村域基層黨建創新與村民自治有效實現

韋少雄

[摘要]“黨群共治”模式是廣西河池市創新農村社會治理機制的一種有益探索。該模式以自然村屯作為切入口，抓住了影響村域基層黨建創新和村民自治有效實現的薄弱環節，將黨的領導與村民自治深度融合，創新了村民自治的有效實現形式。該模式表明，促進村域基層黨建創新，提升村民自治有效性，黨的領導是方向，群眾參與是動力，保障自治權是核心。

[關鍵詞]基層黨建；

黨群共治；村民自治；實現形式

[中圖分類號]D422.6；D267

[文獻標識碼]A

[文章編號]1007-8487（2016）08-0030-07

伴隨著村域基層治理方式的改革，我國農村社會經歷了“集權式”治理到“選舉式”治理的轉變。近幾年，全國不同地方在自然村屯中又出現了“參與式”治理，如“協商議事會”“村民理事會”“黨群理事會”等有效治理方式，通過“自治重心下移”的體制機制改革和創新，激發群眾參與自治的熱情，取得了較好成效。地方的探索得到了中央的積極回應，2014年、2015年中央“一號文件”連續提出要探索村民自治的有效實現形式，在此基礎上，2016年中央“一號文件”再次強調：“探索村黨組織領導的村民自治有效實現形式?！北疚慕Y合廣西河池市在自然村屯一級創建的“黨領民辦、群眾自治”的“黨群共治”模式，就創新村域基層黨建，促進村民自治有效實現做一些研究①。

一、村域基層黨建與村民自治的現實困境

新中國成立后，隨著“政黨下鄉”和“政權下鄉”，將“一盤散沙”的村域社會整合為一個“高度組織化的現代政黨領導和組織下的政治社會”[1]（P13）。由此，黨組織成為村域社會治理的權力主體。實行村民自治后，中國村域社會形成了“鄉政村治”的治理格局，黨組織仍然下沉在行政村域，并執掌著相當的治理權力，黨的領導和人民當家作主集中表現為黨組織和村民自治的關系問題，村域社會的權力結構也由傳統體制下“政社合一”和黨的“一元化領導”向村黨支部和村委會并存的“二元權力”模式轉變。無論是“一元化領導”還是“二元權力”，黨組織在村域社會中均發揮著重要的治理作用，其主要功能一是突破傳統家族共同體的局限性，以政治共同體方式將分化或分散的鄉村社會力量組織起來；二是對鄉村社會力量進行動員，引導他們參與政治生活，實現黨組織的目標。然而，由于制度層面對“黨權”“政權”和“自治權”權限劃分和黨政組織領導的程序化缺乏明確規定，導致“黨權”“政權”和“自治權”之間的無息紛爭，帶來的是村民自治的低績效。

為緩和村民自治對傳統村域領導體制和領導方式帶來的緊張關系，許多地方都進行了村域基層黨組織機制創新的探索，如推行“兩票制”，后又嬗變為“公推直選”“兩推一選”；推行“一肩挑”和“交叉任職”等。同時，伴隨著旨在減輕農民負擔的農村稅費改革和城鄉一體化發展的推進，緊張的“二元權力”博弈有了一定緩解，逐步沿著正軌跡發展。近些年來，隨著改革的深入，農村逐漸進入體制根本轉換、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整的歷史時期，村民自治也從當初的均質同構性向異質多樣性轉變，形成了環境復雜、方式多樣的村域社會治理格局，從而給村民自治提出了實現形式多樣化的要求。但是，客觀地講，村域社會的領導方式和管理職能還沒有切實轉變，大多數村莊黨群干群間的聯系紐帶相對割裂。這些問題除了學界經常討論的“黨組織包攬”“村委會獨政”“‘兩委對抗”“權力與權利關系”“村官巨貪”等之外，在部分欠發達地區，村“兩委”治下各自然村屯“最后一公里”的有效治理問題也成為當前村域治理的突出問題。這一問題概括起來就是“‘最后一公里中的‘三不”問題。

