三江并流 “資源詛咒”與發展路徑

李永前，云南農業大學經濟管理學院副教授，碩士生導師，澳大利亞拉籌伯大學人文社會科學學院規劃發展方向訪問學者，云南省區域經濟發展學會、云南省農村經濟學會及云南省參與式發展學會森林行動委員會成員。近年來致力于區域經濟發展研究，并長期關注于“三農”問題，先后主持國家教育部、國家民委、中國農學會教育專業委員會、云南省哲學社會科學及教育廳課題10項，參與國家級、省級課題、國際合作課題8項，發表學術論文近20篇。

三江并流世界自然遺產地中居住著三十多萬人口，其中核心區三萬多，是一個集邊疆、民族、山區、貧困為一體的區域，是“資源富集、生態脆弱、經濟貧困”的特殊區域，同時也是保護區重疊和極度貧困并存的最典型區域，不僅面臨著經濟發展與環境保護問題，還面臨著生存與脫貧問題。生態的保護、經濟的發展與反貧困問題互相交織，既要發展經濟，又不能破壞生態環境，既要考慮環境的保護，又不能忽視當地居民的脫貧問題。在開發與保護過程中不可忽視的是扶貧多年出現的扶貧效率下降，農村耕地面積不斷減少，水土流失日趨嚴重、水資源短缺、生態環境遭到破壞等現象，以及鄉村市場分散，交易成本太高，民眾知識層次低，創新水平落后等制約因素。

“三江并流”的“資源詛咒”

由于地理位置偏遠、生存環境惡劣、經濟社會發展水平不高、基礎設施薄弱、人口數量增長快、人力資本水平低等原因，三江并流世界自然遺產地內怒江州、迪慶州所轄行政區域全部是國家級貧困縣，絕對貧困和低收入人口比例不僅高于全國水平，也遠高于云南省平均水平。

作為直接面對生態環境的農戶，在現實生活中總是按自己的利益需求而活動。農戶的行為和活動的決策是以自身效用最大化為目標的，而非社會效用最大化。而對于特殊貧困地區的農民來說，生存和脫貧是其最大利益之所在，為了實現這個目標，他們甚至可以犧牲生態環境為代價?！叭⒘鳌彪m然具有豐富的林業資源、生物多樣性資源、水資源和水能資源，但是惡劣的自然條件和當地居民粗放的生產方式、傳統的生活方式減弱了生態環境系統的自我修復功能，造成了自然生態環境的惡化，從而威脅著該區域的生態安全。在這樣的情況下，維護生態安全和脫貧成為該區域的首要任務。但是，由于耕地資源稀缺、人增地減矛盾突出，當地居民往往通過毀林開荒、陡坡墾殖、刀耕火種等方式進行農業生產，靠廣種薄收來滿足生存需要。同時居住在山區的居民由于交通不便、煤炭匱乏、用電困難，家家戶戶取暖、做飯、照明和建筑均大量使用木材。這樣一些傳統的生產、生活方式對森林、土地和植被造成了毀滅性破壞，加之地形、巖石、土壤、氣候等因素的綜合影響，使得本來就非常脆弱的生態系統失去了平衡。

