村民自治：中國農村基層民主的重要抓手

黃君錄

【摘要】中國農村基層群眾自治制度隸屬于中國特色政治制度，是中國共產黨完善農村基層黨組織領導的根本抓手。農村基層群眾自治制度生成于廣大民眾基層實踐創新當中，體現的是中國農村基層群眾切身享有的民主形式。當前農村基層群眾自治制度執行過程中存在著一些問題，應積極提高農村民眾的民主素養，發揮農村基層群眾自治制度的優勢作用，推進中國特色政治制度的建設。

【關鍵詞】村民自治 農村 基層民主 【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

村民自治是黨領導下農村基層民眾的智慧結晶和偉大創舉，作為我國農村基層群眾的治理模式，其同樣也是基層黨組織領導體制改革的成果。在三十多年的改革和實踐過程中，村民自治制定出了一整套較為完備的、符合新農村建設和發展以及民主選舉、民主決策等基本要求的運行機制。但是在看到我國農村基層民眾自治成就的同時，也應該充分注意到其所存在的諸多問題。若相關問題不及時解決，勢必會影響到村民自治的深入推進。

村民自治制度順應了社會、經濟、政治發展要求，對我國社會、經濟、政治發展能起到強大的推動作用

村民自治制度是改革開放之后所興起的，符合經濟發展和政治發展的客觀規律，其之所以對我國社會、經濟、政治發展起到強大的推動作用，是因為它順應了社會、經濟、政治發展要求。但是我國當前在村民自治方面所提供的法律條款，與村民自治制度切實操作所需要的依據之間仍存在較大差距。就農村基層群眾自治制度的應用成效而言，其所取得的成就如下。

一是民主選舉制度的明確建立。農村基層群眾自治制度隨著社會和改革開放的不斷發展，已經取得了諸多進展，并為新農村在當前時代的創新建設、新農民政治權益的滿足、新農村經濟和精神文明等各方面的發展等，都提供了切實可行的運作方案。而以上幾方面又是民主選舉制度建立的基礎?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）中明確界定，凡是我國年滿18周歲的村民，不分教育程度、種族、居住年限等，都具有選舉權和被選舉權?！督M織法》以法律權威的形式保障了基層民眾當家作主的權益。

二是民主決策制度的初步完善。民主決策制度是集中村民智慧，在科學和民主基礎上提出的決策，屬于基層民主建設必須遵從的決策。該制度綜合考慮到了集體利益的使用和分配、村級財務的支出和收繳、村級公共事務的具體應用以及農村基層群眾自治所需要的村規、自治章程的設計和修改等。以上各類章程和制度均需要伴隨著農村基層群眾自治制度的實踐應用而逐步完善。

三是民主管理制度的逐漸形成。民主管理制度在農村基層群眾自治制度應用過程中，是以保障人民民主實體地位而構建起來的制度。在農村中，村規民約和村民自治章程作為農村政治文明的代表，按照其對民眾的約束性，可稱作“小憲法”。我國農村基層群眾按照“小憲法”的要求管理村級事務，在具體執行中又將民主管理制度逐漸延伸成“四議一審兩公開”以及政務公開、村務公開等民主管理體制。

四是民主監督制度的現實應用。民主監督制度是以村委會組成人員為對象，在我國相關法律條款的要求和約束下，組織、糾正并監督村委會成員管理方式和方法的制度。缺乏監督和制約的權力勢必會走向腐化和濫用。民主監督制度的實際應用，同樣覆蓋到政務公開和黨務公開等直接關系到農村基層民眾管理組織的廉政建設層面，尤其是委員會成員的罷免要求設置，更是監督和管理村委會成員的基本條例。

我國村民自治中存在權利救濟機制缺乏、民眾參與度不高等問題

首先，法律法規不夠完善，權利救濟機制缺乏。影響農村基層民眾自治的原因眾多，就法律層面而言，相關法律法規的不夠完善、職權的交叉重疊、權利救濟機制的缺乏等都直接制約村民自治制度的順利落實?，F階段我國雖然出臺了多項法律法規輔助新農村建設以及基層民眾的自我管理和實踐，但是農村基層民眾自治需要具有動態變化性，作為新鮮事物，傳統的法律制度框架難以滿足其動態發展要求，導致諸多因為法律體系薄弱而誘發的問題。職權的交叉重疊主要源自我國村民自治制度及相關法律法規的總體性較強、應用性薄弱，甚至一些法律法規還存在彼此沖突、相互矛盾的問題。

