不均的現實困境，我們應積極實現兩者之間的優勢互補，以達成科技資源的統籌效果。這種理念及其具體實現方式不僅要體現在地方政策之中，更應通過地方立法的形式予以鞏固、豐富及強化。

2.軍民科技資源的融合度較低。與國內其他經濟區不同，“關天經濟區”內聚集了大量的軍工企業。這些軍工企業擁有豐富的科技資源，主要分為兩大類型，即與國防軍事工業關聯緊密的科技資源和軍民兩用的可共享型科技資源。前者具有涉密屬性，受到國家政策法規的保護和專門技術的控制；后者本身具有可共享性，應納入科技資源統籌范圍之內。

但就目前情況來看，“關天經濟區”內軍民科技資源的融合度較低，雙方科技互動活力不足，并未達到資源“統籌之用”的狀態。究其原因主要有以下兩點：首先，軍工企業自身具有比較特殊的企業屬性，決定了其與當地民營企業在科技資源共享問題上態度不一，甚至脫節。一方面，國防軍事工業作為壯大國家軍事力量的重要支撐，在管理層面上通常直接隸屬中央，其科技資源易于被裹挾起來；另一方面，在保有與軍工企業之間共享科技資源可能性的前提下，當地民營企業持保守態度，認為其與軍工企業的合作存有風險。其次，軍民科技互動缺乏具體的規范機制。目前經濟區軍民之間的科技互動方式“百家齊鳴、百花齊放”，與此同時缺乏統一的行為規則和程序，這就決定了這些科技資源的共享存在時空局限性，難以上升至軍民科技資源“統籌”的高度。

因此，根據“關天經濟區”內軍民科技資源統籌現狀，一方面，可通過地方立法形式，鼓勵軍民之間平等、協同地共享科技資源；另一方面，可制定相應的具體法律規則，規范軍民科技資源統籌進程。

（三）統籌科技資源內容層面

產學研一體化是統籌科技資源的重要內容之一，其精神內核是統籌企業、高校以及科研院所三者的科技資源，最大、最優地發揮它們的效用?！瓣P天經濟區”具備良好的產學研一體化基礎性條件，它是西部工業基礎較好、科技資源十分豐富的地區之一。關中擁有80多所高等院校、100多個國家和省級重點科研院所、100多萬科技人才，有西安高新區、楊凌示范區等4個國家級開發區和一批產業基地、大學科技園區，科教綜合實力位居全國前列。[4]其中西安是中國城市科技實力居第三位的城市，為首批20個國家創新型試點城市（區）之一。[5]

雖然“關天經濟區”具備了產學研方面的上述優勢，但是將三者有機結合為一體，同時統籌其中的科技資源，則通常會出現權利歸屬不明確、科研腐敗、責任相互推諉等問題。比如，在科研成果的知識產權歸屬問題上，界定所有權尤其是知識產權歸屬與利益歸屬問題成為產學研合作創新的初始問題，[6]企業、高校以及科研院所三方對共同參與完成的科研成果的知識產權歸屬時常存在爭議；在科研腐敗責任問題上，因科技資源由產學研三方共享，導致“學研”兩方時常將存有瑕疵的科技成果責任轉嫁于第三方——企業。因此，產學研一體化運行過程中出現的諸多問題需要借助地方立法途徑予以解決。

二、關天經濟區統籌科技資源相關地方立法現狀及存在問題

（一）地方立法現狀

“關天經濟區”輻射范圍涵蓋了陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、楊凌、商洛（部分區縣）以及甘肅省天水所轄行政區域，直接輻射區域包括陜南的漢中、安康，陜北的延安、榆林，及甘肅省的平涼、慶陽和隴南地區。由此，承擔經濟區統籌科技資源相關立法任務的主要是陜西和甘肅兩省，現行的法規主要是《西安市科技進步條例》（2009年）、《陜西省科技進步條例》（2012年）以及《甘肅省科技進步條例》（2013年）。三部科技法規均不同程度地涉及了統籌科技資源的基本立場和具體內容。