“三江并流”不僅有著豐富的生物和民族文化資源，而且有著豐富的水資源和礦產資源。以轄區部分位于遺產地內的怒江州為例，其擁有世界級的水能資源，境內江河縱橫，有洶涌澎湃的怒江、瀾滄江、獨龍江，還有180多條支流，水資源總量占云南省的47%，水能資源可開發裝機容量4200萬千瓦;其境內礦產資源豐富，已發現或探明的礦種有鉛、鋅、銅、鐵、錫、鎢等28種、礦（床）點近300個，其中蘭坪金頂鳳凰山3.2平方公里的范圍內蘊藏著世界三分之一的鋅礦、六分之一的鉛礦，是目前已探明的中國最大的鉛鋅礦床。地方政府出于相關利益考慮，一直在積極爭取相關水電和礦產開發許可的權利。但從“資源詛咒”理論來分析，如果怒江政府進行礦產水電開發，不僅破壞了當地的生態環境，而且可能會陷入“資源詛咒”。首先，怒江州以農業為主，經濟發展比較落后，資源開發將使得這一地區更加地依賴于資源本身，必將更加抑制其它產業的發展;其次怒江州由于落后的經濟條件，其教育資源相對缺乏和落后，本地區無法培育大量的人力資本，由于經濟落后，缺乏發展機會，也無法吸引外來人力資本，資源產業擴張勢必加大把人力資本的積累效應給“擠出”;再者，現行制度下，尋租行為不可避免，必將造成大量的資源浪費和掠奪性開采，企業私人成本最后轉稼成社會成本;最后，由于當地脆弱的生態環境，生態環境恢復所付出的代價將是難以想象的。

在發展中保護，以保護促發展

“以發展促進保護”至少可以從兩個方面來理解。其一，在設計地方經濟增長路徑時，應從實際出發，按照國家主體功能區規劃的要求構建優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的區域發展格局，堅持保護優先、適度開發、點狀發展的原則，因地制宜地發展資源環境可承載的特色產業，在促進經濟增長的同時，加強生態修復和環境保護。其二，近年來的生態建設和治理實踐表明，生態環境治理要想產生明顯的綜合效益，需要在生態治理上有財政投入作為支撐，把“生態赤字”轉變為“生態盈余”。一個地方只有在經濟增長、財政收入增加的情況下，才有可能拿出更多的錢來進行生態環境的建設與治理?！耙员Ｗo引領發展”體現了生態環境在促進經濟發展中的作用?！叭⒘鳌痹谏鷳B系統方面具有資源優勢，可以通過發展相關產業，將這種優勢轉化為經濟優勢，帶動當地居民脫貧致富。比如，可以利用其所提供的支持服務和供給服務當中的土壤形成和食物、纖維、燃料等發展生態農業，利用文化服務發展特色民族文化產業，利用文化、氣候和自然景觀發展遺產地旅游業、文化旅游業或者生態旅游業。同時，自然環境和生態系統保護區的設立，有利于周邊的居民獲得更加肥沃的土地、清潔營養的食物和淡水、良好的氣候和抵御自然災害的能力、以及舒適愉悅的人文生活，這也體現了經濟發展所內含的對經濟質態升級和優化的關注。

為了實現 “三江并流”地區生態環境建設對貧困地區扶貧開發的帶動，避免落入“資源詛咒”陷阱，無論是從政府還是到當地居民，必須深刻認識資源環境與經濟之間的互動關系，研究經濟發展與環境保護及資源利用的統一發展途徑。

第一，建立世界自然遺產專項法律體系。解決與社區關系協調問題、保護區資源管理權歸屬問題、保護區開發過濫、保護區重疊等未能在立法上體現或很難在立法上找到依據的問題，形成一個統一的整體，避免法律法規的盲區和沖突點。增強農村環保意識，加強農村環境規章制度及政策體系創新，積極開展農村生態文明建設，研究環境保護的資金投入和政策扶持，建立健全農村環境管理政策的保障機制，完善環保法律法規體系。加快新型職業農民培育進度，對“三江并流”地區建檔立卡扶貧對象進行人力資本投資，普及和大力發展基礎教育、義務教育，積極開展各種職業教育和實用技術教育，結合現代農業產業技術體系建設，培養具有生態文明意識，從事地方特色現代農業生產經營的新型職業農民。