其次，監管機制缺失，民眾參與度不高。監督機制的缺乏主要體現在村民自治制度的實行過程中。就當前我國基層民眾的自治程序、自治組織結構、自治應用要求等方面而言，盡管民眾已經認識到民主監督的重要性，但是獨立性的監督管理組織并未構建起來。村民委員會是在村民自治制度的要求下通過選舉的方式而組建起來的，以便輔助民眾行使具體權利。但是其監督過程、權力實施的過程、實施的結果卻缺乏獨立的監督組織。由此導致民眾權益無法得到保障，催發了民眾對民主監督的冷漠，導致監督環節出現缺位，民主監督流于形式。民主監督所需要的司法途徑和權利救助機制的缺乏，又進一步使得民主監督成為紙上談兵。

村民自治制度發展已經有三十多年的歷程，但是在實踐應用過程中，村民真正參與到本村民主自治中的卻并不多，絕大多數村民習慣性地接受村支部等的領導，基層民眾政治參與度較低，甚至部分居民并不關心村民自治制度。盡管當前社會中民主和個性已經成為社會個體所倡導的要素，但是由于政治冷漠的存在，導致整個社會發展態勢與預期不符，進一步阻礙了農村基層民眾自治制度的設計和發展。由于村民主動放棄民主決策、管理、監督權利，勢必會影響到民主自治制度的本質屬性，甚至威脅到自治主體的權益和存在價值。如果此類問題無法及時解決，長此以往勢必導致村民自治制度有名無實。

再次，運行機制問題明顯，“兩委”班子矛盾激化。農村基層自治的運行機制是制度得以順利運行的基礎，也是自治制度設計和構建的前提和核心?，F階段《組織法》中已經明確提出，村民委員會和鄉鎮政府之間、村黨支部和村民委員會之間并非上下級關系，相互之間并不存在管理與被管理的關系。但是在實踐應用過程中，很多鄉鎮政府仍然將村民委員會視為下屬機關，使用行政命令等模式管理村民委員會、干預村民自治。同時，“兩委”班子的矛盾也集中在村級權力和領導核心地位的實際歸屬方面，各自為政、彼此排斥。

農村基層群眾自治制度“4+2”應用方式的引入

首先，嚴把“4+2”出入關，強化干群培訓?！?+2”是指所有村級重大事項都必須在村黨組織領導下，按照“四議”、“兩公開”的程序決策實施?！八淖h”即：黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”即：決議公開、實施結果公開。要建立健全“4+2”工作責任機制，科學執行工作決策程序。在傳統的管理工作模式內，“4+2”創新工作法突破了我國農村陳舊的工作理念及方法，以全新的村民自治機制深入推廣開來。確?！?+2”工作法順利開展，完善相關工作責任機制意義重大。完善工作要先從領導責任的強化開始，領導層面的重視程度是“4+2”工作方法能否順利實施的重點?！?+2”是農村以民主管理和民主決策為核心，將村民自治和基層黨組織有效融合，糅合村民民主權利與黨內基層民主后，所提出的具有民主公開性的管理方法。但是此項方案不具備隨意復制性和與時俱進性要求，又使得基層民主自治與基層民主自治預期之間存在差距。為保障基層農民民主權利，建議嚴把選舉村民代表和發展黨員兩項關口。充分發揮民眾的民主監督權責，具體可借助日常定期與不定期的民主監督權責培訓來保障民眾的積極參與性。在村干部儲存培養方面，可大力推進大學生村干部計劃，創建農村干部懲處和激勵保障機制，引導眼界寬、能力強、素質高的大學生出任村官，進一步激發大學生積極幫助基層民眾自治制度落實的熱情。