第一，制度設計不完善造成的“管不著”。長期以來，村民自治的實現形式是以建制村為基礎而展開的，大部分建制村往往包括多個自然村屯，治理單元過大，導致村民參與自治受到較多限制。如河池市有1648個建制村，30121個自然村屯，平均每個建制村有18個自然村屯，建制村管轄的村屯多、范圍大，村民因跨村屯不熟悉、自然村屯離村委較遠，參與自治的積極性受到限制，一些村民到村委開會，上午10點開會需要凌晨4點出發。由于自然村屯多、地勢阻隔、居住分散，村“兩委”干部對許多自然村屯工作都無法顧及，鄉鎮基層組織更是鞭長莫及，面對上級任務，村“兩委”干部經常會出現不得已而為之的“管不著”現象。

第二，管理人員少造成的“管不了”。一般而言，一個建制村“兩委”干部通常為4-5人，管轄村落的規模大概在2000人左右。但由于農村地廣人多，村“兩委”干部既要做好村莊各項事務工作，又要從事農業勞動，如果責任心不強、主動性不夠，黨群干群互動就近乎“癱瘓”，有些自然村屯群眾甚至一年到頭都見不到村“兩委”干部的面。在河池市屏南鄉合寨村，全村共1050戶4636人，管理的壓力就變得很大了。在自然村屯一級黨員力量嚴重不足，黨員發展困難，“新鮮血液少”，一些自然村屯甚至沒有黨員和成形的黨組織。組織載體缺失，黨員作用很難發揮，河池市曾出現過自然村屯小組長無人愿意擔任，不得已大家輪流承擔的情況。

第三，管理人員能力限制造成的“管不住”。當前村域社會出現的新問題逐漸多樣化、復雜化，在內部形成較強的地域意識和宗族意識，群眾各自的利益訴求更加多元化，一些村屯依靠宗族勢力不服村級組織管理，涉及利益就“鬧”，涉及責任就“推”。而農村基層干部在解決黨群關系時，多使用老辦法、老方式，缺乏化解問題的能力，等到問題放大化、復雜化才重視解決，導致許多群眾訴求不能及時、有效解決，“會難開、事難決、決難行”成為當前農村黨組織工作開展和自然村屯治理最突出的困境。

二、“黨群共治”和村民自治有效性的提升

村域基層黨群關系是村民自治有效運作的基本關系，也是影響村民自治發展的重要因素。在傳統“掌控式”體制下，基層鄉村特別是自然村屯的治理已經呈現出明顯的力不從心，無法從根源上有效解決黨聯系群眾的“零公里”問題。近年來，作為中國第一個村民委員會發源地的河池市，針對自然村屯治理中存在的管不著、管不了、管不住“三不”問題，首創“黨群共治”模式，推動村域基層黨建和鄉村治理創新。該模式以屯為單位成立“屯級黨群理事會”，負責商議解決屯里的經濟社會日常事務，重大事項則由屯級黨群理事會商議解決思路和辦法，提交群眾會議、村民會議集體討論通過。其工作流程按照“黨組織——黨群理事會——群眾”進行，具體包括“引、放、議、評”四步工作法：“引”，即組織下移，通過成立黨群理事會，發揮黨組織和黨員的引領作用；“放”，就是要下放權力，強化村民的主體地位，激發村民的自治意識；“議”，重在突出依法民主議事，強化村民的自我管理；“評”，包括上下左右不同層面的聯評聯動，突出村民的自我監督。該模式“黨領民辦”性質很明顯，其中“黨領導”是核心，“屯實施”是基礎，“群眾參與”是關鍵。自2012年探索和推廣以來，“黨群共治”模式在村域基層治理中取得了比較好的效果，較好解決了“黨軟屯瘓”的治理困難。該模式之所以能夠成功實踐，筆者認為，是因為“黨群共治”在保持國家基本制度框架統一性和注重地方探索靈活性前提下，發揮了黨員的引領作用和群眾的主體作用，把村民自治觸角延伸到鄉村最基層的區域，從之前的單純依靠村“兩委”治理擴充為黨員、干部、群眾共同構成的多元治理，把村民自治從簡單的“選舉式”治理躍進到協同推進的“參與式”治理，暢通了民意表達和群眾參與的渠道，讓村民自治“落而實之”。