《陜西省科技進步條例》是三部科技法規之中關涉統籌科技資源內容最為全面的，主要從統籌主體的明確、法律地位的確定、統籌方式的規范等三個方面對統籌科技資源做出相關規定。相比于《陜西省科技進步條例》，《甘肅省科技進步條例》和《西安市科技進步條例》在科技資源統籌方面的規定甚少，尤其是較早開啟科技法規制定的甘肅省，盡管在1994年就已經制定了該省的科技進步條例，但在2012年修訂的最新條例之中，僅有第9條針對科技資源的統籌做出了原則性規定。同樣的，西安市作為西北地區科技發展較快的城市，科技法規建設日臻成熟，科技資源統籌逐漸得到地方立法者的重視，但相關規定仍較少且偏原則性。具體內容如下：歸納角度相關法律條文表述統籌主體的明確第4條省人民政府制定本省科學技術發展規劃和政策，確定重大科學技術項目，建立科學技術進步工作協調機制，整合科學技術資源，推進科技體制改革，完善科學技術進步考核，構建區域創新體系，保障科學技術進步事業發展。第30條省人民政府應當統籌規劃，合理調整科學技術研究開發機構布局，優化科技資源配置，建立健全科學技術研究開發體系，增強科研院所創新能力，提升科技研發和服務水平。第26條縣級以上人民政府應當整合農業科技資源，推進農業科研機構改革，培育現代農業產業技術創新聯盟，建設農業科技資源共享平臺。第31條企業事業單位、境內外組織和個人依法可以設立或者聯合設立科學技術研究開發機構。從事基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究的科學技術研究開發機構，可以利用財政性資金設立。利用財政性資金設立的科學技術研究開發機構，應當優化配置，整合重復設置的科學技術研究開發機構。法律地位的確定第12條省和相關設區的市人民政府根據國家和本省科學技術發展規劃，建設關中統籌科技資源改革示范基地，促進創新要素優化配置，推動經濟技術交流與合作，建設具有核心競爭力的創新型區域。具體統籌方式的規范第14條省人民政府設立產業投資基金，整合科研院所、大中型企業的科技資源，優化工業技術研究院的運行機制，主管部門應當加強對工業技術研究院績效評價和跟蹤管理，加快科學技術成果就地轉移轉化。第33條省人民政府應當以高新技術產業開發（示范）區、經濟技術開發區、高技術產業基地、高等學校、科研院所等為依托，統籌重點實驗室、工程實驗室、工程技術研究中心、企業技術中心等科技資源，建設重大項目、重大產品的研發試驗基地，增強基礎研究、前沿技術研究、關鍵技術研究與產品開發能力。第34條財政性資金設立的科學技術研究開發機構圍繞國家目標和社會公共利益開展科學技術研究開發，承擔科學技術計劃項目，建立科學技術資源共享機制，促進科學技術資源有效利用。第49條省科學技術行政部門制定《陜西省科技資源開放共享目錄》，并每兩年更新一次。列入目錄的科學技術資源，應當向社會提供開放共享服務。鼓勵利用自有資金形成的科學技術資源向社會開放。（依據《陜西省科技進步條例》關于“統籌科技資源”的規定梳理）法規名稱相關法律條文表述《甘肅省科技進步條例》第9條省政府應當統籌科技資源，促進科技資源優化配置、開放共享和高效利用，規范技術與服務標準，促進自主創新基礎條件的現代化?！段靼彩锌萍歼M步條例》第4條本市堅持科教興市戰略，推進科技創新體制改革，加快產學研一體化，統籌科技資源，促進科教優勢向經濟優勢轉化。第26條市和區縣人民政府應當加強科學技術進步工作的領導，建立科學技術協調機制，統籌協調科技資源整合、科技產業發展、財政資金投入、重點項目設立等重大問題。第28條政府應當建立科學技術資源共享機制，引導科學技術研究開發機構、高等院校和企業工程技術中心面向社會提供公益性服務或有償服務，促進科學技術資源的有效利用。建立和完善科學技術信息網絡，加快信息資源平臺建設，實現科學技術信息的社會共享?？茖W技術資源的管理單位應當按照國家有關規定，公布科學技術資源的共享和使用情況。