第二，充分發揮規劃的指導作用，處理好保護與發展的關系。調整和優化產業結構，在堅持生態平衡、生態倫理和法治的原則基礎之上，從科學規劃的角度進行合理管理和開發，促進三江并流世界自然遺產地民族文化、歷史遺跡和自然資源的永久保存和可持續利用。有效的規劃是科學開發、合理利用三江并流世界自然遺產地的基礎和“龍頭”。針對該地區的保護和發展，云南省先后編制了《“遺產地”風景名勝區總體規劃》，《云南省“三江并流”風景名勝區總體規劃（修編）》，遺產地八個片區規劃，以及與規劃配套的《“三江并流”重點景區建設控制性詳細規劃》等。在規劃的編制過程中能夠運用比較先進的理念和高端技術，比如高精度數字地圖，在一定程度上確保了規劃的質量。目前，大部分規劃已經獲批，遺產地的開發建設也正在嚴格按照規劃的定性和定量要求，依法依程序進行。對于促進遺產地民族文化、歷史遺跡和自然資源的永久保存和可持續利用起到了重要的作用。建立區域生態保護與農村貧困社區生態脫貧的可持續生計模式，探索生態環境資源在精準脫貧地區實現經濟價值的途徑，發展“三江并流”貧困地區生態農業，把農村環境污染治理同經濟發展緊密結合起來，提高生態系統的穩定性和持續性，挖掘傳統農業精華，以多種生態模式、生態工程和技術類型裝備農業生產，探討在農村社區參與下，發展對環境友好的生態扶貧方式。

第三，積極創新管理模式。過去對自然保護區的管理是將當地居民看成被動的被管理者，簡單地采用資源剝離和社區防范的方式，用管人抓人的辦法搞保護，使保護區管理路子越走越窄，越管越難， 造成保護區與社區群眾嚴重對立，本質上也不利于和諧自然保護區的建設。因此，有必要轉變觀念，以參與式管理的方式將社區居民由被動的被管理者轉變為積極的管理主體。比如在白馬（茫）雪山國家級自然保護區等地推行的“社區共管”模式就是一種參與式的管理模式，目前收到了顯著的效果。未來，有必要在既有經驗的基礎上，以可持續發展為目標，進一步完善“社區共管”模式，同時積極探索更多適合“三江并流”的創新管理模式。

第四，對于“三江并流”區域地質復雜多變、基礎設施薄弱這一現實情況，政府必須進一步加大基礎建設，在推動生態保護與改善的同時合理利用各種環境資源，進行空間優化和整合。在“三江并流”地區打造縣域市場中心，整合城鄉資源，通過社區支持農業（CSA），發展互聯網+現代農業模式，依托城市消費市場，吸收各類人才資源為農村服務，實現離市場近，距貧困遠的目標，同時解決農業面源污染和農產品基本安全問題，發展“兩型”農業，應對生態環境危機。補齊“三江并流”貧困地區生態保護與地方發展的短板，加大對精準扶貧地區農村污染治理力度，增加重點生態功能區轉移支付，擴大政策實施范圍，由政府購買服務，擴大生態護林員隊伍，促進城鄉公共資源均衡配置，研究解決貧困社區生計改善和資源環境保護矛盾的扶持措施，以鼓勵替代生計的精準扶貧為切入點，社區參與資源共管為基礎，設計更加公正合理的政策為抓手，通過特色產業發展實現精準脫貧。

第五，完善生態補償長效機制和建立生態激勵機制。生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本、綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的經濟政策。由于補償力度不夠，致使一些地區地退不下來，人搬不下來，無法從根本上解決生態環境繼續惡化的問題。因此，在生態補償長效機制建立之前，中央財政轉移支付應該繼續在生態補償中發揮主導作用。要加大中央財政轉移支付中關于“生態補助”的額度，確保生態補償資金到位。這對生態環境脆弱、生態保護任務重、自主發展能力弱的“三江并流”貧困落后地區尤為重要。從某種意義上說，足夠的經費補償，是有效遏制生態環境繼續惡化、促進生態環境保護和經濟可持續發展和良性循環的重要手段。同時，建立起一整套既促進當地經濟發展，又保證人與自然和諧共處的生態文明激勵機制，有利于充分調動官員積極性，并有效發揮地方政府的行政職能和執行職能，促進當地經濟社會機制的良好運行。