（一）該模式體現了村民自治強大的內在價值

村民自治的價值何在？這是開展村民自治研究難以回避的問題。眾多學者從不同角度進行了解讀，歸納起來有兩種類型：一種是村民自治的外在價值，表現為村民自治對國家和社會的價值和意義；另一種是村民自治的內在價值，表現為村民自治對農民和農村本身的功效和作用[2]（P191）。其中學者關注的焦點是外在價值而非內在價值，在這一研究取向下，許多學者將村民自治視為中國民主進程的起點，并希望通過自下而上推動中國民主政治的發展。然而，由于缺乏對內在價值的關注，村民自治在實踐中一遇到困境，學者們就變得失落和失望，甚至有學者認為“村民自治碰上了天花板”[3]（P56）、“村民自治已經走進死胡同”[4]（P134）。長期從事村民自治研究的知名學者徐勇則從村民自治的內在機理出發，認為“村民自治有著強大的內在價值，而且內在價值必須要以一定的形式表現出來”[5]（P6）。村民自治具有自身的內在運行邏輯和強大發展動力，河池市“黨群共治”創新正是基于農村內生需要，旨在激活村民自治內生動力，并由此帶來內生性的制度創新，其通過挖掘和拓展自然村屯的內部治理資源，對基層黨員進行再組織與優化，在實現基層黨組織引導治理作用的同時，激發農民的自治動力，利用農村的內生力量解決農村社會問題。

（二）該模式是在體制內才獲得持續發展的

“村民自治作為一種本土化的民主形式，其良性運行必須遵循一定的規則，這種規則外化就是可操作性的程序和制度?！盵6]（P84）從村民自治制度變遷的視角來看，其首先是由廣大農民群眾在生產生活實踐中創造的，是一種自發的制度變遷，但同時村民自治的推廣和持續發展離不開國家一整套程序和制度的整合和推動。村域基層治理新模式本質上還是村民自治，是村民自治向“最后一公里”的有效延伸，來源于農民的實踐，但又高于農民的創造。盡管其具有強大的內在價值和力量，如果沒有納入現有體制內總結推廣，就沒有生命力?！包h群共治”模式“之所以得到推廣和完善，就是得益于黨和政府的支持，得益于黨和政府將它納入體制內進行運作的結果”[7]（P95）。從與基層黨組織關系看，“黨群共治”的運作方式有利于發展農村黨員、延伸黨組織、發揮黨員作用，解決“黨在辦、官在做、民在看”的內在動力不足問題，讓黨員干部回歸到群眾之中，是加強了而不是削弱了黨在村域基層治理中的領導地位。從與建制村關系看，“黨群共治”并不是要“大包大攬”和“去村委會”，而是要在建制村內尋求村民自治的空間，解決自然村屯治理“空置”問題，改變過去建制村過于行政化的趨向。

（三）該模式強化了村民個體在村民自治中的主體地位

學界關于村民自治主體的界定主要有三種，包括“村民個人、村民集體、村或村委會”[8]（P13）。在村民自治實踐中，村民集體、村或村委會的自治主體地位往往容易得到體現，但村民個人的自治主體地位則常常被忽視。河池市“黨群共治”模式基本克服了這種缺陷，通過組織下移拉近黨群關系，強化了村民個人在村民自治中的主體地位，為提升村民自治的有效性提供了實現途徑。具體來說：一是把公益事業和公共事務管理權下放給各自然村屯村民，調動村民個人的主動性、創造性，做到“群眾的事群眾辦”；二是對于村屯治理，堅持“三放三不”原則，下放決策權、資金使用權、農事管理權，不插手項目承建、項目資金使用和村屯民主事務運作，做到“群眾的權群眾使”；三是對于農民利益分配，堅持“四個凡是”，即“凡是群眾集體收入由村屯依法安排、凡是群眾財政獎補資金足額發放、凡是扶貧資金直接對口群眾、凡是上級撥付的惠農資金直接撥付村委”[9]（P59），做到“群眾的利群眾享”?！包h群共治”通過搭建以“黨群理事會”為核心的自治平臺，使村民能夠自覺參與到村莊事務決策中來，主動思考自然村屯發展大計，是一種“協調式”“參與式”治理，彌補了傳統“選舉式”體制管理村莊效率的不足，降低了村民參與村莊事務管理的難度，增強了村民參與村莊事務決策的積極性，提升了村域治理的實際成效。