（二）地方立法中存在的問題

“關天經濟區”統籌科技資源的相關地方立法基本情勢大致如上所述?？v觀如此情勢，經濟區內“科技法規群”已然通過地方立法的規范化形式昭示了“關天經濟區”“統籌科技資源改革示范基地”之法律地位，同時確定了科技資源統籌的規范性途徑，諸如通過設立產業投資基金、依托產學研、建立科學技術資源共享機制等方式統籌與整合區域內的科技資源。但在實施過程中，“關天經濟區”協作立法卻遇到一些困境。有些困境是屬于立法體制上的缺陷，有的屬于立法實踐中的不足，有的則屬于立法理論上的爭議。[7]因此在一定程度上契合地方立法的應然價值追求的同時，針對經濟區內統籌科技資源這一論題，既有的立法情勢在基本屬性、具體形式和主要內容三大維度上都存在著亟需改善之處。

1.立法的政策引導性大于其規則約束性。從立法的基本屬性維度看，在現有的三部地方性科技法規中，關涉統籌科技資源的相關規定政策色彩依然濃重，缺乏法律規則固有的規范意義，這從上述談及的《陜西省科技進步條例》第4條和《甘肅省科技進步條例》第9條中可以看出。同時，具體規定背后的立法理念體現為政策傾向，而非規則傾向。對于地方性科技政策而言，既有的地方立法目的就是將與統籌科技資源相關的科技政策上升至法律法規層面，賦予其規范性與強制力。各類科技創新促進條例、知識產權保護法、科技進步法等法律條文，在宏觀上對科技活動加以約束和激勵，成為科技政策執行力的基本要求。[8]但是，實踐是既有的政策指令和宣傳口號進入法律機制之后，僅完成表現形式上從政策到法律的轉變，并沒有實質內容上的轉變。這種形式的轉變盡管可以在法律層面上昭示統籌科技資源的重要性，但不能運用法律本有的功能規范科技資源的統籌進程?？萍假Y源共享立法應當改變這一現狀，要因權力保障進行立法，而不是僅出于管理的需要而立法，更不是將政策簡單地換上法的名稱。如果政策證明有效并受到多方歡迎的話，也要按照立法的思路，將政策性語言轉換為法言法語。[9]

2.立法的“碎片化”情勢嚴重，缺乏體系化設計。當我們把法律體系作為一種事實時，它就不是形式的，而是實質的，關系到它如何產生、如何解釋、如何發揮作用，以及如何在與生活世界互動中完善自身。[10]從立法的形式維度看，“關天經濟區”現有的地方立法并不完全是在“經濟區”的層面上展開，與經濟區統籌科技資源相關的法律規定處在“游走”于三部地方性科技法規之間的狀態，往往只是一種“被抽離”式的法條機械運用，缺乏法律體系化建設的進路認知與設計。這種地方立法過于分散的狀態是缺乏體系化立法的主要表現，增加了經濟區統籌科技資源的法律適用成本，弱化了應有的法律實效，尤其是經濟區內跨省級行政區域的科技資源統籌，以零散的相關法律條文作為規范依據將會顯得力不從心。

3.立法內容的概括性較強，缺乏可操作性。按照中國科技資源共享網對“科技資源”內涵的界定，科技資源主要包括大型科學儀器設備、自然科技資源、科學數據、野外觀測站、科普資源、科學文獻和科技成果轉化等七大類。由于各類科技資源在“關天經濟區”內的分布情況有所不同、現存問題各異，因此在統籌科技資源的相關地方立法進程中，立法者應當分別考察及論證各類科技資源的整合與統籌；同時，考量到各類科技資源在經濟區內數量上的參差不齊以及地方政策的支持力度不盡相同，在具體立法論證的環節應有所側重。但從現有地方立法內容維度看，概括、抽象的內容占一定比例，經濟區內科技資源的整合與統籌面臨著“無法可依且有法難依”的地方立法困境。

三、“關天經濟區”統籌科技資源地方立法的基本理念

區域的可持續發展必須有相應的法律機制予以保障，有效的法律機制是以科學的立法作為其前提。在關系到“關天經濟區”可持續發展的眾多重點、難點問題中，科技資源的有效統籌也必然要有成熟而系統的法律支持。但在統籌科技資源過程中注入這種法律因素的先決條件是科學、理性的立法理念。筆者認為，這種立法理念首先應該定位為地方立法理念，因為相對于中央立法而言，地方立法更能有針對性地應對區域性問題。因此，基于改善地方立法現狀、解決立法現存問題的出發點，以下對“關天經濟區”統籌科技資源地方立法理念展開討論。