其次，定期強化干群教育培訓，不斷完善干群關系?！八淖h兩公開”是“4+2”工作法保障農村各項工作決策議事順暢性的基礎，其特有的制度化、規范化、科學化要求也是基層民眾知情權、表達權、參與權、監督權以及保障黨領導依法辦事的前提條件。傳統管理思維的制約，導致部分基層民眾和地方農村干部對“4+2”工作的關注和認知度不高。建議使用多種培訓方法和教育模式，將成功經驗轉化為可借鑒的案例，構建農村干部培訓基地，強化群眾和村干部的教育培訓，進而建立起參與者對“4+2”工作法的正確認知。通過定期和不定期培訓村干部的管理方法、管理技能和理論，進一步擴大“4+2”工作法的普及和推廣?！?+2”工作法堅持黨的群眾路線，不斷完善干群關系，需要廣大干部密切聯系群眾，以便提升群眾中干部的公信力?？蓢L試構建群眾與干部間的信息反饋機制，保持溝通暢通?？稍O立問題反映中心，以便全面及時地了解村民對生活和生產過程中所存在的各類問題及建議。定期舉辦村情民意懇談會，幫助民眾了解“4+2”工作法及基層民眾管理的價值和意義，從而找好自己的身份和位置。

借鑒“4+2”工作經驗，進一步完善自治制度

一是完善立法、嚴格執法，逐步補充法律救濟機制。當前村民基層治理過程中所存在的各類問題，可以使用法律解決的則使用相關法律進行解決，在解決的過程中可以對相應的適用法律進行修改和優化。其他具有法律法規滯后性和不完整性的則需要不斷地補充。明確劃分權責并細化條款，針對違法認定方面村民自治制度所存在的各類缺陷，進行法律條款的細化，嘗試以此來解決“兩委”班子的矛盾，并依法懲處認證違法現象。明確界定村民委員會和村黨組織的權責范圍，科學合理劃分各方職權?；鶎哟迕褡灾我試栏駡谭ㄗ鳛榛颈Ｕ?，法律救濟機制不夠完善是導致自治過程中出現各類糾紛的主因之一。對此可以不斷健全監督救濟機制和信訪機制，從不同層面保護村民權益。比如刑法中尚未規定的選舉村委會破壞罪，就可以嘗試以法律救濟機制的方式來予以應對。

二是合理健全運作機制，理順“兩委”關系。由于村民自治制度是保障村民當家作主的基本形式，因此合理健全各項制度的運作，尤其重視改善“兩委”關系和鄉村關系等，應該成為建設新農村所急需面對的主要問題。導致以上問題存在的原因除了職能模糊外，還包括邊界不清等。因此建議我國基于理順“兩委”關系的目標，構建起一個科學合理的，可幫助基層農民良好自治的運作機制，重新構建“兩委”、鄉村關系。理順“兩委”關系就需要更新模式、重構關系，重新明確兩方面的職能范圍，以此為基礎重新調整雙方之間的關系。與此同時，政府也需要加大放權力度、更新管理模式。在還權于民和明確權責的過程中，盡可能地從領路人的角色轉變成為守夜人角色。轉變職能是政府向現代轉型的必然選擇?；谔嵘ぷ魉降囊?，需要政府抓大放小，抓重點放細節，敢于放權，并強化基層政權合法性，以便讓服務型政府的職能落到實處。

三是健全監督制度體系，提升政治文化水平。為保障監督制度執行到位，人大、政府、監察等部門需要定期不定期地進行巡查。村務應對方面可以成立具有獨立性和專業性的監督委員會，并配備相應制度，定期審核并公開結果。為確保咨詢協調作用的充分發揮，需要在監督委員會中引入鄉鎮政府和人大的公派人員，完善激勵制度，充分發揮社會輿論作用，村務監督結果等要及時向群眾公開。村民政治文化水平的提升需要不斷強化培訓，引導基層民眾維護自身利益，并使用法律手段維護自身權益?？v觀古今中外民主政治意識的培養，不難看出，民主實踐活動是提升民眾政治文化水平的重要輔助。民主監督的模式可作為村民維護自身利益并不斷強化自我保護意識的一種渠道。不斷加強民眾法制教育，保障民眾自治制度的科學化、規范化和法制化，更是保障村民積極主動參與到自治制度構建和完善中來的激勵手段。

（作者單位：西南交通大學）

【參考文獻】

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責編/楊鵬峰 賈娜（實習） 美編/于珊