三、“黨群共治”機制的完善和村民自治的有效實現

“黨群共治”作為群眾實踐的新事物，沒有現成經驗可供借鑒，盡管經過不斷的探索實踐取得了較好的成效，但離理想的制度設計還有一定差距，實踐中對制度的認識和操作還存在一些差異。創新“黨群共治”機制，促進村民自治的有效實現，尚需要解決以下問題。

（一）“黨群共治”和村民自治有效實現必須具備一定的條件

一種制度的有效實施和運行離不開一定的條件支持，只有條件具備才能有效地實現。這里的條件，是指制度實施和運行所依賴的“社會土壤”，只有合適的“社會土壤”才能有效實現。關于提升自治有效性的條件，經典理論曾經有所涉及。如“亞里士多德（Aristotle ）認為，自治單元不能太大，太大了無法實施直接民主；托克維爾（Alexis de Tocqueville）認為，美國鄉鎮能夠實施自治與傳統和文化有關；馬克思（Kari Heimich Marx）指出，利益是自治和治理的基礎”[10]（P72）。經典作家研究自治有效實施的條件，涉及規模程度、文化關聯、利益基礎等。雖然經典作家以民族國家的治理為研究對象，但是與村民自治的道理是相通的，“黨群共治”和村民自治有效實現同樣受利益、文化、規模等因素的影響，各影響因素的功能和作用各不相同，其中，利益是首要條件，文化是思想條件，規模是關鍵變量。我國農村情況千差萬別，不同農村地區內外環境差別巨大，確定合理的“黨群共治”單元要因地制宜，切莫“一刀切”。

利益是核心，“黨群共治”需要建立在一定的利益單元基礎之上。村域利益單元的劃分，有“一村一利益單元”“多村一利益單元”，也有“一屯一利益單元”“多屯一利益單元”等，不同的利益單元形成不同的村域共同體。到底是建立在哪一層次上的利益單元更合適？“一村一利益單元”“多村一利益單元”過大，不利于群眾參與自治。目前的“黨群共治”是以屯為利益單元，將自治單元下移到屯一級，使自治單元與屯級利益單元較為一致，取得了較好的成效。但是，如果僅以屯為利益單位，搞“千篇一律”，無助于解決“多屯一利益單元”的現實問題，顯然是不切合農村實際的。因此，超出單個自然村屯范圍，在“多屯一利益單元”基礎上考慮“黨群共治”，也不失是有益的嘗試，同時，這也是解決與農村社區自治對接的需要。

“黨群共治”也離不開相連的文化。農村的文化相連是有層次的，包括國家認同、地方認同、村落認同，層次越低，認同越高。同時文化相連也是多類型的，包括信仰、習俗、價值、情感等，對村民自治影響力依次降低。與建制村相比，自然村屯村民來往更為密切，組織目標與村民信仰較為一致，共同信仰強固有力?！包h群共治”深受文化相連影響，文化相連程度決定“黨群共治”的有效程度，文化相連程度越是緊密，“黨群共治”越能凝聚共識。

“黨群共治”還要考慮適度的規模。人口規模和地域規模是影響“黨群共治”有效性的兩個變量，人口規模太多，無法參與自治；地域規模太大，無力參與自治?！包h群共治”規模不能太大，也不能太小，那么最有效的區間和位置應在哪里？是建制村？還是屯？沒必要放在建制村一級，因為容易與村“兩委”重合，河池市的做法是放在屯。但實踐中有些屯過小，只有兩三戶，有些屯又過大。筆者認為，規模適度要綜合考慮黨組織、黨員、黨的領導和作用等多方面因素，應當是適度規模的基層黨建單元。