（一）加強區域協同立法

目前，經濟區內統籌科技資源相關立法過于分散的難題亟需解決。但在對區域立法問題上，大多數學者持消極態度，即我國的《立法法》中并沒有明確規定區域立法主體、立法權、立法程序等具體事項，現行立法體系中不存在區域立法的合法地位，因此在區域法律訴求問題上，以中央立法取代區域立法即可。這種回避區域立法的消極態度是不可取的。彌補法的漏洞是完善法律體系的動力之一，對于區域立法的態度不應該是消極回避。

在這種背景下，我們應認識到“關天經濟區”統籌科技資源的區域立法存在合法性缺失，而《立法法》對于區域立法相關法律空白的填補需要有計劃、分步驟地進行論證，因此權宜之計是依托經濟區內的各地方立法，加強區域協同立法，促使經濟區內的“立法”（立法主體、立法權以及立法程序等）本身統籌起來，即區域立法以地方立法合作的模式而存在和運行，[11]從而確保統籌科技資源的法律支持在經濟區內各行政區域之間保持一致，降低地方立法“碎片化”程度。

（二）回歸地方立法的“規范傾向”

法律規則與政治政策的最大不同在于前者具有更強的規范性。法的規范性主要體現在法的制定與適用兩個層面。同時，立法的規范性與否又決定了法律適用中法的規范力強弱。因此，“關天經濟區”統籌科技資源的地方立法應該由原來的“政策傾向”回歸“規范傾向”。三部既有的地方性法規只能稱為“政策性法規”，而非“規范性法規”。這種政策性科技法規因缺乏可適用性，往往被人們束之高閣。真正的規范性法規應從相應的法律關系入手，明晰統籌科技資源主體的權責分配，界定統籌科技資源客體的內涵與外延，確定統籌科技資源行為的法律條件和后果。

（三）立法學視角和科技資源統籌理論“雙向進入”立法進程

將科技資源的統籌納入到地方立法內容之中，其主要目的是保障科技資源的統籌有規可循，但現行的地方性科技法規并沒有發揮出應有的法律效果和社會效果。這是因為：首先，科技資源本身涵蓋內容廣泛、專業性較強，缺乏相關知識背景的立法者制定的法律法規，在被具備專業知識儲備的科技工作人員學習、遵守及運用的過程中，法律實效并沒有按照立法者初始設計的方式釋放；其次，統籌科技資源應當包含兩個層面，即各類科技資源之間的統籌和每一類科技資源在經濟區內不同行政區域之間的統籌，但后者并沒有細化到既有的地方性科技法規之中。因此，“關天經濟區”統籌科技資源的地方立法不僅僅要從立法學視角進入，還要從科技資源統籌理論考量，從而提升該地方立法所涉內容的可操作性和針對性。具體言之，首先立法過程必須引入具有相關自然科學專業知識背景的專家參與其中；其次地方立法者應將科技資源類型化，根據每一類科技資源在經濟區內的統籌情況，制定具體實施細則，從而增強地方立法的可接受性和可適用性。

結語

對于“關天經濟區”統籌科技資源而言，建立相應的地方立法體系是將該經濟區統籌科技資源納入法治軌道的重要環節。盡管既有的地方性科技法規給予經濟區科技資源統籌的法律作用力正逐漸增強，但亟待解決的問題也依然存在：立法在基本屬性、具體形式和主要內容三大維度上都存在著亟需改善的不足之處，其中問題的焦點就是區域立法的合法性缺失，致使與統籌科技資源相關的地方立法本身難以“統籌”。因此，從目前來看，地方立法加強經濟區內協同立法是切實可行的；從長遠觀之，中央立法若是賦予區域立法以合法地位，《關中—天水經濟區統籌科技資源促進條例》的出臺便指日可待。

參考文獻：

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【責任編輯：張亞茹】