（二）“黨群共治”和村民自治有效實現必須以保障村民自治權為核心

村民自治權到底是“權力”抑或“權利”，學界有不同的爭論，歸納起來有 “權力說”和“權利說”?！皺嗔φf”認為自治權是自治組織管理自治事務的公共管理權力；“權利說”認為自治權是村民本身所享有的固有權利?！皺嗔φf”主張，實際上是認為村民自治權是政黨政權在村域社會的延伸，自治組織和村民之間是一種權力關系。筆者認為村民自治權不具有支配性和強制性，并非權力，而是一種權利，它側重的不是權力的運行而是權利的實現，“黨群共治”不是圍繞權力展開的。保障村民自治權，就是要在村民自治制度框架內，使村民能夠依法行使自己的權利并轉化為現實成果，從而實現“三個自我”和“四個民主”?！包h群理事會”作為“黨群共治”的載體和表現形式，要保障和實現村民自治權，需要解決好以下幾個問題。首先它是如何定位的，究竟是決策機構還是執行機構？或是兼而有之？從“引、放、評、議”四項權利保障措施可以大致看出，其定位重在決策而非執行。決策與執行是相互關聯的，執行會反作用于決策?！包h群理事會”缺乏剛性執行，反過來也會影響到其在群眾中的權威性和認同感，降低議事決策效能，最終自治權也難以得到充分、有效的行使和保障。其次，是合法性問題，“黨群理事會”成員源于群眾，是村民自創的組織，能不能進入國家法律調整的范疇，將決定其自身的合法性，進而名正言順地成為村民維護自治權利的組織。再次，“黨群理事會”與村“兩委”銜接問題，能不能完全承擔村“兩委”下發給村民小組的各項任務，取代村民小組？如果不能取代，其與村民小組職責權限如何劃分？與村“兩委”如何銜接？由于體制內沒有明確規定，實踐中也面臨諸多擔憂，如一些項目實施權下放后，由于審計監督制度仍不匹配導致部分下放項目無法承接等。這些問題不解決，將影響到“黨群共治”模式的可持續性、可復制性問題。

從宏觀層面看，盡管我們看到了“黨群共治”在推動基層黨建和村民自治融合的成功實踐，但其微觀層面運作存在的諸多有待解決的問題，將在較大程度上制約村民自治權的實現。保障村民自治權涉及到權利設置、權利運行、權利救濟等多方面環節，各環節間既相互獨立、又相互影響制約?！包h群共治”在權利設置上，要強化黨組織保障自治權實現的主導作用和村民享有自治權的主體地位；在權利行使上，要厘清“黨群理事會”與村“兩委”、村民小組的職責權限，解決“決難行”問題，落實好“黨群理事會”基層自治功能；在權利救濟上，要加強對自治權運行的監督管理，完善“群眾自評、村屯互評、黨委考評”和“利益扣除法、聲譽減損法、優勝受益法”的“三評三法”監督考評機制，防止和懲治“黨群理事會”損害村民利益的行為。

（三）“黨群共治”和村民自治有效實現必須解決好黨在村域的作用

村民自治的確立和實現，從根本上講是黨的有效領導、積極推進的結果。因此，村域基層治理模式無論怎樣創新，都不能削弱黨的領導地位。在當前的農村基層民主建設實踐中，對黨的領導權和自治權關系進行過許多的制度創新和有益探索，在建制村一級，村黨支部和村委會關系總體向好，但是拓展到自然村屯一級，就不是那么明朗。黨組織在自然村屯的覆蓋和工作普遍比較薄弱，各自然村屯差異也較大。有的自然村屯設有支部或黨小組，有些連黨員都沒有，根本談不上黨的作用的發揮?，F行的制度設計一般只到建制村層面，但是從保持村域社會活力和有序發展來看，需要發揮黨組織在自然村屯的核心作用，現實經驗也證明具有必要性。因為一個自然村屯就是一個社會，從組織設置上，既要有黨組織也要有自治組織。從人員組成來看，河池市“黨群理事會”根據本屯實際，選出5-9名黨員群眾代表組成，沒有黨員或黨員外出務工等無法正常議事的屯，則由村黨組織指派支部委員到該屯擔任理事會成員。問題在于沒有黨員的自然村屯，要通過“外引”途徑才能成立黨群理事會，這無疑增加了理事的成本，而且由于“外引”的黨員不是本屯成員，黨員身份與自治主體身份不能合二為一，這會降低其履職的積極性，影響作用的發揮。其實，黨在村域社會的核心作用不是外在的、嵌入式的，而應是融入式的，是工作的融合、利益的融合。只有這樣，才能走出了“黨權”和“自治權”的“兩張皮”困境，使得黨建從“虛”向“實”轉變。因此，加大在自然村屯一級黨員發展和培養的力度，解決“新鮮血液少”的問題，無疑是發揮黨在村域治理中作用的關鍵。

“黨群共治”的“星星之火”發展成“燎原之勢”，需要“添柴和扇風”，解決經費來源問題。實踐中“黨群理事會”面臨的“柴火不足”問題：一是活動經費主要來源于農民群眾募捐，而農民收入有限，募捐的可持續性存在問題，導致黨組織“少活動”；二是“黨群理事會”成員大多是無償義務貢獻，沒有工資酬勞，部分成員不能長時間堅持，導致工作“少激情”。而“扇風不夠”主要表現為上級黨組織、基層政府和村“兩委”的助力不夠。因此，“黨群共治”作為一種新的嘗試，其創立時間積累不充分，理論體系不完善，亟需多方面的關懷和幫助，除了精神上的鼓勵外，還要有物質激勵和政治關心，以提高其工作積極性，發揮應有的作用。

（四）“黨群共治”和村民自治有效實現關鍵在于提升群眾的參與度

群眾是村域基層治理的主力軍，是最直接的實施者和受益者。群眾的參與度，是村域基層治理能否取得長效的決定性因素。由于城市化加速推進和社會流動的沖擊，一些自然村屯青壯年勞動力大量外流，他們常年進城務工或者在外經商，導致自然村屯“空心村”問題突出，村莊共同體意識淡化。更為重要的是城市化和社會流動加速了村莊精英的流失，他們因為經營有道，逐步落戶城市，遠離村莊，參與理事的意愿在下降。大量人員外流和精英流失使得這些自然村屯的治理能力和治理體系建設難度加大，實踐中出現一些“黨群理事會”因為人員缺失導致不能有效運行下去。這些外出人員要參加村莊政治活動，意味著必須放棄部分經營活動，承擔一定的物質損失，如果他們的物質損失大于政治參與的收益，那么不參與便成為自然的理性選擇。除此之外，“黨群共治”還面臨自覺性問題，一些自然村屯存在一定程度的“等、靠、要”思想，“張口要政策，伸手要條件”；有的守株待兔等著政府下放大項目；有的村民“逢會不參加”；還有部分村民文化素質較低，尚不具備為民辦事的能力。

“黨群共治”的有效運作不但需要組織的建構，更重要的是要解決好這一組織中人員參與能力提升的問題。從短期看，在當前村民群眾民主政治參與能力普遍不高的情況下，由黨組織介入加強對村域基層治理模式引領和改造力度，構建與“黨群共治”實際需要相適應的制度保障體系顯得尤為重要。河池市通過在自然村屯搭建以駐屯聯合黨小組、黨群理事會、戶主大會、產業協會為主要內容的“一組三會”自治平臺，拓展了群眾參與自治的新渠道。從長遠發展看，“黨群共治”的有效實現，有賴于群眾整體的自愿程度。自愿是一種自覺的行動，而不是高強度的“動員”和強制的“聚合”。在調研中發現，開展“黨群共治”的自然村屯參與的自愿程度比較高，自治成效就比較大。同時，要根據人口的變化，建立一個與外出務工人員有效的溝通平臺，互通信息，引導他們關心村莊事務，參與村莊政治。

總之，村民自治具有強大的內在價值，只要保持村民自治組織體系的開放性，新的生長點就會不斷出現?！包h群共治”模式是村民自治向下發展成功“落地”的生動體現，反映了自治回歸本源的發展規律?！包h群共治”是農村基層民主政治發展的需要，是“黨”“群”結合的創新，它的發展離不開“黨治”與“自治”的良性互助，一方面，要發揮黨的領導作用，黨的領導是融入性的，不是嵌入性的；另一方面，要發揮群眾的主體作用，堅持以群眾參與為動力，以自治權利保障為核心。只有這樣，才能從根本上夯實村域基層治理持續發展的組織基礎和社會基礎，形成協同共治格局。

注釋：

①文章的部分數據素材來源于2015年12月31日在廣西河池宜州市召開的“中國第一個村民委員會成立35周年暨基層治理理論研討會”會議資料以及筆者在河池市的調研。

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責任編輯朱天義